世界審計(jì)組織災(zāi)后救援審計(jì)及其對(duì)我國(guó)的啟示

■陳希暉 張軼男 奚玉國(guó) 邢祥娟

自然災(zāi)難的頻繁發(fā)生嚴(yán)重影響了受災(zāi)地區(qū)的正常秩序，造成廣泛的人力、物力、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的損失。災(zāi)難發(fā)生或政府宣布緊急狀態(tài)后，災(zāi)后救援階段即刻開啟，該階段最初的重點(diǎn)是應(yīng)急和救濟(jì)活動(dòng)，隨后轉(zhuǎn)變?yōu)榛謴?fù)和重建活動(dòng)。在災(zāi)難發(fā)生后，個(gè)人、社區(qū)、政府和民間組織等參與者迅速采取行動(dòng)，將援助款物送往災(zāi)區(qū)以挽救生命和減少經(jīng)濟(jì)損失。災(zāi)難援助一般為提供給個(gè)人、社區(qū)、組織和政府的財(cái)政或?qū)嵨镌?，?cái)政援助是現(xiàn)金或其他貨幣援助，實(shí)物援助是以物資或服務(wù)形式提供的援助。世界審計(jì)組織（INTOSAI）在2013 年發(fā)布了ISSAI－5500 系列審計(jì)指南，其中ISSAI－5520 涵蓋災(zāi)后階段，該指南為審計(jì)機(jī)關(guān)開展災(zāi)難救援審計(jì)、維持救災(zāi)秩序和監(jiān)督政府和其他機(jī)構(gòu)援助活動(dòng)的有序開展提供了有效指導(dǎo)。

一、災(zāi)難救援風(fēng)險(xiǎn)及識(shí)別

規(guī)劃和開展審計(jì)工作時(shí)，審計(jì)人員應(yīng)識(shí)別災(zāi)難援助風(fēng)險(xiǎn)并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)可以表示為未來發(fā)生損害的可能性，審計(jì)人員可以關(guān)注政府災(zāi)難管理機(jī)構(gòu)對(duì)災(zāi)難援助的管理情況、管理機(jī)制的設(shè)計(jì)和實(shí)施情況以及災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況等方面的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注是確定審計(jì)目標(biāo)和審計(jì)主題（重點(diǎn)）的基礎(chǔ)。

1.災(zāi)難救援款物管理風(fēng)險(xiǎn)。

（1）救援款物的儲(chǔ)存風(fēng)險(xiǎn)。

在運(yùn)輸過程中，實(shí)物捐贈(zèng)或使用財(cái)政援助購(gòu)買的物品可能會(huì)因儲(chǔ)存不當(dāng)或資源不足而損壞或過時(shí)，不再符合相應(yīng)的分發(fā)標(biāo)準(zhǔn)。資源配置不當(dāng)、援助信息不對(duì)稱以及基礎(chǔ)設(shè)施受損等問題可能會(huì)導(dǎo)致援助物資滯留在倉庫中。由于款物受贈(zèng)機(jī)構(gòu)身份不明、賬戶多、未能提供有關(guān)援助管理機(jī)制的信息以及災(zāi)難管理機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)不力，也會(huì)出現(xiàn)已收到援助但未記錄的情況。

（2）救援款物的分配風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)災(zāi)難發(fā)生時(shí)，第一要?jiǎng)?wù)是迅速提供援助，以拯救生命和滿足受害者的需要。但對(duì)緊急救災(zāi)流程不熟悉、基礎(chǔ)設(shè)施受損或人力組織不適當(dāng)?shù)仍蛲鶗?huì)造成款物在收集和分發(fā)方面的延誤。不適當(dāng)?shù)男枨笤u(píng)估帶來的供需錯(cuò)位也會(huì)導(dǎo)致向無權(quán)接受援助的人提供了不必要的援助。個(gè)人或團(tuán)體在分配援助時(shí)，可能存在與災(zāi)難有關(guān)的援助無法送達(dá)受災(zāi)難影響最嚴(yán)重的地區(qū)。

2.災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。

（1）材料價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。

災(zāi)后對(duì)熟練勞動(dòng)力、建筑材料、建筑設(shè)備和臨時(shí)用房（安置點(diǎn)）的需求量很大，對(duì)稀缺資源的高需求導(dǎo)致價(jià)格上漲，從而存在可用預(yù)算超支的風(fēng)險(xiǎn)。在使用與災(zāi)難有關(guān)的援助為災(zāi)民采購(gòu)貨物時(shí)，應(yīng)特別注意經(jīng)濟(jì)性問題，極有可能存在使用比市場(chǎng)價(jià)格要高的貨款來購(gòu)置資源，在無法判斷合理性的情況下就容易滋生欺詐和腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

（2）設(shè)施建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。

相關(guān)政府部門應(yīng)盡可能有效地利用與災(zāi)難有關(guān)的援助。在重建基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，政府和災(zāi)難管理機(jī)構(gòu)必須考慮到基礎(chǔ)設(shè)施是否適合當(dāng)?shù)刈匀粭l件、民俗文化和地理環(huán)境。許多災(zāi)難對(duì)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)造成破壞，恢復(fù)和重建的進(jìn)程可能造成進(jìn)一步的破壞，從而存在造成隱性災(zāi)難的風(fēng)險(xiǎn)。

3.管理機(jī)制缺失風(fēng)險(xiǎn)。

災(zāi)難發(fā)生后，大量援助迅速流入，內(nèi)部控制機(jī)制的不完善會(huì)給欺詐腐敗提供機(jī)會(huì)和途徑。表現(xiàn)為夸大需求和數(shù)據(jù)操縱（例如夸大受害者人數(shù)）、要求供應(yīng)商和申請(qǐng)接受援助者提供回扣，以及加價(jià)、挪用公款或資產(chǎn)盜竊。溝通機(jī)制的缺失會(huì)導(dǎo)致當(dāng)?shù)毓姾途葹?zāi)人員信息不對(duì)稱，在災(zāi)后緊急情況下，向公眾和利益相關(guān)者傳播明確和客觀的災(zāi)難信息對(duì)于避免誤解或猜測(cè)至關(guān)重要，及時(shí)收到當(dāng)?shù)毓姾途葹?zāi)人員對(duì)執(zhí)行救災(zāi)工作的反饋同樣重要。

二、災(zāi)難救援審計(jì)關(guān)注點(diǎn)

災(zāi)后管理的過程可以概括為應(yīng)急救濟(jì)、恢復(fù)和重建三大重要階段。在開始審計(jì)之前，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)了解與災(zāi)難援助有關(guān)的管理流程、了解每個(gè)階段的重點(diǎn)工作內(nèi)容、熟悉負(fù)責(zé)管理災(zāi)難援助的每個(gè)組織所采用的內(nèi)部控制、測(cè)試這些內(nèi)部控制的運(yùn)行情況并熟悉現(xiàn)有的災(zāi)難管理計(jì)劃、會(huì)計(jì)慣例和國(guó)家法律要求。

1.應(yīng)急救濟(jì)階段及其審計(jì)關(guān)注點(diǎn)。

當(dāng)災(zāi)難來臨時(shí)，必須立即以應(yīng)急和救濟(jì)為重點(diǎn)開展緊急行動(dòng)，其中包括搜尋和救援受害者、提供基礎(chǔ)設(shè)施、給災(zāi)區(qū)分發(fā)物資。這些行動(dòng)的主要目的是拯救生命、保護(hù)財(cái)產(chǎn)和處理災(zāi)難造成的直接破壞，確保受災(zāi)地區(qū)在救援、醫(yī)療、水、食物和通訊等方面的需求得到滿足，并將損失降至最低。根據(jù)災(zāi)難的性質(zhì)和程度以及受災(zāi)地區(qū)對(duì)可能發(fā)生災(zāi)難的準(zhǔn)備程度，該階段的持續(xù)時(shí)間為數(shù)小時(shí)或數(shù)天，最長(zhǎng)可達(dá)數(shù)月。由于緊急行動(dòng)的特殊性質(zhì)，政府部門常常會(huì)出現(xiàn)即時(shí)決策，這意味著可能會(huì)忽略現(xiàn)有的規(guī)則，或通過簡(jiǎn)化的程序開展救援。據(jù)此可能會(huì)出現(xiàn)意外受援者、資金未分配、物資和援助未記錄的現(xiàn)象發(fā)生，同時(shí)增加了欺詐和腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)人員可以建議改善災(zāi)難管理措施，建立一個(gè)特殊的法律框架作為應(yīng)急程序的基礎(chǔ)，以在未來發(fā)生災(zāi)難時(shí)將欺詐和腐敗的風(fēng)險(xiǎn)降至最低。

2.災(zāi)難恢復(fù)階段及其審計(jì)關(guān)注點(diǎn)。

一旦緊急情況有所減輕，政府部門就可以考慮開始初步的恢復(fù)活動(dòng)，有序推進(jìn)相關(guān)受災(zāi)地區(qū)的秩序恢復(fù)活動(dòng)的開展?；謴?fù)是一項(xiàng)中短期活動(dòng)，持續(xù)時(shí)間大概為一年，該過程涉及照顧災(zāi)民、救治傷病員、預(yù)防霍亂、瘧疾和其他傳染病的爆發(fā)、重建基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)設(shè)施和創(chuàng)傷護(hù)理設(shè)施等內(nèi)容。在該階段，捐助者、民間非營(yíng)利組織等團(tuán)體參與其中并發(fā)揮著重要的作用。

一旦恢復(fù)活動(dòng)開始，審計(jì)人員可考慮評(píng)估在恢復(fù)項(xiàng)目的大量公共支出中，涉及采購(gòu)的欺詐和腐敗風(fēng)險(xiǎn)。除此之外，在恢復(fù)階段還存在恢復(fù)效率低下、利益沖突和環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)機(jī)關(guān)可以考慮派遣審計(jì)人員到現(xiàn)場(chǎng)，從災(zāi)民的角度獲取與災(zāi)難有關(guān)的援助實(shí)施方式的證據(jù)。

3.重建階段及其審計(jì)關(guān)注點(diǎn)。

重建的長(zhǎng)期目標(biāo)是將生活條件恢復(fù)到與災(zāi)難發(fā)生前相當(dāng)或更好的水平，與恢復(fù)階段相比不可避免地會(huì)有重疊的活動(dòng)。重建是一項(xiàng)中長(zhǎng)期活動(dòng)，持續(xù)時(shí)間大概為恢復(fù)期后的五年及以上，主要目的是重建社會(huì)、文化體系、恢復(fù)產(chǎn)能、重建住房、學(xué)校、診所和衛(wèi)生系統(tǒng)等基本基礎(chǔ)設(shè)施、重建地方經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作。

在該階段審計(jì)人員可以仔細(xì)審查稅收、保險(xiǎn)賠償、資產(chǎn)所有權(quán)方面是否存在一些重要問題，與此同時(shí)審計(jì)人員可以從結(jié)果的角度衡量災(zāi)難援助的效果，最直接的審查方式是通過對(duì)比援助的預(yù)期目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)效果。為此，審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過訪談和調(diào)查來咨詢最終受益人、民間社會(huì)組織，受災(zāi)群眾對(duì)重建工作的意見。

三、災(zāi)難救援審計(jì)類型

審計(jì)人員經(jīng)過對(duì)被審計(jì)單位全面的風(fēng)險(xiǎn)分析，能夠選擇相應(yīng)審計(jì)主題。與災(zāi)難有關(guān)的援助審計(jì)可包括財(cái)務(wù)、績(jī)效和合規(guī)審計(jì)等類型。財(cái)務(wù)審計(jì)側(cè)重于報(bào)告和賬目，合規(guī)審計(jì)涉及立法、法規(guī)規(guī)章、方針政策，績(jī)效審計(jì)涉及政府項(xiàng)目、法規(guī)制度、行動(dòng)方案或經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。在應(yīng)急處置與救援階段，由于對(duì)時(shí)效性和突發(fā)性的考慮，該階段的審計(jì)方式為跟蹤審計(jì)，同時(shí)也不再根據(jù)目標(biāo)區(qū)分財(cái)務(wù)、績(jī)效和合規(guī)審計(jì)，可具體劃分為財(cái)務(wù)活動(dòng)和業(yè)務(wù)活動(dòng)。在恢復(fù)和重建階段，由于災(zāi)情的緩和，可根據(jù)成本效益原則有序開展單獨(dú)的績(jī)效、合規(guī)、財(cái)務(wù)審計(jì)，也可以開展綜合審計(jì)。

1.災(zāi)難援助財(cái)務(wù)審計(jì)。

對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)表進(jìn)行審計(jì)的目的是提高預(yù)期使用者對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)表的信心。這是通過審計(jì)人員就財(cái)務(wù)報(bào)表是否在所有重大方面按照適用的財(cái)務(wù)報(bào)告框架編制發(fā)表意見來實(shí)現(xiàn)的。在對(duì)災(zāi)難援助進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)時(shí)，審計(jì)人員應(yīng)考慮到與災(zāi)難有關(guān)的援助的具體性質(zhì)。比如了解有關(guān)合同的立法是否存在緊急情況的特殊規(guī)定，以及財(cái)務(wù)報(bào)表中是否適當(dāng)?shù)貓?bào)告了這一規(guī)定；重點(diǎn)協(xié)調(diào)災(zāi)難援助的預(yù)算和核算；核對(duì)捐助者和受贈(zèng)者的記錄和報(bào)告；比較捐助者記錄的項(xiàng)目支出與援助總額的數(shù)字。汶川災(zāi)后審計(jì)主要集中在恢復(fù)重建方面，是一項(xiàng)歷時(shí)三年的跟蹤審計(jì)，幾乎貫穿整個(gè)重建時(shí)期，主要目標(biāo)是財(cái)務(wù)審計(jì)。

2.災(zāi)難援助合規(guī)審計(jì)。

審計(jì)機(jī)關(guān)可能會(huì)制定特殊的合規(guī)審計(jì)任務(wù)。這些任務(wù)包括審計(jì)機(jī)關(guān)的司法職能、與涉嫌欺詐和腐敗有關(guān)的活動(dòng)、調(diào)查涉嫌違法行為或其他不當(dāng)行為。在對(duì)災(zāi)難援助進(jìn)行合規(guī)性審計(jì)時(shí)，審計(jì)人員應(yīng)設(shè)法核實(shí)有關(guān)救濟(jì)、恢復(fù)、重建措施的活動(dòng)是否符合國(guó)際協(xié)定的要求。審計(jì)人員應(yīng)了解災(zāi)難發(fā)生后緊急階段可能正在運(yùn)行的應(yīng)急程序。在緊急情況下，不能完全遵守所有法律和條例，審計(jì)人員應(yīng)考慮到在特殊情況下被審單位規(guī)避某些規(guī)則條款的必要性，考慮容錯(cuò)機(jī)制，以便救援部門優(yōu)先考慮拯救生命。與此同時(shí)審計(jì)人員應(yīng)在合理的情況下，記錄和解釋與規(guī)定的偏差，以便作出制裁個(gè)人或向執(zhí)法機(jī)關(guān)報(bào)告的決定。

3.災(zāi)難援助績(jī)效審計(jì)。

災(zāi)難援助績(jī)效審計(jì)關(guān)注人力、財(cái)力和其他資源的使用效率。通過檢驗(yàn)相關(guān)部門是否根據(jù)健全的管理政策使用捐贈(zèng)款物來確定災(zāi)難援助是否達(dá)到了最大產(chǎn)出。審查效率問題需要審查信息系統(tǒng)、監(jiān)測(cè)安排以及被審計(jì)單位為糾正所發(fā)現(xiàn)的缺陷而遵循的內(nèi)部控制機(jī)制，審計(jì)上述程序是否事先準(zhǔn)備充分，在災(zāi)后期間又是否得到遵守。為了衡量有效性，審計(jì)人員必須將活動(dòng)的實(shí)際影響與其預(yù)期影響進(jìn)行比較，考慮與災(zāi)難有關(guān)的援助目標(biāo)是否以盡可能低的成本實(shí)現(xiàn)，由此來衡量負(fù)責(zé)管理和實(shí)施災(zāi)難援助的人員在實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)方面的工作效率如何。除此之外，在進(jìn)行績(jī)效審計(jì)時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)考慮到提出建議的必要性，以便為未來災(zāi)難的發(fā)生做好準(zhǔn)備。

四、對(duì)公共衛(wèi)生事件治理審計(jì)的啟示

1.關(guān)注相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，合理確定審計(jì)重點(diǎn)。

參與公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)防控是審計(jì)參與公共衛(wèi)生事件治理的重要路徑。審計(jì)通過參與公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防控，促進(jìn)公共衛(wèi)生安全。在公共衛(wèi)生事件治理審計(jì)中，審計(jì)人員應(yīng)評(píng)估救援款物的儲(chǔ)存風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)注救災(zāi)物資的質(zhì)量性，倉儲(chǔ)管理的安全性；評(píng)估救災(zāi)款物配置風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)注救災(zāi)款物采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)性，救災(zāi)款物分配的及時(shí)性、公平性；評(píng)估環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)注醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目的污水處理、醫(yī)療垃圾處理等問題；評(píng)估回應(yīng)性風(fēng)險(xiǎn)，尤其是針對(duì)社會(huì)關(guān)注度高的捐贈(zèng)款物，是否建立捐贈(zèng)者與款物管理機(jī)構(gòu)（如紅十字會(huì)） 的溝通機(jī)制，受贈(zèng)款物分發(fā)應(yīng)該公開透明，并及時(shí)回應(yīng)公眾的質(zhì)疑。審計(jì)人員應(yīng)該以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，根據(jù)上述評(píng)估結(jié)果確定審計(jì)重點(diǎn)。

2.關(guān)注相關(guān)政策執(zhí)行，推進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)學(xué)。

目前我國(guó)疫情防控處于常態(tài)化控制階段，復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)學(xué)是當(dāng)前的主要任務(wù)之一，審計(jì)人員應(yīng)關(guān)注稅費(fèi)減免、財(cái)政貼息、貸款優(yōu)惠、企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、困難群眾兜底保障、援企穩(wěn)崗穩(wěn)定就業(yè)政策落實(shí)情況。重點(diǎn)關(guān)注：財(cái)政、復(fù)工、防控和貼息貸款有關(guān)的政策。審計(jì)中要聚焦中共中央關(guān)于疫情防控相關(guān)決策部署的落實(shí)情況；聚焦相關(guān)稅費(fèi)減免政策、財(cái)政貼息政策、貸款優(yōu)惠政策等精準(zhǔn)到位情況。

3.拓寬審計(jì)人員知識(shí)面，提高審計(jì)效率。

災(zāi)后救援屬于是災(zāi)難管理、應(yīng)急管理的重要領(lǐng)域，審計(jì)人員需要學(xué)習(xí)災(zāi)難管理、應(yīng)急管理知識(shí)，了解災(zāi)難治理參與者、利益相關(guān)者及其相關(guān)職責(zé)，熟悉災(zāi)后救援、災(zāi)后重建機(jī)制的運(yùn)作。審計(jì)機(jī)關(guān)需要對(duì)審計(jì)人員進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)，以協(xié)助他們使用新技術(shù)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)源來評(píng)估災(zāi)難預(yù)測(cè)、災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)并監(jiān)測(cè)國(guó)家災(zāi)難計(jì)劃的執(zhí)行進(jìn)度。審計(jì)人員應(yīng)熟悉《傳染病防治法》《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《突發(fā)公共事件應(yīng)急條例》等法規(guī)，掌握應(yīng)急管理理論和我國(guó)公共危機(jī)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制相關(guān)知識(shí)，增強(qiáng)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力，提高審計(jì)效率。

4.關(guān)注財(cái)務(wù)、合規(guī)和績(jī)效，探索跟蹤審計(jì)與現(xiàn)代綜合審計(jì)模式的融合。

災(zāi)后救援和重建涉及面廣、周期長(zhǎng)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)隨著災(zāi)后救援和重建進(jìn)度安排，開展分階段跟蹤審計(jì)，根據(jù)不同階段的政策發(fā)布情況和資金、資源、資產(chǎn)的使用進(jìn)展，分階段調(diào)整審計(jì)實(shí)施方案，邊救援、邊重建、邊審計(jì)、邊整改，提升審計(jì)效率效果，鑒于審計(jì)資源有限，結(jié)合審計(jì)兩統(tǒng)籌，可以將財(cái)務(wù)、合規(guī)、績(jī)效審計(jì)融為一體，開展綜合審計(jì)或者就某一專項(xiàng)政策開展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。