精細化治理：農(nóng)戶全面脫貧與鄉(xiāng)村振興銜接的國家整合

胡白鈺 楊雙飛

摘 要： 鄉(xiāng)村振興、精準脫貧政策實施的背景下，國家政權(quán)力量深入鄉(xiāng)村自治組織對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進行具體部署，搭建起了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策體系和框架。農(nóng)村基層互動治理中，從總體上逐步呈現(xiàn)出協(xié)調(diào)互動、合作治理的趨勢，但仍出現(xiàn)社會階層分化加劇，地區(qū)發(fā)展的非均衡性突出，基層社會治理事務(wù)復(fù)雜化的問題。精細化治理作為一種手段，將國家權(quán)力對農(nóng)村社會的管理與基層自治對國家權(quán)力的互動制約關(guān)系納入國家治理體系，而不是僅僅依靠農(nóng)村自治組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府獨立推進，促進農(nóng)村自治組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)協(xié)調(diào)互動，推進鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞： 鄉(xiāng)村治理;鄉(xiāng)村振興;精細化治理;國家整合;全面脫貧

中圖分類號： F323.3? ? ? ? ?文獻標識碼： A

doi：10.14031/j.cnki.njwx.2020.10.028

0 引言

鄉(xiāng)村振興政策背景下，農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)變和社會結(jié)構(gòu)分化對“鄉(xiāng)村政治”提出更加高效、規(guī)范、專業(yè)化的要求，農(nóng)村社會治理任務(wù)更加復(fù)雜，農(nóng)村治理研究更加靶向化?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”在社會管理層面產(chǎn)生了廣泛影響，“過程意識”在政府管理過程中凸顯。但在“鄉(xiāng)村政治”中，由于缺乏施政經(jīng)驗、人才隊伍修養(yǎng)、靈活精確的治理手段，致使鄉(xiāng)村治理過程的規(guī)范性浮于表面、治理成本較高。在2020年農(nóng)村全面脫貧的背景下，理清全面脫貧、鄉(xiāng)村振興與國家整合的邏輯關(guān)系，探討通過精細化治理實現(xiàn)農(nóng)戶全面脫貧與鄉(xiāng)村振興銜接的國家整合具有切實的理論意義。

1 全面脫貧、鄉(xiāng)村振興與國家整合的邏輯關(guān)系

習近平總書記于2013年11月首次提出“精準扶貧”的概念，隨后國務(wù)院扶貧辦發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》推進精準扶貧向縱深發(fā)展。十九大報告中再一次強調(diào)，要堅定不移地打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，把精準扶貧和精準脫貧作為我們實現(xiàn)第一個百年奮斗目標的重點，上升到治國理政的高度。2020年“硬脫貧”的“全面脫貧”要求，是鄉(xiāng)村振興的“階段化”目標，與鄉(xiāng)村治理力量、國家整合有著千絲萬縷的關(guān)系。它是一國統(tǒng)一，是指國家通過它的經(jīng)濟、政治、文化等力量，把國家內(nèi)部的各方面、各要素有機地統(tǒng)一起來。國家一體化作為國家治理的一種方式，是一個動態(tài)的過程，它調(diào)整了分散的部分，使其在國家社會發(fā)展中形成了整體。各級政府以“國家治理者”的形象出現(xiàn)，整合資源，實施政策，對接鄉(xiāng)村兩委和農(nóng)村自治組織起到了積極的推動作用和帶頭作用，并對鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生了行政管理作用[1]?，F(xiàn)代轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村，國家通過社會整合，將利益多元化、人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜的鄉(xiāng)土社會進行聚合和組織，要求治理主體具有多層次的互動關(guān)系。以精準扶貧為目標，以治國理政為重點，以落實國家整合理念為方向，是現(xiàn)階段國家治理的一個重要方面。農(nóng)村治理是國家治理的基層體現(xiàn)，但農(nóng)村自治的性質(zhì)決定了農(nóng)村治理的內(nèi)涵和外延不能完全服從于國家政府管理，國家整合不僅是基層政府與農(nóng)村自治的結(jié)合，也是行政動員在扶貧開發(fā)中的具體體現(xiàn)。從以上論述可以看出，國家治理具有廣泛的內(nèi)涵與外延，治理主體的多元化，其中鄉(xiāng)村治理是國家治理的基礎(chǔ)設(shè)計;國家治理與鄉(xiāng)村治理都應(yīng)堅持國家一體化的理念，貫徹國家政策，以精準扶貧為手段，以鄉(xiāng)村振興為目標，以國家與社會共同利益為出發(fā)點，實現(xiàn)城鄉(xiāng)治理雙贏。

民族整合意識與結(jié)構(gòu)分化形成的民族整合模式?jīng)Q定了多元治理主體，如政府、政黨、社會組織、個人等的結(jié)構(gòu)互動，影響著政策方針實施的結(jié)果，決定著社會各階層的分化狀況。通過國家一體化，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略從根本上改變了農(nóng)村的現(xiàn)狀，在發(fā)展不平衡的城鄉(xiāng)之間建立了有機的聯(lián)系和互動關(guān)系。新中國建立之初，城鄉(xiāng)主體之間雖然被人為地分割，但城鄉(xiāng)二元發(fā)展模式卻影響深遠，而新時期的鄉(xiāng)村振興則使具有某種同源性和同構(gòu)性的城鄉(xiāng)形成了新的相互依存、相互作用的相互塑造與型構(gòu)關(guān)系狀態(tài)。“政府治理”與“鄉(xiāng)治”原本是兩個獨立的治理模式，但在實踐中，鄉(xiāng)村兩委從承擔稅收、計劃生育等職能向財政管理、政策執(zhí)行等職能演變，始終表現(xiàn)為基層政治機構(gòu)承擔上級分配的職能。農(nóng)村治理作為國家治理的基層設(shè)計和國家整合的實踐端，只有有效實現(xiàn)才能發(fā)揮國家整合的紐帶作用。新時期的國家整合把國內(nèi)分化的鄉(xiāng)村自治組織、政府機構(gòu)作為統(tǒng)一的政治主體納入行政系統(tǒng)，將城鄉(xiāng)視為平等主體協(xié)調(diào)發(fā)展，從而強化各參與主體的國家認同，從而構(gòu)建內(nèi)聚力強、經(jīng)濟政治協(xié)調(diào)穩(wěn)定的國家。

2 鄉(xiāng)村治理：鄉(xiāng)村振興與全面脫貧的實踐過程

2.1 鄉(xiāng)村治理的實踐困境

國家管理與鄉(xiāng)村自治的互動治理關(guān)系在農(nóng)村基層還沒有理順。由于地域遼闊，中國農(nóng)村地區(qū)農(nóng)村關(guān)系（鄉(xiāng)村關(guān)系）的實際狀況表現(xiàn)出明顯的多樣性、多變性和非均衡性的發(fā)展特征。在中國，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會之間的相互關(guān)系（包括人員、財務(wù)、事務(wù)的實際干預(yù)和控制能力，以及干預(yù)的程度）來看，農(nóng)村基層互動的治理關(guān)系還沒有完全明晰，總體上，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)治理”與“村治”仍然保持明顯而強烈的上下級行政命令關(guān)系，或者是行政化的鄉(xiāng)村關(guān)系。

鄉(xiāng)村治理的實踐困境表現(xiàn)，一是鄉(xiāng)村基層互動治理的主體功能失調(diào)?；又卫斫Y(jié)構(gòu)內(nèi)，不同治理主體功能角色的錯位，不僅直接影響到農(nóng)村基層多元主體民主參與、互動合作的治理機制的正常運行，而且直接影響到農(nóng)村基層社會治理的績效。二是鄉(xiāng)村基層社會基礎(chǔ)薄弱的互動治理。一般來說，農(nóng)村基層的互動治理要求參與治理的各主體在具備地位平等、權(quán)力對等、組織結(jié)構(gòu)健全、功能完善、職能有效發(fā)揮等基本條件和要求的情況下，能夠發(fā)揮相互制衡、相互促進的作用。伴隨著中國農(nóng)村基層社會的治理轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的農(nóng)村基層社會治理結(jié)構(gòu)——精英治理結(jié)構(gòu)不斷受到主體多元化、大眾化的挑戰(zhàn)，但受傳統(tǒng)制度文化慣性的負面影響，精英治理排斥大眾參與，有限甚至拒絕社會放權(quán)，不僅使農(nóng)村基層各種服務(wù)、公益、互助型村民組織發(fā)展緩慢，其應(yīng)有的功能作用未能有效發(fā)揮，而且使農(nóng)村基層精英與大眾之間缺乏有效的互動和聯(lián)系，相互間缺乏信任;另一方面，農(nóng)村基層社會的不斷分化和開放，使農(nóng)民群眾的觀念發(fā)生了深刻變化。三是鄉(xiāng)村基層互動治理的路徑依賴困境。在制度演進的視角下，制度變遷（無論是強制性制度變遷還是誘惑性制度變遷）需要考慮的是路徑依賴問題。其原因不僅僅在于國家治理體系變革中存在的路徑依賴問題，還在于農(nóng)村基層治理涉及到多方面、多領(lǐng)域、多部門利益，更涉及到農(nóng)民群眾的根本利益。

2.2 鄉(xiāng)村治理的困境歸因

農(nóng)村基層社會治理關(guān)系緊張、矛盾沖突頻發(fā)，導(dǎo)致基層政府與村民自治之間的互動治理陷入困境的原因十分復(fù)雜。體制是穩(wěn)定的、循環(huán)發(fā)生的行為模式，它是平衡的、規(guī)范的、規(guī)則的。制度的作用在現(xiàn)代社會非常重要。科斯認為，制度是“一個社會的游戲規(guī)則，更確切地說，它是對人與人之間相互關(guān)系的人為限制”，“制度構(gòu)成了人們在政治、社會或經(jīng)濟上交換的動力機制”。就農(nóng)村基層互動治理而言，傳統(tǒng)管理體制的慣性制約、農(nóng)村治理資源配置失調(diào)、鄉(xiāng)村既得利益集團的阻撓等制度上的不足是導(dǎo)致其在實踐中陷入困境的主要原因。

2.2.1 傳統(tǒng)管理體制的慣性制約

雖然農(nóng)村基本生產(chǎn)經(jīng)營方式發(fā)生了根本的變化，直接導(dǎo)致了農(nóng)村社會治理體制模式的相應(yīng)轉(zhuǎn)變，但受傳統(tǒng)精英型管理制度慣性的制約，權(quán)力高度集中、封閉統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟體制和一元化的政治管理體制仍深刻地影響著現(xiàn)行“鄉(xiāng)村政治”相互銜接、相互互動的農(nóng)村治理體制。現(xiàn)行權(quán)力自上而下的壓力型制度結(jié)構(gòu)也制約著農(nóng)村基層互動治理的向前發(fā)展。各級政治組織要把經(jīng)濟趕超的任務(wù)和指標逐層量化分解，并將任務(wù)和指標下發(fā)給下級組織和個人，要求他們在規(guī)定的時間內(nèi)完成，并根據(jù)完成情況給予政治和經(jīng)濟獎勵。因為這些任務(wù)和指標的一些主要部分所采取的評價方式都是“一票否決”制，使鄉(xiāng)村兩級組織長期承受著壓力。這樣，客觀上造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理和村民自治之間巨大的張力，兩者的銜接和互動難以實現(xiàn)。

2.2.2 農(nóng)村治理資源配置失調(diào)

從農(nóng)村基層治理的角度來看，農(nóng)村治理資源的配置主要是針對目前鄉(xiāng)村治理資源在各主體間分配不均的現(xiàn)狀，對其進行再配置，以滿足鄉(xiāng)村各主體和農(nóng)村社會有序持續(xù)發(fā)展的需要。從總體上看，農(nóng)村社會治理資源主要有經(jīng)濟資源、政治資源、組織資源、文化資源和信息資源。但由于受到既有制度格局等因素的制約，治理資源在農(nóng)村各主體中的分配不合理，從而直接影響到農(nóng)村基層多元互動協(xié)作治理的正常運行。在我國社會，行政權(quán)力采用由上而下按級主導(dǎo)的治理結(jié)構(gòu)體系，權(quán)力的大小與組織層次的高低成正比，而權(quán)力與資源密切相關(guān)。在鄉(xiāng)村組織結(jié)構(gòu)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家基層政權(quán)組織，直接代表國家行使行政管理權(quán)和各種其他社會治理權(quán)力;由于缺乏政治、組織、信息等資源的支持，村民自治組織處于弱勢地位，其自治功能逐漸弱化，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“附屬品”。此外，由于鄉(xiāng)村治理資源的非均衡配置，使政府控制著大量的治理資源，從而占據(jù)主導(dǎo)地位，由于政府自身的利己主義傾向，鄉(xiāng)村治理資源從政府到其他治理組織的分散化流動顯然不能自動順利實現(xiàn)，從而導(dǎo)致出現(xiàn)目前農(nóng)村基層治理的“政府主導(dǎo)”狀態(tài)，如果政府固守自身利益，始終不向社會組織、農(nóng)民賦權(quán)進行治理，就很難形成多元主體間的民主合作和良性互動治理。

2.2.3 鄉(xiāng)村既得利益集團的阻撓

這些既得利益者通常是與公共權(quán)力密切相關(guān)的一些國家公職人員和某些鄉(xiāng)紳、富戶，以及其背后的宗族或家族團體。它們利用鄉(xiāng)村現(xiàn)有的權(quán)力結(jié)構(gòu)、社會資源優(yōu)勢等，維護自身的既得利益，不愿放棄權(quán)力，阻礙農(nóng)村基層治理的互動發(fā)展。身為公共治理的主要履職者，其直接代表的是公共利益，因此不能有自己的特殊利益，否則就是瀆職行為，但這些人員具有自己的特殊利益，并往往使自己的利益最大化，因此，在公共治理過程中，公然違反公益原則和要求，以政府機關(guān)為載體，結(jié)成“部門利益集團”或“干部利益集團”。尤其在放權(quán)讓利的改革時期，伴隨著中央對地方、國家對社會放權(quán)的過程，許多地方利益兼收并蓄者利用制度和政策的漏洞，截留國家對農(nóng)村社會的權(quán)力下放，阻礙了國家對農(nóng)民群眾的利益聯(lián)結(jié)，出現(xiàn)了“放權(quán)過程中的截留現(xiàn)象”[2]，導(dǎo)致了農(nóng)村地區(qū)的兩極分化，加劇了國家、農(nóng)民的對立。

3 精細化治理及其在操作層面的具體表現(xiàn)

在治理理論本土化的過程中，一些學者將治理理論融入到對中國農(nóng)村政治的研究中，相繼提出了“鄉(xiāng)村治理”、“精準扶貧”、“鄉(xiāng)村振興”等概念，構(gòu)成了中國農(nóng)村治理理論的基本框架。對于鄉(xiāng)村治理，是將鄉(xiāng)村理論運用到鄉(xiāng)村建設(shè)問題上的理論產(chǎn)物，是“國家治理體系的基礎(chǔ)”[3]，它系統(tǒng)地回答了由誰治理、如何治理、治理規(guī)范以及治理目標的現(xiàn)實問題，又是將現(xiàn)代觀念融入到農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)與體系中的治理理念，是建立合理、規(guī)范、制度化的現(xiàn)代國家制度的重要途徑[4]。精細化治理不僅體現(xiàn)在治理過程的效率提高、權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、治理主體的多元化等剛性因素上，而且還體現(xiàn)在社會關(guān)系的協(xié)調(diào)、人文關(guān)懷、社會環(huán)境的優(yōu)化等柔性因素上，這是剛性指標與柔性指標的結(jié)合。在具體運作層面上，可將社會精細化治理劃分為三個方面，深入服務(wù)技術(shù)、細化管理服務(wù)、標準行政框架。從而實現(xiàn)公共權(quán)力的有效運轉(zhuǎn)、公共資源的合理共享，最終實現(xiàn)農(nóng)村社會公共利益最大化的過程。

3.1 深化服務(wù)技術(shù)

首先，從剛性要素來看，精細治理不是系統(tǒng)性的顛覆改革，而是在原有機制的體制框架下，對工作內(nèi)容和方式進行中觀和微觀層面的完善，在工作流程和服務(wù)技術(shù)方面更加深入。建國以來，國家高度重視基層政權(quán)建設(shè)。《選舉法》于1953年3月1日國家頒布實施，在全國范圍內(nèi)進行各級人民代表大會的選舉，選舉產(chǎn)生了鄉(xiāng)人民代表大會和鄉(xiāng)人民政府。此后，政治體制改革進行了一系列探索。改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選舉制度，實行普選和直接選舉，放寬候選人資格條件，實行競爭性差額選舉，努力實現(xiàn)選舉過程的公平公正，這是微觀層面基層民主選舉逐步完善的體現(xiàn)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治體制改革也存在著一定的局限性，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在實際選舉過程中存在著不規(guī)范的現(xiàn)象，選舉方式也具有選拔制的特點[5]。

3.2 細化管理服務(wù)

在政府決策和執(zhí)行過程中，每個細節(jié)都會產(chǎn)生不同的社會效果。精確地把握被服務(wù)的公民的需求，協(xié)調(diào)完善政府的細節(jié)問題，對社會管理的成敗起著決定性的作用。在這一階段，政府治理注重程序，注重細節(jié)，聯(lián)系政府管理行為，只有聯(lián)系牢固，才能使社會運行有條不紊，充滿活力。精打細算的扶貧工作中，國家對各部門進行了全面動員，把各級黨委、政府機關(guān)、企事業(yè)單位納入扶貧社會工程，但這種總體動員只停留在機構(gòu)內(nèi)部，隨后，省扶貧辦又從行政手段加強了技術(shù)力量，用一套嚴密的脫貧考核指標，對扶貧過程和結(jié)果進行了嚴格的規(guī)范，但由于精打細算的扶貧措施和技術(shù)力量都是由上而下設(shè)計的，難以落地，因此，這類技術(shù)力量仍面臨著“不接地氣”的問題[6]。例如，精準扶貧中包括的教育扶貧項目：農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)和非農(nóng)技能培訓(xùn)，由于其場所要求集中，難以產(chǎn)生直接效益，而且農(nóng)民本身年齡層次復(fù)雜，許多貧困人口不愿意參加培訓(xùn)。比如，養(yǎng)兔子本來是為了讓村民脫貧，但是因為承擔經(jīng)濟風險能力不強，貧困戶甚至放棄了補貼。這些都需要村干部的動員，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間進行協(xié)調(diào)溝通，做好群眾思想工作。管理上的“粗放型”思維已與高壓體制并駕齊驅(qū)走向了歷史的末尾，政府要想有所作為，就必須注重經(jīng)營細節(jié)與規(guī)范，提高治理效能。

3.3 標準行政框架

標準化是農(nóng)村精細化治理的關(guān)鍵，行政機構(gòu)標準化是農(nóng)村精細化管理改革的重要標志。標準化，使村務(wù)公開，與以前的人情化工作方式相分離，使村務(wù)公開與干部工作公開相分離， 把精準扶貧的具體政策落到實處，為基層管理與服務(wù)效果提供明確的監(jiān)督與評估依據(jù)。提升鄉(xiāng)村治理效果，需要結(jié)合地方不同情況，認識到鄉(xiāng)村治理既需要普遍采用標準化的治理方式，又需要重視“德治”的合理性，對鄉(xiāng)村內(nèi)部的特殊個體提供個性化的服務(wù)，這就是要在治理技術(shù)與治理制度之間取得平衡。當行政架構(gòu)分散時，管理職能將出現(xiàn)割裂和分散的狀態(tài)，決策和監(jiān)督機制無法正常發(fā)揮作用，工作交接混亂，從而降低基層行政的效率和效果，產(chǎn)生負面的政府效應(yīng)。管理體制標準化主要是簡政放權(quán)，統(tǒng)一標準。在運作程序方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、各部門和村民小組要善用信息互連平臺，加強各方間的信息交流，降低溝通成本。要善于發(fā)現(xiàn)和克服基層治理中行政框架的“短板”，建立規(guī)范的政府管理服務(wù)體系，改變傳統(tǒng)經(jīng)驗性治理方式，建立標準化、規(guī)律性的行政框架有序管理形態(tài)。

3.4 突出人文關(guān)懷

從柔性角度出發(fā)，精細治理不僅要在過程和技術(shù)上更專業(yè)化，更要在理念上塑造服務(wù)型政府，突出人文關(guān)懷，把滿足農(nóng)民的需要作為公共扶貧政策執(zhí)行和社會管理的初心和歸宿。農(nóng)村治理的精細化，需要關(guān)注農(nóng)村社會問題，及時把握村民的現(xiàn)實需求，使治理從實踐走向現(xiàn)實，形成有效的治理形式。目前，中國農(nóng)村正由粗獷的小農(nóng)經(jīng)濟向精細的現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，農(nóng)村生產(chǎn)力顯著提高，農(nóng)村的機械化、電氣化、自動化和信息化達到前所未有的高度。一是農(nóng)村逐漸在新興合作社、家庭農(nóng)場、承包經(jīng)營戶等經(jīng)濟主體的影響下形成新的生產(chǎn)關(guān)系，第三方社會組織和社會服務(wù)體系介入農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展;二是農(nóng)村城市化趨勢使農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，產(chǎn)生了新的社會階層，對鄉(xiāng)村治理有更多人文化的期望;三是農(nóng)村人口受教育程度的普遍提高，民主參與意識和政治參與能力大大提高，內(nèi)生力量和政府指定的干部外力，如鄉(xiāng)村精英、鄉(xiāng)賢等，在農(nóng)村政治發(fā)展中進行政治博弈。隨著農(nóng)村信息化進程的加快，經(jīng)濟社會的全面變革，農(nóng)村治理提出了精益化的新目標，滿足人的需要對治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了新要求。為此，農(nóng)村社會公共服務(wù)體系的重構(gòu)，建立為民服務(wù)的治理體系，滿足農(nóng)民精神上的需要是農(nóng)村精細化治理改革的新目標。

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