畜禽糞污資源化利用的政策邏輯及實現(xiàn)路徑

谷小科 ，杜紅梅

（1. 湖南農業(yè)大學商學院，湖南 長沙 410128；2. 湖南人文科技學院商學院，湖南 婁底 417000）

畜禽養(yǎng)殖業(yè)是帶動農村經濟發(fā)展的重要產業(yè)，也是肉類食品的主要供給產業(yè)，畜禽養(yǎng)殖產業(yè)可持續(xù)發(fā)展對滿足人們高質量食品需求、改善農村居民生產生活環(huán)境有重要意義，是全面建成小康社會的重要舉措。但是，隨著畜禽養(yǎng)殖規(guī)模不斷擴大，部分畜禽糞污未經無害化處理直接排放。畜禽糞污中含有的大量氮磷元素以及重金屬、殘留藥物和致病菌，導致河流水質富營養(yǎng)化、土壤重金屬超標、空氣惡臭彌漫等環(huán)境問題。2016年中央財經領導小組會議提出加快推進畜禽養(yǎng)殖廢棄物處理和資源化[1]，十九大報告明確指出應推進資源節(jié)約和循環(huán)利用。2016年以來，各級政府相繼出臺系列畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用政策，這些政策在改善生態(tài)環(huán)境和節(jié)約資源方面起到關鍵性作用。但我國畜禽資源化利用政策實施尚處于不斷完善階段，資源化利用政策在工具手段選擇、補貼標準、數(shù)據(jù)監(jiān)測和市場體系構建等方面還存在較多問題，導致畜禽糞污資源化利用效果難以達到預期。

近年來，畜禽糞污資源化利用政策研究主要聚焦糞污資源化利用管理模式、價值評估、利益相關者行為、政策工具選擇和實施效果等方面。姜海等[2]認為管理模式選擇應考慮所在地區(qū)種植、化肥等相關產業(yè)規(guī)模和經濟發(fā)展水平，同時應構建由種養(yǎng)殖企業(yè)、政府、第三方糞污處理企業(yè)、運輸企業(yè)等多方合作機制，提高所選模式的管理效率[3-5]。大多學者基于外部性理論和公共物品理論對畜禽糞污資源化利用進行價值評估，認為畜禽糞污資源化利用是正向外部性的表現(xiàn)，而未實施資源化利用導致自然環(huán)境遭受污染是負向外部性的體現(xiàn)[6-7]。由于畜禽糞污資源化利用產生的社會效益和生態(tài)效益不具有排他性和分割性，其提供的生態(tài)系統(tǒng)服務所有人均可享受，屬于公共物品范疇，往往由政府支持實施[7]。畜禽糞污資源化利用的利益相關者包括各級政府、養(yǎng)殖戶、種植戶、有機肥加工企業(yè)、糞污收儲運輸企業(yè)等，其中養(yǎng)殖戶是最基本的利益相關者[8-9]，已有研究分析了養(yǎng)殖戶采取糞污資源化利用行為的影響因素，認為年齡、性別、文化程度、資源化利用意識與認知、社會行為參照、政策引導、養(yǎng)殖規(guī)模、成本收益、環(huán)保技術與設施等因素均對養(yǎng)殖戶資源化利用行為產生影響[10-13]。在政策工具選擇和政策效果研究方面，學者們認為資源化利用政策對畜禽養(yǎng)殖場（戶）資源化利用行為有顯著正效應[14]；不同稟賦的畜禽養(yǎng)殖場（戶）對資源化利用補貼政策的偏好有明顯差異[15]；政策效果以激勵性政策最佳，排污費征收、行政命令等約束性政策在督促生產者重視廢棄物處理上效果也十分明顯；而指導性政策則適宜與其他政策結合使用[16-17]。

梳理以往畜禽糞污資源化利用政策的研究成果，其研究內容以政策效果研究居多，學者們從理論與實踐兩個方面肯定激勵性政策對開展畜禽糞污資源化利用的重要性，并對政策效果的影響因素開展實證研究，為助推我國畜禽糞污資源化利用政策實施發(fā)揮重要作用。同時，也可以看到學術界對畜禽糞污資源化利用政策依據(jù)的研究相對較少，畜禽糞污資源化利用政策的理論研究體系有待進一步豐富和完善。為此，本研究從畜禽糞污資源化利用的理論邏輯和現(xiàn)實驅動兩個角度揭示畜禽糞污資源化利用的政策邏輯，并在梳理現(xiàn)有政策的基礎上，分析政策實施過程中存在的問題，探討畜禽糞污資源化利用實現(xiàn)路徑，以期豐富畜禽糞污資源化利用理論研究內容，為當前我國開展畜禽糞污資源化利用提供經驗和啟示。

1 畜禽糞污資源化利用政策的理論基礎

1.1 生態(tài)理論

生態(tài)學理論強調的是物質平衡與物質循環(huán)。物質平衡理論[18]認為物質能量具有守恒特點，既不會滅失，也不會被創(chuàng)造出來，物質生產過程就是物質流動的過程，物質生產只不過是物質形式的變化，其物質能量總量沒有改變[19]。因此，勞動者將生產資料轉化為商品，其生產資料的投入與產出必然遵循物質能量平衡原則。而且勞動者的勞動并不能把所有投入轉換成期望產出，生產中不可避免會出現(xiàn)非期望產出，這種非期望產出通常就是生產中的廢棄物。從傳統(tǒng)生產方式來看，環(huán)境為經濟系統(tǒng)提供物質作為生產資料，在經濟系統(tǒng)中通過人類的生產和生活，物質形式發(fā)生變化，除部分被人類吸收或利用后，其他均以生產廢棄物或生活廢棄物的形式重新進入環(huán)境。傳統(tǒng)生產和生活方式下，廢棄物往往被直接排放，而自然環(huán)境所具有的自我凈化能力有限，無法承受無限制的廢棄物排放，當自然界無力全部凈化廢棄物時，廢棄物將會逐漸累積，進而影響自然生態(tài)服務功能，破壞自然生態(tài)環(huán)境。根據(jù)物質循環(huán)理論，廢棄物作為一種物質存在形式，其依然具有資源屬性，在經過適當技術處理后，仍可以作為資源重新進入經濟系統(tǒng)（圖1）。廢棄物資源化利用實現(xiàn)了物質在經濟系統(tǒng)中的持續(xù)循環(huán)，一方面可以減少自然環(huán)境對經濟系統(tǒng)的物質投入；另一方面可以減少經濟系統(tǒng)中廢棄物的流出量，對節(jié)約自然資源和保護生態(tài)環(huán)境有雙重正效益。

畜禽養(yǎng)殖廢棄物主要是畜禽糞便，在傳統(tǒng)養(yǎng)殖方式下大部分農戶均采取種養(yǎng)結合方式，畜禽糞便是重要的農業(yè)生產資料，對環(huán)境影響較小。但隨著畜禽養(yǎng)殖產業(yè)化和規(guī)?；l(fā)展，種植業(yè)與養(yǎng)殖業(yè)的相互依存度不斷弱化，導致畜禽糞污肥料化利用比率不斷下降，使畜禽糞污從農業(yè)資源轉變?yōu)檗r村面源污染的主要污染源，對生態(tài)環(huán)境造成不良影響，政府為修復環(huán)境需付出巨大社會成本。而根據(jù)物質平衡理論和傳統(tǒng)農業(yè)實踐經驗，畜禽糞污完全可以進行資源化循環(huán)利用，可以通過飼料化、能源化、肥料化等方式重新作為生產資料進入農業(yè)經濟系統(tǒng)。這樣不僅可以節(jié)約資源、減輕自然環(huán)境負荷，還能作為生產資料的替代，提高畜禽養(yǎng)殖經濟附加值。特別是畜禽糞污作為有機肥料進行綜合利用時，具有多重生態(tài)效益，對土地質量改善、農產品品質和經濟效益都有明顯正影響。因此，實施畜禽糞污資源化利用政策是生態(tài)理論的體現(xiàn)，是我國踐行生態(tài)文明理念、改善農村宜居環(huán)境的關鍵舉措。

圖1 環(huán)境與經濟系統(tǒng)的物質流動關系Fig. 1 Considering the material flow relationship between the environment and the economic system

1.2 價值理論

馬克思關于商品價值的理論詮釋了畜禽糞污資源化利用的價值邏輯，認為商品價值取決于生產該商品使用價值的社會必要勞動時間。社會必要勞動時間是在現(xiàn)有社會正常生產條件下，以社會平均的勞動熟練程度和勞動強度創(chuàng)造某種使用價值所需要的勞動時間。由于商品生產中的物質轉換不可能將生產資料百分之百地轉化為期望產出，還必然伴生一些非期望產出。因此，不僅生產使用價值的勞動時間是必要的，而且減少廢棄物排放、消除商品生產對生態(tài)環(huán)境不良影響所付出的勞動時間同樣必要，商品的社會必要勞動時間應該是兩者的總和。

從社會層面來看，經濟系統(tǒng)為社會提供的價值總量等于單位商品價值量與數(shù)量的乘積（圖2）。在相同時間里，如果商品生產的社會必要勞動時間減少，單位商品價值量就會減少，雖然商品社會價值總量不變，但商品數(shù)量會相應增加，提供給整個社會的使用價值會更多[20]。如果生產中大多數(shù)企業(yè)忽視廢棄物資源化利用，偏重廢棄物末端治理，必然增加生產商品所需的全部社會必要勞動時間，相同時間里商品供給數(shù)量將減少，提供的商品使用價值量也會隨之減少。因此，關注生產過程中廢棄物循環(huán)利用，縮短廢棄物處理的必要勞動時間將是減少商品社會必要勞動時間、提高社會使用價值總量的有效途徑。

從單個企業(yè)來看，單位商品價值量與社會必要勞動時間和社會勞動生產率相關，商品社會價值總量與個別勞動時間和個別勞動生產率相關（圖2）。單位商品社會價值是由社會必要勞動時間來決定的，不會因為商品個別勞動時間縮短而降低單位商品社會價值量。如果企業(yè)商品的個別勞動時間低于社會必要勞動時間，那么與其他企業(yè)比較，相同時間里可以生產出更多商品，而出售時，仍按社會必要勞動時間決定的單位商品價值量進行交換，由于企業(yè)為社會提供的價值總量等于單位商品社會價值量與數(shù)量的乘積，所以在單位商品價值不變的情況下，企業(yè)生產的商品社會價值總量會隨個別勞動時間縮短而增加，從而使企業(yè)在市場中保持明顯競爭優(yōu)勢，為企業(yè)創(chuàng)造更多經濟效益。

圖2 商品價值與社會必要勞動時間的關系Fig. 2 Relationship between commodity value and socially necessary labor time

實施畜禽糞污資源化利用，將污染盡可能消除在進入自然環(huán)境之前，這樣既可以減少畜禽養(yǎng)殖末端污染治理費用和時間，還可以增加畜禽養(yǎng)殖的經濟附加值。因此，從商品價值理論視角來看，全社會實施畜禽糞污資源化利用能有效縮短畜禽養(yǎng)殖行業(yè)社會必要勞動時間，增加畜禽養(yǎng)殖產品供應量，從而增加整個社會福祉；養(yǎng)殖場（戶）實施畜禽糞污資源化利用，能縮短畜禽養(yǎng)殖產品個別勞動時間，降低畜禽養(yǎng)殖成本，增強畜禽養(yǎng)殖場（戶）市場競爭力，從而實現(xiàn)企業(yè)環(huán)境效益、經濟效益和社會效益最大化。

1.3 經濟理論

外部性理論認為，企業(yè)生產經營行為會對企業(yè)外部的個人、組織和環(huán)境產生正面或負面的影響，也稱正外部性或負外部性。企業(yè)的外部性效應會導致企業(yè)成本或收益外部化，不管是正外部性效應還是負外部性效應，由于社會效益與私人收益、社會成本與私人成本的不匹配，均可能引起企業(yè)做出錯誤經濟決策，從而導致市場資源配置低效率。以負外部性為例，企業(yè)物質生產過程中的非期望產出，在未經處理的情況下直接排入自然環(huán)境，會增加環(huán)境自我消納的負荷，導致環(huán)境污染。而環(huán)境污染治理的費用沒有由污染者承擔，反而由社會來承擔，這樣使得企業(yè)成本外部化，企業(yè)承擔的成本小于實際生產成本。此時，企業(yè)選擇的經營規(guī)模往往比最優(yōu)經營規(guī)模要大，從而導致市場失靈。因此，要實現(xiàn)市場資源配置優(yōu)化，應盡可能避免外部性或消除外部性效應的影響。

外部性理論揭示了實施畜禽糞污資源化利用政策的經濟邏輯。畜禽糞污傳統(tǒng)處理方式偏重于廢棄物的無害化處理和末端治理，往往處理成本較高，增加了畜禽養(yǎng)殖場（戶）的成本負擔，其廢棄物治理行為并非養(yǎng)殖場（戶）自愿，而是迫于環(huán)境規(guī)制約束，不少養(yǎng)殖場（戶）從自身經濟利益出發(fā)，可能會鋌而走險向自然環(huán)境偷排偷放，使本該由私人承擔的糞污治理成本外部化，導致畜禽糞污負外部效應。具體來說，養(yǎng)殖場（戶）實際排污量Q2由私人成本（MPC）和收益（MB）兩條線的交點確定（圖3），由于負外部性效應的存在，養(yǎng)殖場（戶）的部分成本外部化，由社會共同承擔了。所以，實際的社會成本線（MSC）與MPC之間的差額就是私人成本外部化的部分。那么，考慮負外部性效應后的合理排污量應是由MSC和MB決定的Q1。由此可以看出，由于存在負外部性效應，養(yǎng)殖場（戶）向環(huán)境輸出的實際排污量Q2大于合理排污量Q1，從而加劇了環(huán)境污染。而弱化負外部性效應的重要手段便是推行畜禽糞污資源化利用。

圖3 畜禽糞污直排負外部效應Fig. 3 Negative external effects of the direct discharge of livestock and poultry excrement

畜禽糞污資源化利用不僅可以減少負外部性的產生，而且畜禽糞污經處理后作為生產資料重新進入經濟系統(tǒng)，減少了經濟活動中生產資料投入，對緩解資源壓力有正外部性效應；同時，畜禽糞污的生物資源屬性，使其成為優(yōu)質的有機肥料，是生產有機農產品的必要生產資料。因此，畜禽糞污資源化利用具有雙重正外部性，將為社會帶來巨大的社會效益和生態(tài)效益[21]。例如，養(yǎng)殖場（戶）畜禽糞污資源化利用實際數(shù)量Q1由資源化利用的私人價值（MPB）和成本（MC）決定（圖4），但資源化利用行為不僅使企業(yè)獲得收益，還有十分明顯的正外部性效應，因此MPB和正外部性效應之和構成了社會價值（MSB），所以最優(yōu)的資源化利用數(shù)量應是MSB和MC交點決定的Q2。通過比較Q1和Q2的位置可以看出，由于畜禽糞污資源化利用不僅具有私人價值，而且有較好的社會效益，如果資源化利用的成本均由企業(yè)承擔，將影響?zhàn)B殖場（戶）開展畜禽糞污資源化利用的積極性，導致畜禽糞污資源化利用的實際數(shù)量Q1低于社會最優(yōu)數(shù)量Q2。因此，為實現(xiàn)市場資源配置優(yōu)化，實施畜禽糞污資源化利用政策，通過各項政策優(yōu)惠和補貼鼓勵養(yǎng)殖場（戶）采取畜禽糞污資源化利用行為十分必要。

圖4 畜禽糞污資源化利用正外部效應Fig. 4 Positive external effects of the utilization of livestock and poultry excrement

2 畜禽糞污資源化利用政策的現(xiàn)實驅動因素

2.1 環(huán)境因素驅動

2.1.1 水質污染形勢驅動 畜禽糞污包含營養(yǎng)成分、殘留藥物、微生物和重金屬等，而營養(yǎng)成分中的總氮、總磷、氨氮和化學需氧量等對水體污染最大[22]。這些營養(yǎng)成分導致部分河流湖泊水體富營養(yǎng)化嚴重、水質惡化和腥臭味彌漫，造成水體環(huán)境污染和嚴重經濟損失。根據(jù)全國地表水環(huán)境質量監(jiān)測信息（http://www.mee.gov.cn/hjzl/shj/qgdbszlzk/），2019年我國主要流域水質污染依然十分嚴峻，七大流域Ⅰ類～Ⅲ類水質占比為76.3%，仍有6.7%的水域斷面為劣V類水質，其中黃河、海河和遼河流域的劣V類水質斷面達20%，嚴重影響流域內居民飲水安全。雖然近年來政府環(huán)境規(guī)制約束力度不斷加大，畜禽糞污直排的現(xiàn)象已經大幅減少，但是隨著糞污產出量增加和人力成本增長，畜禽養(yǎng)殖成本壓力日趨增大，企業(yè)偷排偷放糞污的現(xiàn)象時有發(fā)生，畜禽糞污仍是居民生活用水的重要污染源。

2.1.2 氮磷流失污染驅動 我國每年化肥消耗量占全世界年化肥消耗量的30%。近10年來，每年化肥施用總量保持在5000萬t以上，其中氮肥和磷肥的施用量占化肥施用總量的50%，而我國農用化肥的吸收率僅為30%，遠低于世界平均水平[23]。大量氮磷化合物未被農作物吸收，有的進入土壤后轉化為硝酸鹽和磷酸鹽，降低土地使用價值，影響農作物生長；有的揮發(fā)到大氣中，產生氣溶膠、臭氧等物質，引起空氣污染、酸雨、溫室效應等環(huán)境污染現(xiàn)象；還有部分氮磷通過徑流進入水域，導致水體富營養(yǎng)化。而治理氮磷污染的有效手段便是利用有機肥料和生物肥料替代化學肥料。畜禽糞便中富含有機質、氮、磷等養(yǎng)分，根據(jù)測算，豬糞平均含氮量2.2%、含磷量3.97%；牛糞平均含氮量1.65%、含磷量1.5%[24]，能有效滿足農作物對氮磷的需求。由于有機糞肥具有平緩持久、養(yǎng)分全面、不易揮發(fā)等特點，在農作物種植中，若有機糞肥施用量占肥料施用總量的25%以上，可明顯減少氨揮發(fā)[25]，有利于農作物生長，可以提高肥料利用率。

2.2 資源因素驅動

我國是人口和資源大國，在資源稟賦上呈以下特點：1）人均資源占有量低。我國雖然國土面積遼闊、物產豐富，但人口眾多。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2019年我國人口已突破14億，人均資源占有量非常低。在未來20年內，我國人口還將逐年增加，到2030年我國人均水資源占有量將減少1/4，人均耕地占有量將減少近1/3。在人均自然資源不斷減少和人們對物質生活要求不斷提高的背景下，資源需求壓力會更大[26]。2）自然資源儲存量不斷下降。長期以來，粗放式增長對資源消耗非常大，各種不可再生資源儲存量均在下降，草場、森林等可再生資源消耗加速，自然資源自我恢復能力越來越弱，各種農業(yè)資源的數(shù)量和質量也呈下降趨勢。3）當前農業(yè)生產、生活方式仍存在許多資源浪費的現(xiàn)象。我國農藥、化肥的有效利用率均低于40%，畜禽糞污、秸稈等農業(yè)廢棄物綜合利用率不足60%[27]，可見粗放型農業(yè)生產模式尚未根本轉變。

由此可見，自然資源的稟賦特征決定了我國將長期面臨自然資源短缺的壓力。而我國每年畜禽糞污產出量大，畜禽糞污若加以綜合利用，將是農業(yè)資源的有益補充，可以減少自然環(huán)境對農業(yè)經濟系統(tǒng)的資源投入，在一定程度上緩解我國自然資源人均數(shù)量短缺的壓力。

2.3 市場因素驅動

2.3.1 畜禽養(yǎng)殖產業(yè)可持續(xù)發(fā)展驅動 我國是畜禽肉類和蛋奶的消費大國，畜禽養(yǎng)殖產業(yè)是農村發(fā)展的主要支撐產業(yè)，是農民增收的重要途徑。近年來，由于養(yǎng)殖成本增加和畜禽疫情持續(xù)影響，畜禽養(yǎng)殖場（戶）養(yǎng)殖風險逐漸增加，養(yǎng)殖意愿不斷降低，導致肉類市場價格波動較大，影響了老百姓生活質量和幸福獲得感，對我國宏觀經濟平穩(wěn)運行帶來嚴峻挑戰(zhàn)。養(yǎng)殖場（戶）實施畜禽糞污資源化利用，一方面通過變廢為寶，可以獲得資源化利用收益；另一方面可以避免污染末端治理成本支出，獲得國家畜禽糞污資源化利用補貼。因此，畜禽糞污資源化利用有利于養(yǎng)殖場（戶）降本增收，有利于畜禽產業(yè)可持續(xù)發(fā)展，對穩(wěn)定畜禽肉類供給有重要意義。

圖5 近20年世界有機農產品種植面積趨勢Fig. 5 Trends in the cultivation area of organic agricultural products in the world in the past 20 years

2.3.2 有機肥料的市場需求驅動 隨著人們收入持續(xù)增長和生活質量不斷提高，人們對食品質量和品質更加關注。有機農產品是一種無污染、高品質、更安全和更營養(yǎng)的食物，有機農產品消費新時尚正在形成。瑞士有機農業(yè)研究所發(fā)布的《2018世界有機農業(yè)概況與趨勢預測》指出，近20年來，全世界有機農產品種植面積持續(xù)增長，有機農產品種植面積由1999年的11萬hm2增長到2018年的71.5萬hm2（圖5），未來有機農產品的市場份額還將進一步擴大。由于有機農產品種植要求遵循生物多樣性和生態(tài)良性循環(huán)，禁止施用化肥和農藥，而畜禽糞污富含微量元素和營養(yǎng)成分，恰恰是各種有機農產品種植不可或缺的生產資料。因此，開展畜禽糞污資源化利用是有機農業(yè)規(guī)模生產、可持續(xù)發(fā)展的前提與保障。

2.4 技術因素驅動

目前，畜禽糞污資源化利用技術已達到可規(guī)?；瘧玫乃?，資源化利用設備的研制、生產已初步實現(xiàn)產業(yè)化。具體技術應用方向有：1）飼料化技術。畜禽糞便經過適當加工處理后可以用作動物養(yǎng)殖的飼料來源，如糞污養(yǎng)殖蚯蚓、糞污飼養(yǎng)魚類和家蠅養(yǎng)殖等模式能有效降低養(yǎng)殖污染[28]。而飼料化技術的關鍵是如何去除畜禽糞便中攜帶的殘留藥物、超標重金屬、致病菌等有害物質，目前通過微波法、青貯法、高溫干燥法和化學法可以實現(xiàn)滅菌，并將重金屬和殘留藥物的風險降至可接受的范圍[29]。2）肥料化技術。目前，水泡糞、干清糞、雨污分離、發(fā)酵床、成熟度檢測和臭味處理等糞肥處理技術在實踐中取得了良好效果，我國畜禽糞污產出量巨大，若將所有畜禽糞便均生產成有機肥料，其提供的總氮和總磷可以占到年氮肥施用量的80%和年磷肥施用量的50%。3）能源化技術。常用的糞污能源化技術包括熱化學轉化技術和生化技術。熱化學轉化技術是在一定的加熱條件下將畜禽糞污轉化為可燃物質的技術，我國西藏牧區(qū)的畜禽糞污通常用作燃料，由于其熱值較高，直接燃燒便可獲得大量熱能；生化技術主要是將畜禽糞便中的有機物轉化成可以燃燒的沼氣。在秸稈、糞污充足的地區(qū)，將秸稈與糞污混合經過厭氧發(fā)酵后產沼氣可代替46%的薪柴[30]。目前比較前沿的沼氣工程技術是集中厭氧消化系統(tǒng)，其采用先進的厭氧消化工藝和裝置，建立大型沼氣站，集中處理畜禽糞污，處理效率更高，規(guī)模效益好。

上述三種資源化利用模式各有特點，單一使用某種資源化利用技術，往往難以實現(xiàn)畜禽糞污資源化利用效益最大化。在實踐中更趨向于三種資源化利用技術結合運用。同時，國家對畜禽糞污資源化利用也制定了可行的操作指南和技術標準，這為開展畜禽糞污資源化利用提供了技術支撐。

3 畜禽糞污資源化利用政策梳理

3.1 中央出臺的政策與法規(guī)

畜禽糞污資源化利用是養(yǎng)殖廢棄物污染治理的有效手段，也是農村產業(yè)振興、環(huán)境宜居的重要舉措，畜禽糞污資源化利用政策正是全面開展畜禽糞污資源化利用的前提與保障。政策的制定與實施保證了畜禽糞污資源化利用的規(guī)范性和有效性，同時也為畜禽糞污資源化利用提供了經濟支持。通過查閱中央各部委網站及相關報道，梳理改革開放以來畜禽糞污資源化利用相關政策文件和法律法規(guī)，其中法律法規(guī)9部，政策性文件約20余件（表1）。總的來看，畜禽糞污資源化利用得到充分重視，在農業(yè)環(huán)境政策中占重要地位。隨著我國畜禽養(yǎng)殖規(guī)模不斷擴大以及環(huán)境、資源等方面的壓力，畜禽糞污資源化利用政策在不斷調整，其政策目標、力度、工具和覆蓋面等方面均發(fā)生了演變。形成了畜禽糞污資源化利用政策的不同發(fā)展階段，政策演變趨勢呈現(xiàn)出明顯特征。

3.2 畜禽糞污資源化利用政策的發(fā)展階段

根據(jù)不同時期畜禽糞污資源化利用政策的目標、力度、工具和覆蓋面分析，我國畜禽糞污資源化利用政策演變大致分為三個發(fā)展階段。

1）畜禽糞污資源化利用政策的萌芽階段（1980—1999年）。在萌芽階段，我國經濟處于高速發(fā)展期，畜禽養(yǎng)殖向規(guī)?；厔莅l(fā)展，畜禽規(guī)?；B(yǎng)殖帶來的環(huán)境污染問題尚未完全顯現(xiàn)，畜禽糞便污染防治政策更多是以排污費征收等行政強制手段來限制規(guī)模養(yǎng)殖場（戶）糞污排放量。政府涉及畜禽糞污資源化利用的政策很少，未形成資源化利用技術規(guī)范，無具體政策要求，政策操作性不強[31]，僅在個別政策文件中以條款形式出現(xiàn)。如《關于國民經濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要的報告》中提出，應積極發(fā)展節(jié)糧型畜禽養(yǎng)殖，鼓勵農村種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和加工業(yè)有機結合，促進農業(yè)向高產、優(yōu)質和高效方向發(fā)展。由此可見，政府對畜禽糞污資源化利用有了初步認識，但對畜禽糞污資源化利用尚未真正重視。這一時期，畜禽糞污資源化利用的研究與實踐在民間也逐漸興起，許多規(guī)模養(yǎng)殖企業(yè)開始嘗試畜禽糞污資源化利用技術的研究與應用，學術界在畜禽糞污資源化利用的模式、技術和效果等方面也開展了研究。

2）畜禽糞污資源化利用政策的穩(wěn)步發(fā)展階段（2000—2015年）。在穩(wěn)步發(fā)展階段，政策對畜禽糞污治理仍以行政命令手段為主，但政府對畜禽糞污治理的方式正逐漸向資源化利用轉變，2001年在政府相繼出臺的畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治系列行政規(guī)章中提出，畜禽養(yǎng)殖污染防治應優(yōu)先進行綜合利用，遵循無害化、減量化和資源化的原則，畜禽養(yǎng)殖業(yè)應堅持種養(yǎng)平衡和農牧結合的原則；2006年國家環(huán)保總局在《國家農村小康環(huán)保行動計劃》中明確提出，中央財政專項資金將支持規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖污染防治示范建設，力求實現(xiàn)畜禽糞污資源化綜合利用；《中華人民共和國農業(yè)法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國畜牧法》等法律法規(guī)修訂后也明確規(guī)定，國家支持畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)等養(yǎng)殖主體，建設畜禽糞污和其他固體廢棄物的綜合利用設施。這一時期，隨著生態(tài)文明建設的持續(xù)推進，政府認識到開展畜禽糞污資源化利用的迫切性，制定了畜禽養(yǎng)殖污染防治各個環(huán)節(jié)的技術規(guī)范，財政資金投入逐年增加，開始重視激勵性政策的運用。

表1 畜禽糞污資源化利用的政策與法規(guī)Table 1 Policies and regulations on the utilization of livestock and poultry excrement

3）畜禽糞污資源化利用政策的迅速發(fā)展階段（2016—）。從2016年開始，我國畜禽糞污資源化利用政策進入迅速發(fā)展階段，中央開始整縣推進畜禽廢棄物無害化處理和綜合利用，并實施草食畜禽糞便資源化利用試點。2017年5月中央首次就畜禽糞污資源化利用出臺了《關于加快推進畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的意見》，標志著畜禽糞污資源化利用政策發(fā)展進入快車道?！兑庖姟访鞔_要求，到2020年全國畜禽糞污綜合利用率達到75%以上，規(guī)模養(yǎng)殖場糞污處理設施裝備配套率達到95%以上，大型規(guī)模養(yǎng)殖場糞污處理設施裝備配套率在2019年應達到100%。之后，國家發(fā)改委、農業(yè)農村部相繼以畜禽糞污資源化利用為專題，出臺了相關行動計劃與方案，進一步明確實現(xiàn)畜禽糞污綜合利用的措施與路徑，設立了畜禽糞污資源化利用專項資金，并建立規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖糞污資源化利用信息直報系統(tǒng)。從中央及各部委的相關政策內容來看，畜禽糞污資源化利用政策意圖十分明顯，政策目標明確，政策工具更加多元化，政策扶持力度進一步加大，中央財政資金開始向畜禽糞污資源化利用主體傾斜。

3.3 畜禽糞污資源化利用政策的演變特征

3.3.1 從單一強調污染防治向資源化利用轉變 在畜禽糞污資源化利用政策穩(wěn)步發(fā)展階段，政府相關職能部門出臺的《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治技術政策》《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》等政策法規(guī)，其內容側重于畜禽養(yǎng)殖污染防治，目的在于解決畜禽糞污帶來的環(huán)境問題[32]，防止畜禽糞污對周邊環(huán)境產生不利影響。而2016年后，政府對畜禽糞污治理的重心轉移到資源化利用上來，政策法規(guī)在堅持嚴格執(zhí)行環(huán)保規(guī)制的同時，更關注畜禽糞污是否實現(xiàn)資源化利用，并針對畜禽糞污資源化利用出臺專門政策，提出資源化利用具體目標與任務。例如，要求國家支持的200個畜牧大縣畜禽糞便綜合利用率≥90%；規(guī)模養(yǎng)殖場糞污處理設施裝備配套率達到100%。畜禽糞污資源化利用系列政策的出臺推動了畜禽糞污資源化利用的進程，為畜禽糞污防治提供了新的手段與方法。

3.3.2 從指令性政策向激勵性政策轉變 畜禽糞污資源化利用具有雙重正外部性影響，有明顯的社會效益和環(huán)境效益。以往的畜禽糞污治理政策往往側重于行政強制性手段，要求養(yǎng)殖戶實現(xiàn)糞污達標排放或對其征收排污費，未對養(yǎng)殖戶糞污處理方式進行誘導，畜禽糞污資源化行為完全依賴于養(yǎng)殖戶個人意愿。從2016年開始，國家啟動資源化利用整縣推進試點，中央安排專項資金推進畜禽糞污資源化利用；2017年全國51個縣確定為畜禽糞污資源化利用重點縣，每個重點縣獲中央財政支持3650萬元，中央政府對畜禽糞污資源化利用的投入明顯增加，在堅持畜禽養(yǎng)殖污染防治標準的基礎上，加大了對畜禽糞污資源化利用的誘導與激勵。

3.3.3 政策接受主體和政策工具向多元化轉變2000—2015年中央關于畜禽糞污資源化利用的政策相對單一。以生豬為例，關于生豬養(yǎng)殖的主要扶持政策有生豬規(guī)?；B(yǎng)殖場建設補助、生豬調出大縣獎勵、生豬良種補貼等；主要政策工具為政府財政補貼，政策扶持對象主要是畜禽養(yǎng)殖場（戶），而其他畜禽糞污資源化利用參與主體無法享受到中央扶持政策。2016年中央設立畜禽糞污資源化利用整縣推進項目后，對項目專項資金使用范圍作了明確規(guī)定，要求重點鼓勵和支持第三方專業(yè)機構開展畜禽糞污處理、糞肥收儲運業(yè)務，鼓勵種植戶使用畜禽糞肥。在激勵性政策工具選擇上，除財政資金專項補貼外，增加了資源化利用設備補貼、簡化用地程序、政策性保險、免息貸款等激勵性政策工具?？傮w來看，畜禽糞污資源化利用政策的接受主體范圍更廣，政策工具也趨向多元化。

供應商績效表現(xiàn)水平評價是衡量供應商行為表現(xiàn)及其產品質量的主要手段，同時也是招標采購過程選擇供應商的重要依據(jù)之一。本文構建的評價指標體系主要以簡練、易操作且反映問題的全面性，同時避免指標過多增加評價成本為原則，從供應商的合同簽訂、履約情況和服務態(tài)度等方面選取有代表性的指標，當供應商供應物資數(shù)量或簽訂訂單數(shù)量存在較大差異時，抽檢驗收等環(huán)節(jié)只做同等數(shù)量上的對比會有失公平，論文指標選取多采用比率計算公式。評價體系共分7個階段10個二級指標，如表1所示。

4 畜禽糞污資源化利用政策實施存在的問題

4.1 非規(guī)模養(yǎng)殖戶畜禽糞污資源化利用積極性不高

一方面，非規(guī)模養(yǎng)殖戶難以獲得畜禽糞污資源化利用政策補貼。當前畜禽糞污資源化利用激勵性政策的支持重點是畜禽養(yǎng)殖大縣、規(guī)模養(yǎng)殖場和第三方處理機構，主要以項目補貼形式實施。2017年中央財政資金支持51個畜禽糞污資源化利用重點縣；2018年中央財政對120個畜禽糞污資源化利用項目縣進行資金支持，每個項目縣根據(jù)規(guī)模不同，資金支持在3500萬元至5000萬元不等；2019年財政資金支持339個項目縣?？梢钥闯?，中央近3年的資金支持是以重點項目縣為支持對象，并明確支持內容為規(guī)模養(yǎng)殖場和第三方處理主體的資源化利用項目建設。因此，非規(guī)模養(yǎng)殖戶很少能從中央畜禽糞污資源化利用政策中獲益，從而影響非規(guī)模養(yǎng)殖戶畜禽糞污資源化利用的積極性。

另一方面，非規(guī)模畜禽養(yǎng)殖從業(yè)者往往年齡偏大，專業(yè)知識缺乏，畜禽糞污資源化利用意識不強。在缺乏有效的監(jiān)管下，非規(guī)模養(yǎng)殖戶出于習慣、資本投入或成本效益的考慮，往往會回避糞污資源化利用方式，繼續(xù)選擇傳統(tǒng)的糞污處理模式。由此可見，非規(guī)模養(yǎng)殖戶進行畜禽糞污處理模式變革的動力明顯不足。

4.2 畜禽糞污資源化利用監(jiān)測體系亟待完善

畜禽糞污資源化利用監(jiān)測是推動全面實施畜禽糞污資源化的重要手段，有利于政府了解畜禽糞污資源化利用的動態(tài)，確定資源化利用政策的支持方向。目前畜禽糞污資源化利用監(jiān)測主要依賴規(guī)模養(yǎng)殖場直報信息系統(tǒng)，規(guī)模養(yǎng)殖場和第三方處理主體通過直報信息系統(tǒng)報告畜禽糞污綜合利用情況，包括資源化利用設施建設、設備配置、資源化利用方式、資源化綜合利用率等指標信息。該直報信息系統(tǒng)雖然在資源化利用統(tǒng)計監(jiān)測中發(fā)揮了一定作用，但還存在不少亟待完善的地方。比如：1）填報數(shù)據(jù)真實性缺乏驗證。信息填報時，由規(guī)模養(yǎng)殖主體和第三方主體自主填寫，未要求填報主體提供相應依據(jù)，尚未建立監(jiān)測數(shù)據(jù)真實性核查機制；非規(guī)模養(yǎng)殖戶糞污資源化利用信息由縣畜牧管理部門填寫上報，由于人員和經費的限制，往往對非規(guī)模養(yǎng)殖場資源化利用情況難以常態(tài)化核實。2）數(shù)據(jù)填報責任未明確。相關畜禽糞污資源化利用監(jiān)測文件，并未明確虛報、錯報畜禽糞污資源化利用數(shù)據(jù)的責任與后果，可能導致填報主體從自身利益考量，填報虛假信息。3）監(jiān)測未全面覆蓋。直報系統(tǒng)重點對豬、牛、羊、雞等畜禽糞污資源化利用情況進行跟蹤監(jiān)測，其他畜禽的糞污資源化利用情況尚未納入監(jiān)測范圍。

4.3 畜禽糞污資源化利用市場體系尚未形成

我國開展規(guī)模化畜禽糞污資源化利用起步時間較晚，畜禽糞污資源化利用市場體系尚未形成，具體表現(xiàn)在：1）畜禽糞污肥料化終端產品質量參差不齊，缺乏市場監(jiān)管。目前我國有機肥加工生產企業(yè)約500多家，品種繁多，國家有機肥產品標準NY 525—2012的技術門檻要求相對較低，其主要指標是：總養(yǎng)分≥5%，pH值5.5～8.5，水分≤30%，有機質≥45%。市面上符合這個標準的有機肥很多，但價格相差很大，售價在300～3000元/t不等。由于有機肥無法直接判斷其質量和真?zhèn)?，必須借助專業(yè)設備進行檢測，檢測成本高、時間長，再加上有機肥見效慢，農戶無法短時間辨別。因此，一些不法經銷商以次充好，制假售假。而政府部門由于技術和標準的限制，對有機肥價格市場難以實施有效監(jiān)管，從而影響種植戶對施用有機糞肥的信心。2）有機糞肥市場需求疲軟。畜禽糞污中含有致病菌、重金屬、氮磷等，如果施用過量或堆放處置方法不正確，容易導致土地營養(yǎng)過剩和重金屬超標[12]。土地氮磷化合物過剩，會引起土地亞硝酸鹽增加，農作物瘋長或倒伏，從而導致土地價值降低，農作物減產；重金屬超標的畜禽糞肥被植物吸收后會造成農產品重金屬超標，再經過菜蔬果等農產品進入人體，對人類健康造成危害；有機糞肥平緩持久的特點，導致在施用效果上也往往比化學肥料見效慢。因此，許多種植戶施用有機糞肥積極性不高，有機肥市場需求持續(xù)疲軟[33]。3）供需信息溝通不暢，銷售渠道狹窄，缺乏終端產品銷售平臺。目前，市場供需信息主要依賴于區(qū)域內供需雙方自己尋找合適的交易對象，缺乏反映有機糞肥供需動態(tài)的交易平臺，供需雙方在交易磋商時缺乏可參考的市場價格，尚未形成由市場供需決定的價格生成機制，難以通過市場化機制進行資源配置，從而影響有機糞肥供需雙方積極性。

5 畜禽糞污資源化利用實現(xiàn)路徑

畜禽糞污資源化利用政策實施效果好壞的關鍵是如何全方位激發(fā)養(yǎng)殖戶資源化利用意愿和行為，形成畜禽糞污資源化利用市場體系。這就要求政府靈活運用各種行政手段和經濟手段，鼓勵和誘導畜禽糞污資源化利用主體開展資源化利用，為畜禽養(yǎng)殖場（戶）采用資源化利用行為創(chuàng)造良好外部環(huán)境。

5.1 廣泛宣傳引導、普及推廣資源化利用技術

規(guī)模化養(yǎng)殖背景下，傳統(tǒng)的直接還田分散利用方式難以消納大量畜禽糞污，只有開展集中資源化利用才是畜禽糞污治理的最優(yōu)選擇，而畜禽糞污集中資源化利用需具備一定的科學文化知識和技術，形成節(jié)約資源和環(huán)境保護的理念，匹配必要的資源化利用設施和設備。然而，當前從事畜禽養(yǎng)殖的經營者大多年齡偏大、文化程度不高、環(huán)保意識薄弱，導致畜禽糞污資源化利用效果不佳。全面實施畜禽糞污資源利用，應加強宣傳和技術推廣，組織養(yǎng)殖場（戶）從業(yè)者進行畜禽糞污資源化利用專題培訓，使他們認識到糞污資源化利用的重要性和迫切性，認識到開展糞污資源化利用必要、可行和有利可圖，從而推動養(yǎng)殖場（戶）形成環(huán)境保護意識和資源節(jié)約意識，自覺、自愿并有能力開展畜禽糞污資源化利用。

5.2 加強政策誘導，提高資源化利用積極性

5.3 延伸產業(yè)鏈條，構建市場交易體系

產業(yè)化和市場化是畜禽糞污資源化利用可持續(xù)發(fā)展的前提條件，一方面應在耕地面積較多的地區(qū)，著力推進種養(yǎng)結合生態(tài)養(yǎng)殖模式[3]，使畜禽糞污就地就近消納，實現(xiàn)畜禽糞污零污染。另一方面，應延伸畜禽糞污資源化利用產業(yè)鏈，鼓勵社會資本投資成立畜禽糞肥加工企業(yè)、糞污專業(yè)運輸公司等第三方資源化利用主體，建立畜禽糞污資源化利用參與主體信息溝通渠道和有機糞肥市場交易平臺，為養(yǎng)殖戶、種植戶和第三方提供糞肥收、儲、運等方面的信息服務，實現(xiàn)糞肥在線訂購、在線支付、在線運輸調配等功能，形成畜禽糞污資源化利用全產業(yè)鏈中各方長效合作機制。

5.4 加強數(shù)據(jù)監(jiān)測，全面實施畜禽糞污資源化利用

首先，利用互聯(lián)網和智能信息技術等信息收集與監(jiān)控工具，建立畜禽糞污資源化利用動態(tài)監(jiān)測體系，特別是加強對非規(guī)模散養(yǎng)戶的畜禽糞污綜合利用情況進行監(jiān)控，非規(guī)模畜禽散養(yǎng)戶自建或購買畜禽糞污資源化利用設備成本較高，其糞污資源化利用意愿不強，因此更需要進行監(jiān)控和引導。其次，通過畜禽糞污資源化利用動態(tài)監(jiān)測體系，分析畜禽養(yǎng)殖糞污資源化利用的變化趨勢和薄弱環(huán)節(jié)，及時調整區(qū)域畜禽糞污資源化利用政策，因地制宜，督促和鼓勵畜禽養(yǎng)殖主體開展畜禽糞污資源化利用。