全面小康目標(biāo)下“三農(nóng)”領(lǐng)域的挑戰(zhàn)和優(yōu)化路徑

張成鵬，李夢琪，郭沛

（中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100083）

2002年黨的十六大首次提出全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)，指出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入是全面小康的重大任務(wù)。2007年黨的十七大對全面建設(shè)小康社會(huì)提出了更高要求，指出解決好三農(nóng)問題事關(guān)全面小康大局。2012年黨的十八大提出了到2020年全面建成小康社會(huì)的新要求和新愿景，指出要加大對農(nóng)村的扶持力度。2017年黨的十九大號召“決勝全面建成小康社會(huì)”，指出要突出抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)。2020年中央一號文件以抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康為題，強(qiáng)調(diào)面對國內(nèi)外明顯上升的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)和經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的復(fù)雜局面，脫貧攻堅(jiān)還有一些最后堡壘必須攻克，全面小康“三農(nóng)”領(lǐng)域還有一些突出短板必須補(bǔ)上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，加快補(bǔ)上農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給和促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收，加強(qiáng)農(nóng)村基層治理，強(qiáng)化農(nóng)村補(bǔ)短板措施。因此，在全面建成小康社會(huì)的決勝時(shí)期，立足“三農(nóng)”領(lǐng)域近年取得的發(fā)展成就，結(jié)合中央一號文件內(nèi)容，著重分析現(xiàn)階段突出問題并提出優(yōu)化路徑，對于實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)具有重要意義。

目前學(xué)術(shù)界相關(guān)研究主要聚焦主題有：1）我國“三農(nóng)”領(lǐng)域的發(fā)展成就。十八大以來，“三農(nóng)”領(lǐng)域在黨中央高度重視下迎來空前的發(fā)展機(jī)遇并取得歷史性巨大成就[1]。陳錫文[2]認(rèn)為21世紀(jì)我國糧食產(chǎn)量和農(nóng)民收入的增長取得了驕人成績。趙穎文和呂火明[3]研究指出我國主要農(nóng)產(chǎn)品供給能力不斷提升，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，科技進(jìn)步促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，農(nóng)村各項(xiàng)改革逐步推進(jìn)，新興業(yè)態(tài)發(fā)展涌現(xiàn)，農(nóng)民飲食結(jié)構(gòu)和收入水平、消費(fèi)水平呈現(xiàn)提升趨勢。王亞華等[4]認(rèn)為農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)總量和消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，涉農(nóng)電商、物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)新領(lǐng)域，有力推動(dòng)了我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展，并進(jìn)一步拓寬了農(nóng)民增收渠道。2）我國“三農(nóng)”領(lǐng)域存在的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。魏后凱和張瑞娟[5]通過構(gòu)建《農(nóng)村全面建成小康社會(huì)評價(jià)指標(biāo)體系》，得出政治民主、社會(huì)發(fā)展和農(nóng)村環(huán)境是農(nóng)村全面建成小康社會(huì)的短板，特別是農(nóng)村居民文教娛樂消費(fèi)支出比、村民參選率、農(nóng)業(yè)源化學(xué)需氧量排放量、農(nóng)業(yè)源氨氮排放量、農(nóng)村人口平均受教育年限、化肥施用量、農(nóng)田地力等級7項(xiàng)指標(biāo)是全面小康的難點(diǎn)所在。李春根[6]認(rèn)為“三農(nóng)”方面存在公共文化服務(wù)資金和人才缺乏、城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大、教育和醫(yī)療設(shè)施落后、脫貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨、偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)黨政建設(shè)不足等問題。王麗娟等[7]通過對比全面建成小康的目標(biāo)任務(wù)發(fā)現(xiàn)我國糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯，質(zhì)量有待提升，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化難度大，公共文化供給不足，鄉(xiāng)村治理能力尚需提升，環(huán)境保護(hù)壓力較大，農(nóng)村內(nèi)部差距顯著。3）我國“三農(nóng)”領(lǐng)域全面小康的路徑選擇。陳錫文[2]認(rèn)為決勝全面小康要出臺(tái)有力的支持政策，增加農(nóng)民在農(nóng)村發(fā)展的機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化。李春根[6]提出要通過關(guān)鍵政策結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整與政策執(zhí)行的重點(diǎn)傾斜，補(bǔ)齊全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵“短板”，提升全面建成小康社會(huì)的水平和質(zhì)量。王麗娟等[7]在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、脫貧攻堅(jiān)、城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化、精神文明建設(shè)、自治機(jī)制完善、生態(tài)環(huán)境優(yōu)化、欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展等方面提出了可行性較強(qiáng)的對策。以上研究為全面建設(shè)小康社會(huì)提供了寶貴借鑒。

近年來，隨著國內(nèi)外形勢不斷變化和農(nóng)村各項(xiàng)工作不斷推進(jìn)，我國“三農(nóng)”領(lǐng)域出現(xiàn)了一些階段性的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，或?qū)⒁欢ǔ潭壬嫌绊懭嫘】的繕?biāo)實(shí)現(xiàn)。因此，有必要結(jié)合2020年中央一號文件中提出的工作任務(wù)，著重剖析現(xiàn)階段“三農(nóng)”領(lǐng)域的新型風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)并謀劃優(yōu)化路徑，為實(shí)現(xiàn)全面小康和脫貧攻堅(jiān)任務(wù)提供有益借鑒。

1 “三農(nóng)”領(lǐng)域的發(fā)展成就

1.1 糧食產(chǎn)量穩(wěn)步提升

21世紀(jì)以來，我國不僅通過稅費(fèi)改革、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和糧食購銷市場化改革等強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)積極性[8]，而且通過改善糧食生產(chǎn)條件，嚴(yán)守耕地紅線，提高農(nóng)業(yè)科技化水平等舉措促進(jìn)糧食產(chǎn)量穩(wěn)步提升。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)測算，我國糧食總產(chǎn)量整體呈現(xiàn)上升趨勢，由2015年的62144萬t增加到2019年的66384萬t。2019年糧食總產(chǎn)量比1949年的11320萬t增長4.86倍，比1978年的30477萬t增長1.18倍，增產(chǎn)效果明顯。此外，我國玉米、谷物、肉類等農(nóng)產(chǎn)品總產(chǎn)量和單位生產(chǎn)能力位居世界前列，其中，禽肉產(chǎn)量長期居于世界第三，谷物單產(chǎn)能力處于世界領(lǐng)軍地位[4]，為“谷物基本自給，口糧絕對安全”提供了保障。

1.2 農(nóng)民可支配收入不斷增加

隨著創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)拓寬農(nóng)民增收空間，要素出租、入股分紅模式逐步推廣，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策紅利進(jìn)一步釋放，農(nóng)村居民人均可支配收入不斷增長，由2015年的11422元增長到2019年的16021元。伴隨著農(nóng)民可支配收入的提高，收入結(jié)構(gòu)也發(fā)生了一定改變。其中，工資性收入逐步增多，2015年首次超過農(nóng)民家庭經(jīng)營收入，成為第一大收入來源，說明農(nóng)民外出務(wù)工就業(yè)機(jī)會(huì)增多，對農(nóng)業(yè)經(jīng)營依賴性下降，收入結(jié)構(gòu)得到一定改善[9]；轉(zhuǎn)移性收入數(shù)量也不斷提高，說明國家對于農(nóng)村居民的幫扶力度持續(xù)加強(qiáng)，這對于貧困人口的社會(huì)保障具有重要作用。

1.3 脫貧攻堅(jiān)成效顯著

黨的十八大以來，農(nóng)村貧困人口數(shù)量大幅度減少，貧困發(fā)生率顯著降低，異地扶貧搬遷建設(shè)任務(wù)基本完成，貧困地區(qū)群眾出行、上學(xué)、看病、飲水、用電和通信等長期存在的老大難問題普遍解決。我國貧困人口從2012年年底的9899萬人減少到2019年年底的551萬人，貧困發(fā)生率由10.2%降至0.6%，貧困縣從832個(gè)減少到52個(gè)，貧困村從12.87萬個(gè)減少到2707個(gè)（http://www.cpad.gov.cn/art/2020/4/30/art_2359_126602.html）。2019年全國共有1109萬農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，344個(gè)貧困縣脫貧摘帽，500萬人解決“兩不愁三保障”問題，貧困發(fā)生率下降1.1%；“三區(qū)三州”地區(qū)貧困人口減少129萬人，貧困發(fā)生率下降6.2%，脫貧攻堅(jiān)相關(guān)項(xiàng)目完工率和資金到位率均超計(jì)劃目標(biāo)，為2020年脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)如期全面完成奠定了良好基礎(chǔ)。

1.4 農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善

2018年以來，全國各地積極學(xué)習(xí)浙江“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)農(nóng)村廁所革命、村莊清潔行動(dòng)、農(nóng)村生活污水治理等專項(xiàng)部署，農(nóng)村人居環(huán)境整治由點(diǎn)到面逐步展開，農(nóng)民生活條件逐步改善。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)顯示，2019年中央安排財(cái)政資金70億元，引導(dǎo)和推動(dòng)有條件的農(nóng)村普及衛(wèi)生廁所，推進(jìn)廁所革命，農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率現(xiàn)已經(jīng)超過60%，促進(jìn)農(nóng)民生活習(xí)慣改變和思想觀念提升；目前全國90%以上的村莊開展了清潔行動(dòng)，先后動(dòng)員3億人次參加人居環(huán)境整治工作，農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)處置體系覆蓋全國84%以上的行政村，相當(dāng)比例農(nóng)村的村容村貌明顯改善；農(nóng)村生活污水治理梯次推進(jìn)，對生活污水集中處理的行政村數(shù)量逐步增加，僅2019年上半年，新開工的農(nóng)村生活污水處理設(shè)施數(shù)量達(dá)8萬多座，處理能力穩(wěn)步提升，絕大部分村莊人居環(huán)境有明顯改觀。

1.5 農(nóng)村各項(xiàng)改革逐步深入

近年來，我國農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革不斷深入，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系更加完善，農(nóng)村綜合性改革方案逐步落實(shí)。農(nóng)村土地制度改革方面，“三權(quán)分置”初顯成效，土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作基本完成，土地承包到期再延長30年試點(diǎn)工作已經(jīng)展開。截至2018年底，全國共有1200多個(gè)縣（市、區(qū)）、1.8萬多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，逐步構(gòu)建了符合農(nóng)村實(shí)際和土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易特點(diǎn)的制度框架。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革方面，截至2019年底，已有12個(gè)省份、39個(gè)地市、163個(gè)縣（市、區(qū)）開展改革試點(diǎn)，覆蓋80%左右的縣（市、區(qū)），確認(rèn)集體成員5億多人，農(nóng)民獲得了實(shí)實(shí)在在的獲得感與幸福感。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)方面，新型主體不斷發(fā)展壯大，懂經(jīng)營、會(huì)管理、有文化的新型職業(yè)農(nóng)民活躍在田間地頭。截至2019年7月底，全國依法登記的農(nóng)民合作社達(dá)220.7萬家，家庭農(nóng)場約60萬家，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織約10萬家，社會(huì)化服務(wù)組織約為115萬家，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體共計(jì)約400萬個(gè)，同時(shí)新型職業(yè)農(nóng)民人數(shù)超過1500萬人。

2 全面小康目標(biāo)下“三農(nóng)”領(lǐng)域的主要挑戰(zhàn)

2.1 農(nóng)產(chǎn)品保供存在壓力

2.1.1 肉類供給量或持續(xù)短缺 受非洲豬瘟的影響，2019年豬肉供給量明顯不足，價(jià)格隨之創(chuàng)下歷史新高。據(jù)中國畜牧業(yè)信息網(wǎng)數(shù)據(jù)，2019年11月豬肉價(jià)格上漲至54.91元/kg，相較于2019年1月的23.16元/kg，上漲了137.1%。隨著氣溫不斷上升，存在豬瘟疫情再次爆發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。即使非洲豬瘟不再重來，生豬存欄量整體恢復(fù)較慢，短期難以達(dá)到豬瘟爆發(fā)前的水平。在豬肉產(chǎn)能短期無法恢復(fù)的情況下，如果發(fā)生其他突發(fā)事件，將會(huì)造成肉類供給量進(jìn)一步減少。

2.1.2 農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)有待提升 為了提升產(chǎn)量和增加收入，很多農(nóng)戶在生產(chǎn)中長期過量使用化肥和農(nóng)藥。2000—2013年我國化肥使用量從265 kg/hm2增加到357 kg/hm2，遠(yuǎn)高于國際公認(rèn)的225 kg/hm2的施肥上限[9]。2015年農(nóng)業(yè)部提出化肥農(nóng)藥使用量零增長后，兩者使用量呈現(xiàn)下降趨勢，但仍處于較高水平?；蔬^度施用會(huì)引發(fā)農(nóng)作物因營養(yǎng)失調(diào)造成的品質(zhì)下降、蔬菜中硝酸鹽含量超標(biāo)等問題；農(nóng)藥過度使用會(huì)造成過量農(nóng)藥殘留，從而影響消費(fèi)者健康。此外，為使農(nóng)產(chǎn)品盡快成長并且色澤鮮艷，部分生產(chǎn)者和銷售商會(huì)在水果生產(chǎn)、銷售過程中過量使用催熟劑和膨大劑；在蔬菜運(yùn)輸、儲(chǔ)存和銷售環(huán)節(jié)，濫用保鮮劑和活魚精，給農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量帶來較大的健康隱患。

2.1.3 部分農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口依賴度較高 我國大豆、棉花、高粱、雞肉等農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口依賴度較高，在特殊情況下可能影響糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品供給。由于種植利潤低和進(jìn)口價(jià)格低等原因，大豆進(jìn)口數(shù)量近年來不斷增多[10]。根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)測算，1995年開始我國大豆進(jìn)口量持續(xù)高于出口量，2000年凈進(jìn)口量首次突破1000萬t，2019年達(dá)到8787.5萬t，大豆進(jìn)口依賴度達(dá)到85%，其中美國、巴西和阿根廷三國大豆進(jìn)口量約占總進(jìn)口量的90%。另外，大豆產(chǎn)業(yè)鏈的育種、貿(mào)易、榨油等相關(guān)環(huán)節(jié)大多被美國跨國企業(yè)掌控，一旦中美關(guān)系發(fā)生巨大波動(dòng)，主要出口國集中斷供，缺口將難以迅速補(bǔ)齊。

2.2 農(nóng)民持續(xù)增收困難較大

2.2.1 種植收入增長乏力 近年來我國農(nóng)產(chǎn)品單位生產(chǎn)成本居高不下。以玉米為例，2018年成本達(dá)到2125.99元/t，是美國的2.21倍，勞動(dòng)力成本約為美國的19倍，絕對數(shù)高出843.44元/t[11]。2019年8月中國對原產(chǎn)于美國的尿素、氯化銨、硫酸鉀、磷酸一銨和三元復(fù)合肥加征25%的關(guān)稅，一定程度上促進(jìn)了國內(nèi)化肥價(jià)格抬升，進(jìn)一步提高了生產(chǎn)成本。此外，受制于城市管理制度和農(nóng)貿(mào)市場攤位價(jià)格較高的現(xiàn)狀，產(chǎn)品從田間到餐桌，要經(jīng)歷多層批發(fā)和零售環(huán)節(jié)，造成了“種菜的”不如“賣菜的”收入高的現(xiàn)象，壓縮了農(nóng)戶的利潤空間。一些大型商販和企業(yè)，利用市場壟斷地位壓低農(nóng)產(chǎn)品收購價(jià)格，進(jìn)一步造成農(nóng)民收入降低。

2.2.2 養(yǎng)殖增收面臨風(fēng)險(xiǎn) 2019年爆發(fā)的非洲豬瘟使養(yǎng)殖戶蒙受巨大損失。雖然撲殺補(bǔ)償最高標(biāo)準(zhǔn)由800元/頭提高到1200元/頭，一旦發(fā)生豬瘟，農(nóng)民損失仍然較大。2020年豬瘟存在卷土重來的可能性，若不有效防范，很可能導(dǎo)致養(yǎng)殖戶收入再次受損。一些地方政府在環(huán)保工作中，對于養(yǎng)殖場拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置較低，并通過停水、停電迫使養(yǎng)殖戶限期拆除，生豬家禽來不及出售造成養(yǎng)殖戶收入雪上加霜。此外，近年來養(yǎng)殖成本上升也將影響增收效果。母豬存欄量尚未完全恢復(fù)，造成豬仔價(jià)格仍處較高水平，國內(nèi)外玉米和豆粕供給變動(dòng)推動(dòng)飼料價(jià)格上升，動(dòng)物疫病防控和環(huán)保投入增加了養(yǎng)殖戶管理運(yùn)營費(fèi)用，生豬家禽出欄不及時(shí)和勞動(dòng)力價(jià)格提升進(jìn)一步提高了養(yǎng)殖成本，這些變化均擠占養(yǎng)殖戶的利潤空間。

2.2.3 三產(chǎn)融合發(fā)展受到阻礙 為了整治違建保護(hù)耕地，國家實(shí)施了“大棚房”整治行動(dòng)，一些地方政府實(shí)行“一刀切”政策，拆除了轄區(qū)內(nèi)大部分休閑農(nóng)業(yè)設(shè)施，其中甚至包括政府招商引資的項(xiàng)目。幾乎沒有補(bǔ)償?shù)恼涡袆?dòng)不僅讓農(nóng)民無法收回投資，切斷了農(nóng)民增收的重要途徑，而且挫傷了農(nóng)民和企業(yè)的投資積極性，涉農(nóng)投資熱情明顯下降。2019年上半年，民間資本對農(nóng)林牧漁業(yè)投資額同比下降2.2%，而2018年同期則為同比增長18%。農(nóng)業(yè)投資額下降，不利于農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展和農(nóng)民增收。此外，我國建設(shè)用地指標(biāo)非常緊張，大部分建設(shè)用地指標(biāo)批給稅收較高的工業(yè)企業(yè)，農(nóng)業(yè)相關(guān)項(xiàng)目很難獲得土地，阻礙了產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收。

2.3 扶貧脫貧成為長期任務(wù)

2.3.1 相對貧困持續(xù)存在 我國脫貧攻堅(jiān)工作取得了巨大成就，即將實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口脫貧，貧困縣全部摘帽，但相對貧困仍將長期存在。相對貧困人群主要以老人、病患和殘疾等特殊群體為主，他們勞動(dòng)能力相對較低、就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)較少，通常依靠低保、入股分紅、愛心捐贈(zèng)等措施兜底實(shí)現(xiàn)脫貧，僅能滿足對現(xiàn)有貧困標(biāo)準(zhǔn)的低水平超越，很難實(shí)現(xiàn)家庭收入和生活品質(zhì)的大幅度提升。此外，一些易地扶貧搬遷戶與遷入地原居民收入還存在一定差距，增收方式轉(zhuǎn)變還需要時(shí)間，教育和醫(yī)療等公共服務(wù)均等化仍需進(jìn)一步推進(jìn)。還有一些群眾脫貧主動(dòng)性比較低，對政策依賴性比較強(qiáng)，不愿通過自身努力增收致富，或?qū)⒊掷m(xù)處于相對貧困狀態(tài)。

2.3.2 返貧問題長期存在 在我國扶貧減貧的道路上，返貧現(xiàn)象一直伴隨左右[12]。脫貧或即將脫貧的群眾，主要面臨政策弱化、自然災(zāi)害、重大疾病等方面的返貧風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)階段各級政府部門通過干部包保幫扶、加強(qiáng)監(jiān)督考核等方式保障扶貧力度，但脫貧任務(wù)完成后，隨著基層干部工作重心轉(zhuǎn)移，或?qū)⒊霈F(xiàn)中央政策執(zhí)行不到位和地方支持政策弱化的情況，產(chǎn)生因?qū)嶋H幫扶力度減弱而引發(fā)的返貧現(xiàn)象。產(chǎn)業(yè)扶貧一直是我國扶貧開發(fā)的重要方式[13]，但是豬瘟等疫情、草原貪夜蛾等蟲害、干旱臺(tái)風(fēng)等極端天氣和價(jià)格波動(dòng)等市場風(fēng)險(xiǎn)因素，都會(huì)明顯減弱產(chǎn)業(yè)扶貧效果，可能造成已脫貧農(nóng)戶大面積返貧，甚至形成債務(wù)負(fù)擔(dān)。在社會(huì)保障尚不完善情況下，貧困戶因病返貧的風(fēng)險(xiǎn)很大，家庭成員一旦發(fā)生重大疾病，就容易出現(xiàn)“病倒一個(gè)人，拖垮一個(gè)家”“辛辛苦苦奔小康，得場大病全泡湯”的情況[14]。

2.4 農(nóng)村部分改革方案有待優(yōu)化

2.4.1 土地延包政策面臨一定阻力 新出臺(tái)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》指出，“第二輪土地承包到期后應(yīng)堅(jiān)持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定”。土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有重要意義，但是政策執(zhí)行過程中或?qū)⒚媾R一定阻力。一是在土地二輪承包后，出于“公平性”考慮，相當(dāng)比例的農(nóng)村一直有“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”的傳統(tǒng)，部分沒有此傳統(tǒng)的村莊也計(jì)劃在二輪承包到期時(shí)調(diào)整土地。如果不允許土地調(diào)整，現(xiàn)階段缺地少地的農(nóng)民將提出反對意見，為延包帶來阻力。二是多年來由于戶內(nèi)繼承和增人增地等原因，土地越發(fā)細(xì)碎化，阻礙了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。雖然一些地區(qū)允許在村民表決同意的情況下通過土地調(diào)整或互換實(shí)現(xiàn)地塊整合，但在穩(wěn)定土地承包關(guān)系的政策框架下，有土地整合需求的村莊大多會(huì)選擇審慎處理，保持現(xiàn)有的土地狀態(tài)。延包政策落實(shí)過程中如果靈活性不足，將忽視農(nóng)民土地整合的訴求，從而影響政策落實(shí)效果。

2.4.2 產(chǎn)權(quán)制度改革需進(jìn)一步深化 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革取得了明顯成效，但是仍存在一些問題。一是資產(chǎn)數(shù)據(jù)精確度有待提高。農(nóng)村資產(chǎn)權(quán)屬較為復(fù)雜，可能涉及國有、集體和個(gè)人等多個(gè)主體，仍有部分資產(chǎn)權(quán)屬界定存在困難。由于賬外資產(chǎn)納入賬內(nèi)需要繳納增值稅、個(gè)人所得稅和滯納金等稅費(fèi)，發(fā)達(dá)地區(qū)一些集體經(jīng)濟(jì)組織尚未完全將賬外資產(chǎn)納入賬內(nèi)?；鶎尤藛T填報(bào)數(shù)據(jù)能力有限，也會(huì)造成數(shù)據(jù)準(zhǔn)確度不高。二是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到限制。部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人具有“賺得起，賠不起”的心理，擔(dān)心出了差錯(cuò)被問責(zé)，不敢輕易作為，只能接受“穩(wěn)賺不賠”的投資項(xiàng)目，限制了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

2.5 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方案尚需完善

2.5.1 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需進(jìn)一步加強(qiáng) 截止2018年底，農(nóng)村自來水普及率為81%，所在自然村飲用水經(jīng)過集中凈化處理的農(nóng)戶比例為65.3%，農(nóng)村飲水安全保障工作仍有不少提升空間。隨著農(nóng)村家用電器增多，相對落后的農(nóng)村電力設(shè)備無法完全滿足居民大功率用電和高質(zhì)量用電需求，電網(wǎng)升級改造任務(wù)較為艱巨。雖然我國硬化路里程大幅度增加，但“斷頭路”“卡脖路”在農(nóng)村較為常見，“重建設(shè)，輕養(yǎng)護(hù)”使農(nóng)村交通設(shè)施損耗嚴(yán)重，公共交通網(wǎng)絡(luò)較為薄弱，城鄉(xiāng)公交一體化建設(shè)力度還需進(jìn)一步增強(qiáng)。城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施之間存在較大的數(shù)字鴻溝，已經(jīng)具備移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的農(nóng)村普遍存在有信號盲區(qū)、信號不穩(wěn)定等問題，難以完全滿足學(xué)校網(wǎng)課教學(xué)和農(nóng)民通過網(wǎng)絡(luò)銷售農(nóng)產(chǎn)品的需要。

2.5.2 “廁所革命”產(chǎn)生一定困擾 自2015年開展“廁所革命”以來，農(nóng)村改廁工作取得顯著成績，但是也出現(xiàn)了一些地區(qū)改廁目標(biāo)過高，工作操之過急的問題。在嚴(yán)重缺水和冬天冰凍時(shí)間較長的地區(qū)，推行的水沖式廁所可能由于水土不服造成長期被閑置；在糞污處理配套服務(wù)不健全的地區(qū)，抽液服務(wù)的價(jià)格較高（以山東某村為例，每次抽液費(fèi)用約40元，夏季至少抽液4次），為了減少抽液費(fèi)用，有些農(nóng)戶將儲(chǔ)糞桶鑿洞，任由液體下滲；有些老式廁所原本建在屋檐下，為了完成改廁任務(wù)，基層干部強(qiáng)行“破路拆屋”；有些廁所剛改不久就出現(xiàn)馬桶沖不出水、排泄物處理系統(tǒng)不過關(guān)等問題，并且由于維修人員不足、費(fèi)用高，廁所陷入維修難的窘境。一些地區(qū)花費(fèi)大量財(cái)政資金改造的廁所，不實(shí)用、不能用，沒有讓農(nóng)民享受到滿足感和獲得感，而且?guī)砹诵碌睦_。

2.5.3 能源替代工作尚須改進(jìn) 推行清潔煤的地區(qū)，個(gè)別地方政府采購的清潔煤價(jià)格偏高，煤質(zhì)較差，甚至造成了一氧化碳中毒情況；推行“氣代煤”和“電代煤”的地區(qū)，雖然設(shè)備購置、工程施工的費(fèi)用得到一定減免，但是村民支出依舊增加。以山東某村為例，氣代煤安裝過程中，管道費(fèi)用和取暖設(shè)施費(fèi)用由政府承擔(dān)，但是暖氣片費(fèi)用由農(nóng)民支付。整個(gè)取暖季，使用黑碳取暖約需2000元，清潔煤取暖約需2800元，而氣代煤取暖約需3000元。該村規(guī)定，對于氣代煤用戶，前三年每戶補(bǔ)貼1000元，三年后補(bǔ)貼方案尚未確定，如果繼續(xù)補(bǔ)貼，地方財(cái)政壓力過大，如果不繼續(xù)補(bǔ)貼，農(nóng)戶負(fù)擔(dān)過大。此外，使用氣代煤設(shè)備對于農(nóng)村老人有一定難度，該村近1/3已安裝設(shè)備處于閑置狀態(tài)。電代煤由于耗電多并且取暖效果較差，該村使用和安裝人數(shù)更少。

2.6 公共服務(wù)難題亟需解決

2.6.1 農(nóng)村教育力量普遍薄弱 由于多數(shù)農(nóng)村條件艱苦且工資待遇較低，難以吸引優(yōu)秀教師，也難以留住年輕教師，教師隊(duì)伍流失嚴(yán)重。據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)，2018年鄉(xiāng)村教師人數(shù)為290萬名，比2015年減少了40萬名。鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)，英語、音體美和信息技術(shù)等學(xué)科老師普遍欠缺[15]。我國農(nóng)村地區(qū)辦學(xué)條件參差不齊，缺乏網(wǎng)絡(luò)設(shè)施很難讓農(nóng)村地區(qū)孩子享受到優(yōu)質(zhì)網(wǎng)課資源。此外，我國農(nóng)民職業(yè)教育發(fā)展相對滯后，難以適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，阻礙了我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民個(gè)人價(jià)值實(shí)現(xiàn)[16]。

2.6.2 農(nóng)村醫(yī)療保障亟需健全 基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)中醫(yī)生水平有限、醫(yī)療設(shè)備簡陋，通常僅能接診頭疼、發(fā)燒、腹瀉等病人，難以處理比較嚴(yán)重的疾病。現(xiàn)行醫(yī)療報(bào)銷制度存在一定不足，如果基層醫(yī)院不開具轉(zhuǎn)診單，病人在上級醫(yī)院就診的報(bào)銷比例將遠(yuǎn)低于縣域內(nèi)基層醫(yī)院；而基層醫(yī)院考慮到經(jīng)營收益，開具轉(zhuǎn)診單的積極性較低。為了節(jié)省治療費(fèi)用，農(nóng)民大多選擇在基層就醫(yī)，出現(xiàn)延誤疾病最佳治療時(shí)機(jī)的現(xiàn)象。基本藥物制度政策的不確定性、基本藥物的低利潤以及藥品在農(nóng)村地區(qū)配送的高成本，使得基本藥物配送不夠及時(shí)和全面，沒有發(fā)揮低價(jià)藥品的應(yīng)有作用，農(nóng)村居民用藥困難相對較大[17]。

2.6.3 農(nóng)村養(yǎng)老問題較為突出 民政部數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村留守老人數(shù)量超過5000萬，養(yǎng)老問題比較突出。一是農(nóng)村老年人健康狀況較差。據(jù)山東社科院2017年調(diào)查數(shù)據(jù)，農(nóng)村老年群體中身體無大病的僅占10.9%，患心腦血管疾病的高達(dá)50.9%，醫(yī)療負(fù)擔(dān)和看護(hù)需求較重。二是老年人經(jīng)濟(jì)壓力較大。很多老年人沒有從事農(nóng)業(yè)種植或外出打工的能力，領(lǐng)取的養(yǎng)老金非常有限（以山東某縣為例，60歲以上老人每月僅約120元），很難應(yīng)對生病等突發(fā)難題。三是老年人心理健康問題突出。由于年輕人大多外出工作，很多老年人成為事實(shí)上的“孤寡老人”，容易形成亞健康的心理狀態(tài)，甚至產(chǎn)生輕度抑郁[18]。

3 全面小康目標(biāo)下“三農(nóng)”領(lǐng)域的優(yōu)化路徑

3.1 深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

3.1.1 加大肉類供給保障 地方政府要定期對養(yǎng)殖場戶進(jìn)行疫病防控培訓(xùn)，完善企業(yè)疫情上報(bào)機(jī)制以及應(yīng)急處理機(jī)制，提升養(yǎng)殖戶抵御風(fēng)險(xiǎn)能力和經(jīng)營能力。著力加強(qiáng)進(jìn)口家禽肉類檢疫力度，在境外建立檢疫站，減少境外疫情輸入風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)生豬產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈建設(shè)，引導(dǎo)屠宰加工企業(yè)向養(yǎng)殖集中區(qū)轉(zhuǎn)移，減少活豬長距離調(diào)運(yùn)。完善冷鏈物流運(yùn)輸體系，實(shí)現(xiàn)從“運(yùn)豬”向“運(yùn)肉”轉(zhuǎn)變，減少疫情傳播風(fēng)險(xiǎn)。切實(shí)打通環(huán)評、用地、信貸等項(xiàng)目建設(shè)障礙，嚴(yán)格落實(shí)扶持生豬生產(chǎn)的各項(xiàng)政策舉措，嚴(yán)格規(guī)范地方環(huán)保措施，堅(jiān)決制止各地隨意擴(kuò)大禁養(yǎng)區(qū)范圍的行為。通過支持畜牧業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)肉類供給水平全面提升。

3.1.2 加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)監(jiān)管 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要從生產(chǎn)端入手，幫助農(nóng)民測土配方，明晰自家土地成份含量，以便科學(xué)施肥，減少用量。加強(qiáng)有機(jī)肥加工項(xiàng)目建設(shè)，將廁所抽液和生活垃圾用于有機(jī)肥生產(chǎn)，降低有機(jī)肥成本，提高農(nóng)戶使用有機(jī)肥的積極性。加強(qiáng)農(nóng)藥減藥技術(shù)和高效噴藥機(jī)推廣，提高打藥效率，防止農(nóng)藥過度使用。加強(qiáng)對農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)督，規(guī)范流通環(huán)節(jié)質(zhì)量安全檢測程序，采用多樣化的抽查方式，杜絕各種食品添加劑在流通環(huán)節(jié)中的濫用。不斷完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量追溯體系，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并追溯原因，懲處不良商販，杜絕違法行為。

3.1.3 利用好國際市場保障國內(nèi)需求 在提升國內(nèi)供給能力的同時(shí)，要利用好國際市場以保障國內(nèi)需求。繼續(xù)實(shí)施大豆振興計(jì)劃，通過提高資金、技術(shù)和人才戰(zhàn)略配置，在東北地區(qū)建設(shè)一批大豆生產(chǎn)基地和優(yōu)質(zhì)大豆保護(hù)區(qū)，穩(wěn)固提升大豆產(chǎn)能。充分利用國內(nèi)需求優(yōu)勢提升談判能力，著力推動(dòng)更大范圍內(nèi)的國際商業(yè)合作，破除大豆進(jìn)口的單一依賴。加強(qiáng)對大豆企業(yè)的支持力度，通過增持股份甚至控股增強(qiáng)企業(yè)實(shí)力，提升國際市場競爭力，改善大豆控制權(quán)由外資掌控的局面[10,19-20]。通過投資合作方式，在國外建設(shè)大豆生產(chǎn)基地，保障有效供給。對于棉花、高粱等農(nóng)產(chǎn)品，國家應(yīng)在提高產(chǎn)量的同時(shí)，提升利用國際市場滿足國內(nèi)需求的能力。

3.2 不斷拓寬農(nóng)民增收渠道

3.2.1 著力提高農(nóng)戶種植收入 地方政府要引導(dǎo)農(nóng)民走標(biāo)準(zhǔn)化、精品化種植之路，積極培育農(nóng)產(chǎn)品公共品牌，提高產(chǎn)品附加值。著重加強(qiáng)農(nóng)村物流網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)和電商人才培訓(xùn)力度，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品上行。著力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，通過土地流轉(zhuǎn)、托管、互換并塊、聯(lián)耕聯(lián)種等方式發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，充分發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，降低生產(chǎn)成本，促進(jìn)農(nóng)民增收。此外，鼓勵(lì)大型商超建立自營的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)超對接，切實(shí)減少中間流通環(huán)節(jié)。地方政府應(yīng)優(yōu)化城市管理制度，增加農(nóng)產(chǎn)品銷售場所，降低農(nóng)貿(mào)市場攤位費(fèi)用，有序發(fā)展“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”，暢通農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道。

3.2.2 化解養(yǎng)殖戶經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn) 相關(guān)部門應(yīng)健全完善養(yǎng)殖業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控力度，提高養(yǎng)殖戶在生產(chǎn)資料采購、疫情防控、產(chǎn)品出售等各環(huán)節(jié)的運(yùn)營能力。通過補(bǔ)貼等方式鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司完善產(chǎn)品種類，并提高養(yǎng)殖戶通過商業(yè)保險(xiǎn)減少損失的意識(shí)[21]。地方政府應(yīng)當(dāng)合理設(shè)定拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和整改周期，幫助養(yǎng)殖場異地重建和轉(zhuǎn)型升級；鼓勵(lì)實(shí)行“市場運(yùn)作、企業(yè)收儲(chǔ)、財(cái)政補(bǔ)貼”的方式，及時(shí)收購養(yǎng)殖戶即將出欄的家禽并進(jìn)行屠宰收儲(chǔ)，防止因產(chǎn)品滯銷而被迫壓欄造成的損失。養(yǎng)殖戶應(yīng)善于利用飼料成本價(jià)格指數(shù)及“保險(xiǎn)+期貨”等金融工具，化解飼料成本極端上漲風(fēng)險(xiǎn)，提高本地青綠飼料使用比例，針對生豬家禽生產(chǎn)階段合理飼喂，科學(xué)規(guī)劃出欄時(shí)間，避免飼料浪費(fèi)。科學(xué)合理選擇仔豬品種，依托當(dāng)?shù)靥厣贩N進(jìn)行種豬改良，通過新品種規(guī)?；茝V降低豬仔成本[22-23]。

3.2.3 保障三產(chǎn)融合發(fā)展 各級政府要慎重地制定農(nóng)業(yè)相關(guān)政策，避免朝令夕改，通過宣傳讓農(nóng)業(yè)投資者充分理解政策，避免因政策誤讀而造成損失。國家要將鼓勵(lì)三產(chǎn)融合發(fā)展落到實(shí)處，優(yōu)化三產(chǎn)融合發(fā)展項(xiàng)目的審批流程，落實(shí)一站式辦理，專列一定比例土地指標(biāo)用于三產(chǎn)融合發(fā)展，積極落地農(nóng)產(chǎn)品精深加工項(xiàng)目，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值。各地要因地制宜，充分挖掘鄉(xiāng)村生態(tài)休閑、旅游觀光、農(nóng)耕體驗(yàn)、康體養(yǎng)生、教育科普、文化節(jié)慶等項(xiàng)目潛力，大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和觀光農(nóng)業(yè)，著力打造城市“周邊游”“一日游”項(xiàng)目，逐步完善景區(qū)附近餐飲和住宿配套，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

3.3 鞏固提升脫貧攻堅(jiān)成果

3.3.1 建立解決相對貧困的長效機(jī)制 在相對貧困、多維貧困、共享繁榮的理念下，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的、由多元標(biāo)準(zhǔn)組成的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)體系，或者根據(jù)經(jīng)濟(jì)實(shí)力制定更高標(biāo)準(zhǔn)的相對貧困減緩政策[24]，建立解決相對貧困的長效機(jī)制。根據(jù)致貧原因、城鄉(xiāng)區(qū)域等因素細(xì)化相對貧困人群救助辦法，對于病患、殘疾和鰥寡孤獨(dú)等特殊群體實(shí)行政策傾斜，為其提供較多的資金補(bǔ)助和營養(yǎng)援助；對易地搬遷的扶貧對象，要完善后續(xù)配套政策，提供均等化的公共服務(wù)，加大產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，幫助他們轉(zhuǎn)變生計(jì)方式，實(shí)現(xiàn)既“挪窮窩”又“換窮業(yè)”；對于脫貧主動(dòng)性比較低的群眾，要堅(jiān)持扶貧與扶志、扶智相結(jié)合，可以借鑒國外有條件轉(zhuǎn)移支付的做法，要求受助對象參與力所能及的村級服務(wù)事務(wù)，鼓勵(lì)其通過工作換取救助，從而激發(fā)脫貧的內(nèi)生動(dòng)力[25]。3.3.2 有效切斷返貧路徑 扶貧辦要與農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)等業(yè)務(wù)部門、行業(yè)協(xié)會(huì)和相關(guān)企業(yè)積極對接，建立貧困戶返貧風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，對可能出現(xiàn)的返貧風(fēng)險(xiǎn)制定有針對性的應(yīng)急預(yù)案[12,26]。產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)揮重要作用的地區(qū)，有關(guān)部門應(yīng)從生產(chǎn)、管理和銷售等多角度監(jiān)測風(fēng)險(xiǎn)并制定應(yīng)急方案。積極開發(fā)與涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)相關(guān)的信貸和保險(xiǎn)產(chǎn)品，建立“政府+保險(xiǎn)公司+新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”的農(nóng)業(yè)災(zāi)害分?jǐn)倷C(jī)制，進(jìn)一步推廣保單抵押貸款等金融產(chǎn)品[27]，充分發(fā)揮保單作用。著重提高貧困人口保健意識(shí)，加強(qiáng)疾病預(yù)防培訓(xùn)和健康教育，有條件地區(qū)定期對貧困人口和低收入老人體檢，降低因病致貧概率。2020年5月京東發(fā)起公益活動(dòng)，計(jì)劃投入300億元向全國包括已經(jīng)脫貧的建檔立卡貧困戶每人每年提供1000元購藥補(bǔ)助。鼓勵(lì)企業(yè)從助農(nóng)脫貧投身到防農(nóng)返貧事業(yè)中，增強(qiáng)社會(huì)保障力量。

3.4 不斷優(yōu)化農(nóng)村各項(xiàng)改革方案

3.4.1 進(jìn)一步優(yōu)化土地制度改革政策 土地延包政策關(guān)乎未來農(nóng)村發(fā)展，應(yīng)在充分考慮農(nóng)民意愿和訴求基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善實(shí)施方案，以便減弱政策執(zhí)行阻力。應(yīng)當(dāng)充分聽取農(nóng)民對于土地延包的政策建議，在“大穩(wěn)定”的前提下給予農(nóng)民一定自主權(quán)，充分尊重“村民會(huì)議三分之二以上成員或三分之二以上的村民代表同意”的決策方式，充分考慮農(nóng)民的公平訴求和調(diào)整意愿，最大限度地調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性。此外，在通過土地流轉(zhuǎn)和社會(huì)化服務(wù)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)上，總結(jié)推廣安徽懷遠(yuǎn)、河南商丘等地實(shí)施“一戶一田”的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過出臺(tái)獎(jiǎng)補(bǔ)政策鼓勵(lì)農(nóng)民通過土地互換并塊或者適度調(diào)整實(shí)現(xiàn)“一戶一田”，緩解土地細(xì)碎化狀況，提高糧食生產(chǎn)效率，釋放土地改革紅利。

3.4.2 不斷深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革 國家應(yīng)當(dāng)在一定時(shí)期內(nèi)取消資產(chǎn)納入賬內(nèi)的相關(guān)稅收，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)納入賬內(nèi)的積極性?？h鎮(zhèn)兩級政府可以組織專門的資產(chǎn)權(quán)屬公證隊(duì)伍，幫助村集體厘清國有和集體之間、村級和組級之間的產(chǎn)權(quán)爭議，盡可能明晰產(chǎn)權(quán)歸屬。完善以及適度簡化農(nóng)村集體資產(chǎn)填報(bào)表格，加強(qiáng)對資產(chǎn)填報(bào)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，確保數(shù)據(jù)準(zhǔn)確。地方政府應(yīng)適時(shí)組織集體經(jīng)濟(jì)負(fù)責(zé)人外出學(xué)習(xí)先進(jìn)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)地方特色，通過物業(yè)租賃、鄉(xiāng)村旅游、特色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)等方式發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。加強(qiáng)對集體經(jīng)濟(jì)組織的支持力度，通過縣域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目同等條件下優(yōu)先由村集體經(jīng)濟(jì)組織承建等方式幫助其獲得經(jīng)營收益。

3.5 因地制宜推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

3.5.1 進(jìn)一步加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)村飲水安全保障地方行政首長負(fù)責(zé)制，通過財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助、地區(qū)結(jié)對幫扶、社會(huì)力量資助、農(nóng)民自發(fā)集資等辦法實(shí)現(xiàn)供水設(shè)施升級改造。著重完成“三區(qū)三州”和抵邊村寨電網(wǎng)升級改造攻堅(jiān)計(jì)劃，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村電網(wǎng)改造升級，向社會(huì)資本放開增量配電網(wǎng)投資管理業(yè)務(wù)，切實(shí)滿足農(nóng)村消費(fèi)升級、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和“煤改電”用電需求。在完成具備條件建制村通硬化路和通客車基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)村組道路、入戶道路建設(shè)，著力改造斷頭路、卡脖路，強(qiáng)化道路建養(yǎng)一體化，通過出讓冠名權(quán)和廣告權(quán)籌集養(yǎng)護(hù)資金[28]。根據(jù)需要增加農(nóng)村公交線路，推進(jìn)城鄉(xiāng)公交一體化建設(shè)。持續(xù)加大農(nóng)村移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)力度，推動(dòng)行政村光纖網(wǎng)絡(luò)和第四代移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，解決農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)信號不佳問題，保障學(xué)校移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量，推進(jìn)電商產(chǎn)業(yè)所需網(wǎng)絡(luò)提檔升級。

3.5.2 合理確定改廁目標(biāo) 上級部門制定的硬性考核任務(wù)，是基層改廁工作急于求成的最主要原因。應(yīng)根據(jù)地方實(shí)際情況，實(shí)事求是制定廁所革命推進(jìn)方案和任務(wù)數(shù)，充分考慮農(nóng)村改廁工作各項(xiàng)難題，堅(jiān)持分類推進(jìn)，注重實(shí)效。對于廁所建在屋檐下等特殊情況可以暫緩改廁，對于自來水缺乏等改廁難度較大的地區(qū)，實(shí)事求是確定目標(biāo)任務(wù)，切不可為完成數(shù)量而犧牲質(zhì)量。政府應(yīng)采取PPP等多種模式，建立糞便處理站，促進(jìn)糞污資源化循環(huán)再利用，通過項(xiàng)目建設(shè)減少農(nóng)戶抽液費(fèi)用和廁所維修費(fèi)用。加強(qiáng)農(nóng)村保潔員培訓(xùn)，定期為農(nóng)民進(jìn)行廁所故障排查，解決后期維護(hù)難題。要以農(nóng)民滿意為出發(fā)點(diǎn)，切實(shí)考慮農(nóng)民需求，傾聽農(nóng)民意愿，有序推進(jìn)改廁工作。

3.5.3 妥善推進(jìn)能源替代工作 能源替代工作要充分結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)際情況，宜煤則煤、宜電則電、宜氣則氣，不能設(shè)立指標(biāo)強(qiáng)行推廣。推廣清潔煤的地區(qū)，政府要嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，杜絕劣質(zhì)清潔煤蒙混過關(guān)，提高采購談判能力，壓低清潔煤采購價(jià)格，對在清潔煤招標(biāo)過程中的違法行為堅(jiān)決查處，提高清潔煤補(bǔ)貼力度，力求農(nóng)民使用清潔煤費(fèi)用不增加。推廣氣代煤、電代煤的地區(qū)，政府要幫助農(nóng)民算清經(jīng)濟(jì)賬，不能僅僅補(bǔ)貼管道建設(shè)等費(fèi)用，要詳細(xì)計(jì)算能源替代后的取暖價(jià)格，根據(jù)農(nóng)民費(fèi)用增加情況制定切實(shí)可行的補(bǔ)貼方案，確保農(nóng)民能夠支付起新能源的取暖價(jià)格。各地政府應(yīng)開拓思路，善于利用多元化資金籌集渠道推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過資金、稅收等扶持政策調(diào)動(dòng)社會(huì)資本助力農(nóng)村發(fā)展積極性，實(shí)現(xiàn)“財(cái)政保一塊、銀行借一塊、企業(yè)投一塊、社會(huì)籌一塊”的資金模式，多元化解決公共基礎(chǔ)設(shè)施投入有限的問題[29]。

3.6 推進(jìn)公共服務(wù)提檔升級

3.6.1 著力提升農(nóng)村教育水平 政府應(yīng)著力充實(shí)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍，切實(shí)推進(jìn)縣域內(nèi)教師輪崗交流，定期調(diào)配，進(jìn)一步推進(jìn)定向師范生培養(yǎng)模式，通過保研、教師編制考試加分等辦法鼓勵(lì)大學(xué)生前往鄉(xiāng)村支教，為鄉(xiāng)村提供充足的師資供給。逐步推進(jìn)資源共享，組織全國及各省優(yōu)秀師資拍攝教學(xué)視頻，通過網(wǎng)課形式彌補(bǔ)鄉(xiāng)村學(xué)校師資不足難題。此外，國家應(yīng)當(dāng)積極發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育，通過農(nóng)業(yè)實(shí)訓(xùn)、示范基地、網(wǎng)絡(luò)課程等多種形式培育新型職業(yè)農(nóng)民，以期適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化需求。鼓勵(lì)周邊城鎮(zhèn)的教師、醫(yī)生、公務(wù)員等高素質(zhì)人才下鄉(xiāng)居住和生活，輻射帶動(dòng)農(nóng)民整體知識(shí)水平和綜合素質(zhì)上升。

3.6.2 不斷完善醫(yī)療保障制度 各地應(yīng)當(dāng)不斷完善鄉(xiāng)村醫(yī)生錄用制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院可優(yōu)先聘用符合條件的村醫(yī)，對于前往邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村工作的高校醫(yī)學(xué)畢業(yè)生給予生活補(bǔ)貼或者學(xué)費(fèi)補(bǔ)償、助學(xué)貸款代償，積極推動(dòng)縣域內(nèi)醫(yī)生下鄉(xiāng)坐診制度，并將其作為醫(yī)生評職定級的重要標(biāo)準(zhǔn)。加大對于農(nóng)村醫(yī)療設(shè)備的投入力度，積極探索實(shí)行網(wǎng)絡(luò)問診方案，省市縣衛(wèi)生部門定期組織行業(yè)專家進(jìn)行視頻會(huì)診，避免病人奔波和轉(zhuǎn)診困難?？梢詫⒋逍l(wèi)生室納入城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)體系，實(shí)行統(tǒng)一招標(biāo)和藥品配送，充分發(fā)揮其在農(nóng)民疾病治療中的基礎(chǔ)性作用。重點(diǎn)完善大病保險(xiǎn)制度，確保大病患者住得起院、吃得起藥。關(guān)注貧困人口醫(yī)療問題，減免貧困人口醫(yī)保繳費(fèi)數(shù)額，降低其住院起付線，跳出因病致（返）貧的惡行循環(huán)[30]。

3.6.3 逐步解決農(nóng)村養(yǎng)老問題 地方政府應(yīng)當(dāng)著力推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院重點(diǎn)為老人定期查體，對疾病提前預(yù)防、及時(shí)治療，防止因病致貧。鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過設(shè)立“老齡股”等形式，增加老人收入，鼓勵(lì)適宜地區(qū)探索實(shí)施“以地養(yǎng)老”，通過對耕地、宅基地流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)讓增加老年人收入。應(yīng)當(dāng)以農(nóng)村居家養(yǎng)老為主要陣地，充分發(fā)揮互助養(yǎng)老作用，有條件地區(qū)可以建立農(nóng)村日間照料中心和老年文化活動(dòng)中心，配套棋牌室、健身器材等娛樂設(shè)施，增強(qiáng)老年人的娛樂方式和交流渠道。定期開展大學(xué)生志愿者進(jìn)農(nóng)村、文化下鄉(xiāng)等活動(dòng)，緩解老年人內(nèi)心孤獨(dú)情緒[18,31]。