世界審計組織災(zāi)后救援審計及其對我國的啟示

■陳希暉 張軼男 奚玉國 邢祥娟

自然災(zāi)難的頻繁發(fā)生嚴重影響了受災(zāi)地區(qū)的正常秩序，造成廣泛的人力、物力、經(jīng)濟和環(huán)境的損失。災(zāi)難發(fā)生或政府宣布緊急狀態(tài)后，災(zāi)后救援階段即刻開啟，該階段最初的重點是應(yīng)急和救濟活動，隨后轉(zhuǎn)變?yōu)榛謴?fù)和重建活動。在災(zāi)難發(fā)生后，個人、社區(qū)、政府和民間組織等參與者迅速采取行動，將援助款物送往災(zāi)區(qū)以挽救生命和減少經(jīng)濟損失。災(zāi)難援助一般為提供給個人、社區(qū)、組織和政府的財政或?qū)嵨镌?，財政援助是現(xiàn)金或其他貨幣援助，實物援助是以物資或服務(wù)形式提供的援助。世界審計組織（INTOSAI）在2013 年發(fā)布了ISSAI－5500 系列審計指南，其中ISSAI－5520 涵蓋災(zāi)后階段，該指南為審計機關(guān)開展災(zāi)難救援審計、維持救災(zāi)秩序和監(jiān)督政府和其他機構(gòu)援助活動的有序開展提供了有效指導(dǎo)。

一、災(zāi)難救援風(fēng)險及識別

規(guī)劃和開展審計工作時，審計人員應(yīng)識別災(zāi)難援助風(fēng)險并進行風(fēng)險評估。風(fēng)險可以表示為未來發(fā)生損害的可能性，審計人員可以關(guān)注政府災(zāi)難管理機構(gòu)對災(zāi)難援助的管理情況、管理機制的設(shè)計和實施情況以及災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況等方面的風(fēng)險，對這些風(fēng)險的關(guān)注是確定審計目標和審計主題（重點）的基礎(chǔ)。

1.災(zāi)難救援款物管理風(fēng)險。

（1）救援款物的儲存風(fēng)險。

在運輸過程中，實物捐贈或使用財政援助購買的物品可能會因儲存不當(dāng)或資源不足而損壞或過時，不再符合相應(yīng)的分發(fā)標準。資源配置不當(dāng)、援助信息不對稱以及基礎(chǔ)設(shè)施受損等問題可能會導(dǎo)致援助物資滯留在倉庫中。由于款物受贈機構(gòu)身份不明、賬戶多、未能提供有關(guān)援助管理機制的信息以及災(zāi)難管理機構(gòu)之間協(xié)調(diào)不力，也會出現(xiàn)已收到援助但未記錄的情況。

（2）救援款物的分配風(fēng)險。

當(dāng)災(zāi)難發(fā)生時，第一要務(wù)是迅速提供援助，以拯救生命和滿足受害者的需要。但對緊急救災(zāi)流程不熟悉、基礎(chǔ)設(shè)施受損或人力組織不適當(dāng)?shù)仍蛲鶗斐煽钗镌谑占头职l(fā)方面的延誤。不適當(dāng)?shù)男枨笤u估帶來的供需錯位也會導(dǎo)致向無權(quán)接受援助的人提供了不必要的援助。個人或團體在分配援助時，可能存在與災(zāi)難有關(guān)的援助無法送達受災(zāi)難影響最嚴重的地區(qū)。

2.災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)風(fēng)險。

（1）材料價格波動風(fēng)險。

災(zāi)后對熟練勞動力、建筑材料、建筑設(shè)備和臨時用房（安置點）的需求量很大，對稀缺資源的高需求導(dǎo)致價格上漲，從而存在可用預(yù)算超支的風(fēng)險。在使用與災(zāi)難有關(guān)的援助為災(zāi)民采購貨物時，應(yīng)特別注意經(jīng)濟性問題，極有可能存在使用比市場價格要高的貨款來購置資源，在無法判斷合理性的情況下就容易滋生欺詐和腐敗風(fēng)險。

（2）設(shè)施建設(shè)風(fēng)險。

相關(guān)政府部門應(yīng)盡可能有效地利用與災(zāi)難有關(guān)的援助。在重建基礎(chǔ)設(shè)施時，政府和災(zāi)難管理機構(gòu)必須考慮到基礎(chǔ)設(shè)施是否適合當(dāng)?shù)刈匀粭l件、民俗文化和地理環(huán)境。許多災(zāi)難對環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)造成破壞，恢復(fù)和重建的進程可能造成進一步的破壞，從而存在造成隱性災(zāi)難的風(fēng)險。

3.管理機制缺失風(fēng)險。

災(zāi)難發(fā)生后，大量援助迅速流入，內(nèi)部控制機制的不完善會給欺詐腐敗提供機會和途徑。表現(xiàn)為夸大需求和數(shù)據(jù)操縱（例如夸大受害者人數(shù)）、要求供應(yīng)商和申請接受援助者提供回扣，以及加價、挪用公款或資產(chǎn)盜竊。溝通機制的缺失會導(dǎo)致當(dāng)?shù)毓姾途葹?zāi)人員信息不對稱，在災(zāi)后緊急情況下，向公眾和利益相關(guān)者傳播明確和客觀的災(zāi)難信息對于避免誤解或猜測至關(guān)重要，及時收到當(dāng)?shù)毓姾途葹?zāi)人員對執(zhí)行救災(zāi)工作的反饋同樣重要。

二、災(zāi)難救援審計關(guān)注點

災(zāi)后管理的過程可以概括為應(yīng)急救濟、恢復(fù)和重建三大重要階段。在開始審計之前，審計機關(guān)應(yīng)了解與災(zāi)難援助有關(guān)的管理流程、了解每個階段的重點工作內(nèi)容、熟悉負責(zé)管理災(zāi)難援助的每個組織所采用的內(nèi)部控制、測試這些內(nèi)部控制的運行情況并熟悉現(xiàn)有的災(zāi)難管理計劃、會計慣例和國家法律要求。

1.應(yīng)急救濟階段及其審計關(guān)注點。

當(dāng)災(zāi)難來臨時，必須立即以應(yīng)急和救濟為重點開展緊急行動，其中包括搜尋和救援受害者、提供基礎(chǔ)設(shè)施、給災(zāi)區(qū)分發(fā)物資。這些行動的主要目的是拯救生命、保護財產(chǎn)和處理災(zāi)難造成的直接破壞，確保受災(zāi)地區(qū)在救援、醫(yī)療、水、食物和通訊等方面的需求得到滿足，并將損失降至最低。根據(jù)災(zāi)難的性質(zhì)和程度以及受災(zāi)地區(qū)對可能發(fā)生災(zāi)難的準備程度，該階段的持續(xù)時間為數(shù)小時或數(shù)天，最長可達數(shù)月。由于緊急行動的特殊性質(zhì)，政府部門常常會出現(xiàn)即時決策，這意味著可能會忽略現(xiàn)有的規(guī)則，或通過簡化的程序開展救援。據(jù)此可能會出現(xiàn)意外受援者、資金未分配、物資和援助未記錄的現(xiàn)象發(fā)生，同時增加了欺詐和腐敗的風(fēng)險。審計人員可以建議改善災(zāi)難管理措施，建立一個特殊的法律框架作為應(yīng)急程序的基礎(chǔ)，以在未來發(fā)生災(zāi)難時將欺詐和腐敗的風(fēng)險降至最低。

2.災(zāi)難恢復(fù)階段及其審計關(guān)注點。

一旦緊急情況有所減輕，政府部門就可以考慮開始初步的恢復(fù)活動，有序推進相關(guān)受災(zāi)地區(qū)的秩序恢復(fù)活動的開展?；謴?fù)是一項中短期活動，持續(xù)時間大概為一年，該過程涉及照顧災(zāi)民、救治傷病員、預(yù)防霍亂、瘧疾和其他傳染病的爆發(fā)、重建基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟設(shè)施和創(chuàng)傷護理設(shè)施等內(nèi)容。在該階段，捐助者、民間非營利組織等團體參與其中并發(fā)揮著重要的作用。

一旦恢復(fù)活動開始，審計人員可考慮評估在恢復(fù)項目的大量公共支出中，涉及采購的欺詐和腐敗風(fēng)險。除此之外，在恢復(fù)階段還存在恢復(fù)效率低下、利益沖突和環(huán)境污染的風(fēng)險。審計機關(guān)可以考慮派遣審計人員到現(xiàn)場，從災(zāi)民的角度獲取與災(zāi)難有關(guān)的援助實施方式的證據(jù)。

3.重建階段及其審計關(guān)注點。

重建的長期目標是將生活條件恢復(fù)到與災(zāi)難發(fā)生前相當(dāng)或更好的水平，與恢復(fù)階段相比不可避免地會有重疊的活動。重建是一項中長期活動，持續(xù)時間大概為恢復(fù)期后的五年及以上，主要目的是重建社會、文化體系、恢復(fù)產(chǎn)能、重建住房、學(xué)校、診所和衛(wèi)生系統(tǒng)等基本基礎(chǔ)設(shè)施、重建地方經(jīng)濟的運作。

在該階段審計人員可以仔細審查稅收、保險賠償、資產(chǎn)所有權(quán)方面是否存在一些重要問題，與此同時審計人員可以從結(jié)果的角度衡量災(zāi)難援助的效果，最直接的審查方式是通過對比援助的預(yù)期目標和現(xiàn)實效果。為此，審計機關(guān)可以通過訪談和調(diào)查來咨詢最終受益人、民間社會組織，受災(zāi)群眾對重建工作的意見。

三、災(zāi)難救援審計類型

審計人員經(jīng)過對被審計單位全面的風(fēng)險分析，能夠選擇相應(yīng)審計主題。與災(zāi)難有關(guān)的援助審計可包括財務(wù)、績效和合規(guī)審計等類型。財務(wù)審計側(cè)重于報告和賬目，合規(guī)審計涉及立法、法規(guī)規(guī)章、方針政策，績效審計涉及政府項目、法規(guī)制度、行動方案或經(jīng)營業(yè)務(wù)的經(jīng)濟性、效率性和效果性。在應(yīng)急處置與救援階段，由于對時效性和突發(fā)性的考慮，該階段的審計方式為跟蹤審計，同時也不再根據(jù)目標區(qū)分財務(wù)、績效和合規(guī)審計，可具體劃分為財務(wù)活動和業(yè)務(wù)活動。在恢復(fù)和重建階段，由于災(zāi)情的緩和，可根據(jù)成本效益原則有序開展單獨的績效、合規(guī)、財務(wù)審計，也可以開展綜合審計。

1.災(zāi)難援助財務(wù)審計。

對財務(wù)報表進行審計的目的是提高預(yù)期使用者對財務(wù)報表的信心。這是通過審計人員就財務(wù)報表是否在所有重大方面按照適用的財務(wù)報告框架編制發(fā)表意見來實現(xiàn)的。在對災(zāi)難援助進行財務(wù)審計時，審計人員應(yīng)考慮到與災(zāi)難有關(guān)的援助的具體性質(zhì)。比如了解有關(guān)合同的立法是否存在緊急情況的特殊規(guī)定，以及財務(wù)報表中是否適當(dāng)?shù)貓蟾媪诉@一規(guī)定；重點協(xié)調(diào)災(zāi)難援助的預(yù)算和核算；核對捐助者和受贈者的記錄和報告；比較捐助者記錄的項目支出與援助總額的數(shù)字。汶川災(zāi)后審計主要集中在恢復(fù)重建方面，是一項歷時三年的跟蹤審計，幾乎貫穿整個重建時期，主要目標是財務(wù)審計。

2.災(zāi)難援助合規(guī)審計。

審計機關(guān)可能會制定特殊的合規(guī)審計任務(wù)。這些任務(wù)包括審計機關(guān)的司法職能、與涉嫌欺詐和腐敗有關(guān)的活動、調(diào)查涉嫌違法行為或其他不當(dāng)行為。在對災(zāi)難援助進行合規(guī)性審計時，審計人員應(yīng)設(shè)法核實有關(guān)救濟、恢復(fù)、重建措施的活動是否符合國際協(xié)定的要求。審計人員應(yīng)了解災(zāi)難發(fā)生后緊急階段可能正在運行的應(yīng)急程序。在緊急情況下，不能完全遵守所有法律和條例，審計人員應(yīng)考慮到在特殊情況下被審單位規(guī)避某些規(guī)則條款的必要性，考慮容錯機制，以便救援部門優(yōu)先考慮拯救生命。與此同時審計人員應(yīng)在合理的情況下，記錄和解釋與規(guī)定的偏差，以便作出制裁個人或向執(zhí)法機關(guān)報告的決定。

3.災(zāi)難援助績效審計。

災(zāi)難援助績效審計關(guān)注人力、財力和其他資源的使用效率。通過檢驗相關(guān)部門是否根據(jù)健全的管理政策使用捐贈款物來確定災(zāi)難援助是否達到了最大產(chǎn)出。審查效率問題需要審查信息系統(tǒng)、監(jiān)測安排以及被審計單位為糾正所發(fā)現(xiàn)的缺陷而遵循的內(nèi)部控制機制，審計上述程序是否事先準備充分，在災(zāi)后期間又是否得到遵守。為了衡量有效性，審計人員必須將活動的實際影響與其預(yù)期影響進行比較，考慮與災(zāi)難有關(guān)的援助目標是否以盡可能低的成本實現(xiàn)，由此來衡量負責(zé)管理和實施災(zāi)難援助的人員在實現(xiàn)既定目標方面的工作效率如何。除此之外，在進行績效審計時，審計機關(guān)應(yīng)考慮到提出建議的必要性，以便為未來災(zāi)難的發(fā)生做好準備。

四、對公共衛(wèi)生事件治理審計的啟示

1.關(guān)注相關(guān)風(fēng)險，合理確定審計重點。

參與公共衛(wèi)生事件風(fēng)險防控是審計參與公共衛(wèi)生事件治理的重要路徑。審計通過參與公共衛(wèi)生風(fēng)險防控，促進公共衛(wèi)生安全。在公共衛(wèi)生事件治理審計中，審計人員應(yīng)評估救援款物的儲存風(fēng)險，關(guān)注救災(zāi)物資的質(zhì)量性，倉儲管理的安全性；評估救災(zāi)款物配置風(fēng)險，關(guān)注救災(zāi)款物采購的經(jīng)濟性，救災(zāi)款物分配的及時性、公平性；評估環(huán)境風(fēng)險，關(guān)注醫(yī)院建設(shè)項目的污水處理、醫(yī)療垃圾處理等問題；評估回應(yīng)性風(fēng)險，尤其是針對社會關(guān)注度高的捐贈款物，是否建立捐贈者與款物管理機構(gòu)（如紅十字會） 的溝通機制，受贈款物分發(fā)應(yīng)該公開透明，并及時回應(yīng)公眾的質(zhì)疑。審計人員應(yīng)該以風(fēng)險為導(dǎo)向，根據(jù)上述評估結(jié)果確定審計重點。

2.關(guān)注相關(guān)政策執(zhí)行，推進復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)學(xué)。

目前我國疫情防控處于常態(tài)化控制階段，復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)學(xué)是當(dāng)前的主要任務(wù)之一，審計人員應(yīng)關(guān)注稅費減免、財政貼息、貸款優(yōu)惠、企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、困難群眾兜底保障、援企穩(wěn)崗穩(wěn)定就業(yè)政策落實情況。重點關(guān)注：財政、復(fù)工、防控和貼息貸款有關(guān)的政策。審計中要聚焦中共中央關(guān)于疫情防控相關(guān)決策部署的落實情況；聚焦相關(guān)稅費減免政策、財政貼息政策、貸款優(yōu)惠政策等精準到位情況。

3.拓寬審計人員知識面，提高審計效率。

災(zāi)后救援屬于是災(zāi)難管理、應(yīng)急管理的重要領(lǐng)域，審計人員需要學(xué)習(xí)災(zāi)難管理、應(yīng)急管理知識，了解災(zāi)難治理參與者、利益相關(guān)者及其相關(guān)職責(zé)，熟悉災(zāi)后救援、災(zāi)后重建機制的運作。審計機關(guān)需要對審計人員進行相關(guān)培訓(xùn)，以協(xié)助他們使用新技術(shù)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)源來評估災(zāi)難預(yù)測、災(zāi)難風(fēng)險并監(jiān)測國家災(zāi)難計劃的執(zhí)行進度。審計人員應(yīng)熟悉《傳染病防治法》《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《突發(fā)公共事件應(yīng)急條例》等法規(guī)，掌握應(yīng)急管理理論和我國公共危機事件應(yīng)對機制相關(guān)知識，增強相關(guān)風(fēng)險識別能力，提高審計效率。

4.關(guān)注財務(wù)、合規(guī)和績效，探索跟蹤審計與現(xiàn)代綜合審計模式的融合。

災(zāi)后救援和重建涉及面廣、周期長，審計機關(guān)應(yīng)隨著災(zāi)后救援和重建進度安排，開展分階段跟蹤審計，根據(jù)不同階段的政策發(fā)布情況和資金、資源、資產(chǎn)的使用進展，分階段調(diào)整審計實施方案，邊救援、邊重建、邊審計、邊整改，提升審計效率效果，鑒于審計資源有限，結(jié)合審計兩統(tǒng)籌，可以將財務(wù)、合規(guī)、績效審計融為一體，開展綜合審計或者就某一專項政策開展專項審計調(diào)查。