論行政事業(yè)單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)不足和對(duì)策

■董作新

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)水平的不斷提高，各級(jí)財(cái)政部門(mén)對(duì)行政事業(yè)單位撥付資金的不斷增加，相應(yīng)地對(duì)行政事業(yè)單位的財(cái)政支出管理工作提出了更高的要求。行政事業(yè)單位在我國(guó)社會(huì)發(fā)展中占有十分重要的地位，行政單位掌握社會(huì)的公共權(quán)力，事業(yè)單位在教育、科技、文化、衛(wèi)生等方面為社會(huì)提供服務(wù)。行政事業(yè)單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的有效實(shí)施，不僅可以提高財(cái)政撥付資金的使用效率，還能有效提升行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理水平，滿(mǎn)足不斷增長(zhǎng)的社會(huì)公共需求，也是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求。目前，我國(guó)行政事業(yè)單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作雖然已經(jīng)開(kāi)展，但由于起步較晚、缺乏系統(tǒng)的理論研究以及全面系統(tǒng)地實(shí)施，導(dǎo)致很多行政事業(yè)單位在財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)方面還存在諸多問(wèn)題。因此，如何完善我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作并使績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果具有實(shí)際應(yīng)用性具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)概述

1.財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)在含義。

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是指依據(jù)一定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，采用科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，對(duì)財(cái)政支出活動(dòng)所取得的效果和效率進(jìn)行的科學(xué)的衡量和評(píng)定。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)本質(zhì)上是財(cái)政績(jī)效監(jiān)督實(shí)現(xiàn)的基本方法和管理手段，即以提高財(cái)政撥付資金分配與使用績(jī)效為目的，按照財(cái)政支出績(jī)效管理的要求，對(duì)財(cái)政支出行為過(guò)程及其結(jié)果進(jìn)行合規(guī)性監(jiān)督和反饋，從而落實(shí)績(jī)效責(zé)任，實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)。

2.財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容。

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)作為一種績(jī)效監(jiān)督的管理手段，具體來(lái)說(shuō)包括以下基本內(nèi)容：（1）績(jī)效目標(biāo)的科學(xué)性、合理性及其與戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調(diào)性；（2）財(cái)務(wù)管理狀況和會(huì)計(jì)信息質(zhì)量；（3）財(cái)政資金收支及使用情況；（4）資產(chǎn)分配、使用以及處置情況；（5）績(jī)效管理相關(guān)制度規(guī)定等；（6）需要評(píng)價(jià)的其他內(nèi)容。

二、我國(guó)行政事業(yè)單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)存在的不足

1.缺乏完備的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度體系。

借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的發(fā)展情況來(lái)看，高效的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作必須依靠立法的支持并加以制度化。目前，我國(guó)行政事業(yè)單位沒(méi)有統(tǒng)一的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度，相關(guān)的法律法規(guī)不健全，很多行政事業(yè)單位的財(cái)政資金管理遵循地方政府或財(cái)政部門(mén)所制定的財(cái)政支出績(jī)效管理制度，績(jī)效評(píng)價(jià)工作分散在各部門(mén)，存在績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、隨意性較大、實(shí)際操作性較差等問(wèn)題，制約了行政事業(yè)單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的實(shí)際效果。因此，迫切需要建立一套適用于我國(guó)行政事業(yè)單位的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度，確保財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作有章可循。

2.缺乏統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)主體。

我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的主體有各級(jí)財(cái)政主管部門(mén)、各行政事業(yè)單位自身以及一些專(zhuān)家組等，評(píng)價(jià)主體不統(tǒng)一，沒(méi)有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的、權(quán)威性的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)工作。并且，各級(jí)財(cái)政主管部門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作在評(píng)價(jià)原則、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)方法以及具體項(xiàng)目管理等方面存在著較大差異，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏客觀性、公正性和可對(duì)比性，缺乏統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)主體是無(wú)法進(jìn)行全面績(jī)效評(píng)價(jià)的根本原因。

3.缺乏完善的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

通過(guò)完善的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系才能衡量出行政事業(yè)單位財(cái)政資金使用績(jī)效的高低。目前，我國(guó)行政事業(yè)單位雖然建立并運(yùn)用了一些績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，但都不夠規(guī)范和系統(tǒng)，指標(biāo)運(yùn)用還不成熟。由于缺乏一套科學(xué)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)工作難以衡量。比較常見(jiàn)的問(wèn)題如建立財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)指標(biāo)、缺少具體業(yè)務(wù)指標(biāo)，側(cè)重歷史指標(biāo)、忽略未來(lái)發(fā)展指標(biāo)，建立綜合性指標(biāo)、缺少單項(xiàng)性指標(biāo)，缺少未來(lái)預(yù)警指標(biāo)和社會(huì)、生態(tài)、環(huán)境等可持續(xù)發(fā)展的評(píng)價(jià)指標(biāo)等。如何全面評(píng)價(jià)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益和管理水平，是當(dāng)前績(jī)效評(píng)價(jià)工作的難點(diǎn)。

4.缺乏財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的有效應(yīng)用。

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的有效運(yùn)用，是績(jī)效評(píng)價(jià)體系得以存在和發(fā)揮作用的重要條件。目前，我國(guó)行政事業(yè)單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果只是簡(jiǎn)單地形成績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告并建檔保存，并沒(méi)有合適的運(yùn)用渠道，不僅績(jī)效評(píng)價(jià)無(wú)法對(duì)相關(guān)部門(mén)和人員產(chǎn)生激勵(lì)效用，而且對(duì)于財(cái)政資金支出各環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的問(wèn)題以及相關(guān)責(zé)任人沒(méi)有任何直接約束，導(dǎo)致財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作流于形式，極大地限制了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的持續(xù)開(kāi)展。

三、我國(guó)行政事業(yè)單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的改進(jìn)對(duì)策

1.加強(qiáng)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度體系建設(shè)。

一方面，要加強(qiáng)我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)方面的立法，將各地方政府依據(jù)本地情況制定的管理制度上升到法律層面統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)范和執(zhí)行，確保財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作有法可依、有據(jù)可循。例如，在預(yù)算法中加強(qiáng)各級(jí)政府預(yù)算管理方面的立法，明確預(yù)算績(jī)效管理職能。另一方面，成立具有權(quán)威性的國(guó)家及省級(jí)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)綜合管理機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的制度建設(shè)，逐步完善各項(xiàng)財(cái)政支出的考核和評(píng)價(jià)制度，明確評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)原則、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和程序等，建立起一套科學(xué)規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)制度體系，為財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展提供有力的制度保障。

2.引入財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的第三方機(jī)構(gòu)。

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的根本目的就是財(cái)政資金使用的最優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的最大化。如果僅由各級(jí)財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一組織實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)工作，很難全方位地反映財(cái)政支出的實(shí)際效益與效率。因此，可以設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)組織機(jī)構(gòu)，作為財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的執(zhí)行主體，負(fù)責(zé)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)具體工作的實(shí)施。這個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)組織機(jī)構(gòu)可以通過(guò)成立專(zhuān)家組直接組織實(shí)施評(píng)價(jià)，也可以委托第三方中介機(jī)構(gòu)實(shí)施評(píng)價(jià)，從而確保財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀公正性。

3.完善財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置。

圍繞行政事業(yè)單位的財(cái)政資金使用情況、預(yù)算收支情況以及自身財(cái)務(wù)管理水平進(jìn)行評(píng)價(jià)，具體可以分解成如下指標(biāo)：（1）經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，如內(nèi)部收益率、投入產(chǎn)出率、凈現(xiàn)值率和項(xiàng)目盈利能力等指標(biāo)；（2）財(cái)政資金支出的合理性指標(biāo)；（3）財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量指標(biāo)；（4）預(yù)算執(zhí)行情況指標(biāo)，例如資金撥付率、資金使用率等；（5）社會(huì)效益指標(biāo)，即對(duì)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境等方面產(chǎn)生影響的指標(biāo)，如就業(yè)增加率、社會(huì)服務(wù)滿(mǎn)意度、收入提高率等；（6）資源利用指標(biāo)，是指財(cái)政資金、人力、物力等資源利用的數(shù)量和質(zhì)量成果指標(biāo)，如設(shè)備利用率等；（7）發(fā)展?jié)摿χ笜?biāo)，即行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)、發(fā)展目標(biāo)增長(zhǎng)情況的指標(biāo)，如經(jīng)費(fèi)自給率、資產(chǎn)增長(zhǎng)率、收益增長(zhǎng)率等。另外，由于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系比較復(fù)雜，還應(yīng)針對(duì)不同行業(yè)、不同性質(zhì)、不同地區(qū)的行政事業(yè)單位，靈活采用不同的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)量化指標(biāo)。

4.加強(qiáng)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的有效應(yīng)用。

應(yīng)建立行政事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用機(jī)制，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與各單位的管理責(zé)任密切結(jié)合，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。將財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果以書(shū)面形式報(bào)告，具體包括：績(jī)效計(jì)劃評(píng)估、財(cái)政支出的實(shí)際執(zhí)行與績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)比分析、未完成績(jī)效目標(biāo)的情況說(shuō)明與調(diào)整方案。一方面，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋給相關(guān)部門(mén)，作為下一年度預(yù)算編制的重要依據(jù)。另一方面，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與目標(biāo)管理考核結(jié)合，通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)法律法規(guī)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果中反映出的問(wèn)題以及相關(guān)責(zé)任人加以監(jiān)督和約束，對(duì)違規(guī)者依法進(jìn)行處理，逐步完善財(cái)政支出績(jī)效激勵(lì)與約束機(jī)制，增強(qiáng)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的權(quán)威性。

四、結(jié)束語(yǔ)

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)是提高財(cái)政支出績(jī)效的有效方式。總之，行政事業(yè)單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)有待在全國(guó)深入開(kāi)展，使其規(guī)范化和制度化也是亟待解決的問(wèn)題。