中國養(yǎng)老服務(wù)政策的發(fā)展歷史和經(jīng)驗借鑒

熊文鑫 唐瑞雪

【摘要】養(yǎng)老服務(wù)政策具有導(dǎo)向、調(diào)控和分配養(yǎng)老服務(wù)資源的功能。自新中國成立以來，各級政府出臺了一系列老年服務(wù)相關(guān)的政策，通過研究國家層面的政策文本，表明在長期的探索和發(fā)展過程中，中國養(yǎng)老服務(wù)體系不斷完善，政策客體逐漸擴大，涵蓋內(nèi)容逐漸豐富，展現(xiàn)出家庭養(yǎng)老為主到養(yǎng)老服務(wù)多樣化發(fā)展的四個發(fā)展階段，為政策的進一步發(fā)展提供經(jīng)驗與啟示。

【關(guān)鍵詞】養(yǎng)老服務(wù)政策;歷史;經(jīng)驗;啟示

【中圖分類號】C913.7

【文獻標識碼】A

國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，中國60歲及以上老年人口約2.49億，占總?cè)丝诘?7.9%。2019年11月，為積極應(yīng)對人口老齡化，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》，從2022年到2035年，再到本世紀中葉進行了展望，并從五個方面部署了應(yīng)對人口老齡化的具體工作任務(wù)，其中一條便是打造高質(zhì)量的為老服務(wù)和產(chǎn)品供給體系，包括“健全以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)充分發(fā)展、醫(yī)養(yǎng)有機結(jié)合的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系”。這是自2000年中央政府確立老年服務(wù)事業(yè)的戰(zhàn)略構(gòu)想（即“建立以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)為依托、社會養(yǎng)老為補充的養(yǎng)老機制”）以來，中國養(yǎng)老服務(wù)體系在政策層面再次具體化的又一里程碑體現(xiàn)。本文將具體闡明中國養(yǎng)老服務(wù)政策的發(fā)展脈絡(luò)，并通過四川省養(yǎng)老服務(wù)政策的發(fā)展，進一步展現(xiàn)中國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的歷程，由此為養(yǎng)老服務(wù)的實踐提供歷史背景變遷中的政策發(fā)展新思路。

1 中國養(yǎng)老服務(wù)政策的演變進程

1.1 家庭養(yǎng)老為主，養(yǎng)老保障起步階段

此階段處于新中國秩序重建期，基于中國傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”的觀念以及實際經(jīng)濟發(fā)展情況，政府在養(yǎng)老觀念及政策發(fā)布上是以家庭養(yǎng)老為主，并未過于關(guān)注老年人這一群體，養(yǎng)老意識不明顯。1956年《國務(wù)院人事部、衛(wèi)生部、內(nèi)務(wù)部關(guān)于國家機關(guān)工作人員退休后享受公費醫(yī)療待遇幾個具體問題的通知》是國家部委文件中首次出現(xiàn)退休人員相關(guān)的文件。之后，中國在上世紀50年代初期建立了企業(yè)養(yǎng)老保險制度，并于1958年和1978年做了兩次修改。同期，關(guān)于農(nóng)村老人的“五?！闭叱霈F(xiàn)，《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》明確提出：“農(nóng)業(yè)合作社對于社內(nèi)缺乏勞動力、生活沒有依靠的鰥寡孤獨的社員，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一籌劃……做到保吃、保穿、保燒（燃料）、保教（兒童和少年）、保葬，使他們生養(yǎng)死葬都有指靠”;城市孤寡老人也得到民政部門的救濟安置。如1949-1956年政府收養(yǎng)安置了10余萬孤寡老人。可見，該階段中國基本為家庭養(yǎng)老，輔之以機關(guān)退休人員的退休福利同“三無”老人和“五?！崩先说募姓疹?，即以養(yǎng)老院和敬老院為載體的救濟性安置。

1.2 養(yǎng)老步入社會統(tǒng)籌階段，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的嘗試與探索

初步關(guān)注老齡群體和養(yǎng)老事業(yè)，社會保障體系逐步搭建。1982年，“中國老齡問題全國委員會”成立。1983年，《中國老齡問題全國委員會關(guān)于我國老齡工作中幾個問題的請示》初次對中國老齡問題和老齡工作做出闡述和建議。民政部在1984年全國民政社會福利工作會議上首次提出了社會福利社會化的構(gòu)想?；诖?，政府對養(yǎng)老相關(guān)社會福利與保障制度開始進行探索和完善。1991年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十年計劃和第八個五年計劃綱要》指出要積極引導(dǎo)農(nóng)村建立不同形式的養(yǎng)老保障制度。同年，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在山東等地開始試點，并制定了《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》。1995年，民政部正式發(fā)文《關(guān)于進一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的意見》。1996年，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》明確指出養(yǎng)老保險是實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度，保險費由國家、單位和個人共同承擔(dān)，從福利制度層面增加了養(yǎng)老主體。一直到2006年，各部委發(fā)布了一系列關(guān)于養(yǎng)老保險制度的文件，涵蓋對象逐步擴大。

1.3 養(yǎng)老服務(wù)市場化社會化加速發(fā)展階段

2006年中國60歲以上的老年人口已達1.43億，占總?cè)丝诘?1%，隨著老齡人口占比的不斷增大，中國開始進入應(yīng)對人口老齡化的關(guān)鍵時期。面對老齡化的嚴峻發(fā)展態(tài)勢，自2006年起，國家陸續(xù)頒布幾十余項包含養(yǎng)老服務(wù)的政策文件，養(yǎng)老服務(wù)的項目內(nèi)容愈發(fā)豐富，逐漸擴展到醫(yī)療保健、護理康復(fù)、精神娛樂、體育健身、文化教育、法律服務(wù)、緊急救援和社會參與等多方面。此外，養(yǎng)老服務(wù)社會化市場化產(chǎn)業(yè)化加速，一系列關(guān)于評估監(jiān)督、人才培養(yǎng)、資金補助等配套保障性政策出臺，政府將科學(xué)規(guī)劃、引導(dǎo)發(fā)展作為首要職責(zé)，在養(yǎng)老服務(wù)政策制定上思路更加清晰。

養(yǎng)老服務(wù)市場全面開放趨勢大，社會資本在養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中的活力持續(xù)激發(fā)。一方面，政府鼓勵民間資本進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，對進入方式、進入領(lǐng)域、從事內(nèi)容做了相應(yīng)規(guī)定。放寬準入條件，支持公建民營、民辦公助、政府補貼、購買服務(wù)等多種方式，鼓勵社會資金以獨資、合作、聯(lián)營、參股等方式興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。另一方面，政府對于參與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的社會資本提供相應(yīng)的金融財政支持，健全相關(guān)體制機制，有效拓展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場化融資渠道。2016年《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》中提出目標“到2020年，養(yǎng)老服務(wù)市場全面放開”，并對其所需任務(wù)進行了系統(tǒng)梳理。

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合初步發(fā)展，2013年《加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》在養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容中首次提出醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的概念，推動醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展，打破醫(yī)療與養(yǎng)老相對割裂的位置，促進醫(yī)療衛(wèi)生資源進入養(yǎng)老機構(gòu)、社區(qū)和居民家庭，推動醫(yī)療機構(gòu)開展養(yǎng)老服務(wù)。2015年首份針對醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的文件《關(guān)于推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的指導(dǎo)意見》，制定發(fā)展目標“到2020年，符合國情的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合體制機制和政策法規(guī)體系基本建立”，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的內(nèi)容不斷完善。1.4養(yǎng)老服務(wù)多樣化深度發(fā)展階段

到2017年，中國的養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)已經(jīng)取得了較好成果，各項內(nèi)容穩(wěn)步推進?！丁笆濉眹依淆g事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》標志著養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的新高度，“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”、“智慧養(yǎng)老”成為這一時期的發(fā)展亮點，養(yǎng)老服務(wù)更加注重提質(zhì)增效。同時，養(yǎng)老服務(wù)標準體系建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)部際聯(lián)席會議制度的建立促使未來養(yǎng)老事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。2019年中共中央和國務(wù)院頒布《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》，對中國到本世紀中葉的老齡事業(yè)發(fā)展提供戰(zhàn)略指導(dǎo)。

基于現(xiàn)實需求，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合成為養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展重點，養(yǎng)老服務(wù)體系進一步完善。2017年《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》對老齡事業(yè)發(fā)展內(nèi)容的主要部分進行調(diào)整，重點強調(diào)健全養(yǎng)老服務(wù)體系和健康支持體系，并將服務(wù)體系修改為“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”，拓展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的內(nèi)容，強調(diào)加強老年人健康促進和疾病預(yù)防、發(fā)展老年醫(yī)療與康復(fù)護理服務(wù)，鼓勵醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)為老年人提供住院、護理、生活照料以及臨終關(guān)懷一體化服務(wù)，標志著醫(yī)養(yǎng)結(jié)合在養(yǎng)老服務(wù)中的地位提升。之后，國家頒布了一系列養(yǎng)老服務(wù)配套文件，重視擴大養(yǎng)老服務(wù)供給，提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，不斷創(chuàng)新體系建設(shè)的內(nèi)容和方式。2019年《關(guān)于運用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》再次指出醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展是政府優(yōu)先支持的重點養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，支持打造“以健康管理為基礎(chǔ)、以養(yǎng)老服務(wù)為核心、以醫(yī)療服務(wù)為支撐”的全生命周期養(yǎng)老服務(wù)鏈。由此觀之，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合還有很大的發(fā)展空間。

2 中國養(yǎng)老服務(wù)政策發(fā)展的經(jīng)驗及啟示

2.1 養(yǎng)老服務(wù)政策理念更加明確

政策理念是國家或社會權(quán)威表達的政治意志，養(yǎng)老服務(wù)政策在長期發(fā)展過程中，以服務(wù)人民群眾為理念基點，在中國先進文化和科技成果的前進方向下不斷轉(zhuǎn)變，明確以下三點：①提倡社會福利社會化，重視社會參與的理念。自“社會福利社會化”的構(gòu)想提出并試點探索以來，社區(qū)和居家養(yǎng)老服務(wù)逐漸成為老年服務(wù)的重點。政策發(fā)展歷程與實踐表明，推動政府、社會、家庭和個人多元主體共同參與養(yǎng)老服務(wù)，構(gòu)建責(zé)任共擔(dān)機制，鼓勵社會資本的加入，是中國養(yǎng)老服務(wù)政策發(fā)展的方向，也是避免“家庭失靈”、“市場失靈”、“政府包辦”等問題的必由之路。②力求公平的服務(wù)理念。養(yǎng)老服務(wù)政策應(yīng)體現(xiàn)公共保障性服務(wù)均等普惠，保障老年群眾基本生活及合法權(quán)益。養(yǎng)老服務(wù)政策發(fā)展至今，覆蓋對象和范圍逐步擴大，力求減小區(qū)域、群體間的差異。但長期以來，農(nóng)村養(yǎng)老保障水平一直滯后于城市，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)仍亟待發(fā)展。③統(tǒng)籌規(guī)劃的全局理念。養(yǎng)老服務(wù)政策理念應(yīng)能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各主體間的關(guān)系，充分發(fā)揮各主體的優(yōu)勢。一方面，養(yǎng)老服務(wù)政策體系建設(shè)以來，相關(guān)專業(yè)組織也隨之成立，從中央到地方的老齡工作組織網(wǎng)絡(luò)逐步健全，為養(yǎng)老服務(wù)政策的發(fā)展提供了組織保障，兩者相輔相成、密不可分。另一方面，各級政府應(yīng)明晰各自職責(zé)，對養(yǎng)老服務(wù)政策做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與分級規(guī)劃，在全局觀念的總體方向下各有側(cè)重，確保不同區(qū)域的最大化發(fā)展。此外，應(yīng)完善多元主體的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系，提升服務(wù)質(zhì)量和效率。

2.2 養(yǎng)老服務(wù)政策工具有待創(chuàng)新

政策工具是被決策者及實踐者所采用的，或潛在意義上可能用于實現(xiàn)一定政策目標的手段。政策工具的完善、優(yōu)化與配合，有利于實現(xiàn)更為科學(xué)合理的政策成果。養(yǎng)老服務(wù)政策工具的優(yōu)化是推動中國養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的有效方式，具體包括三方面：①環(huán)境型政策工具是建設(shè)基礎(chǔ)，主要表現(xiàn)為政府通過對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)制定目標規(guī)劃、提供稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制等政策措施，以提供良好的發(fā)展環(huán)境?？v觀養(yǎng)老服務(wù)政策發(fā)展歷程，該種政策工具占比較大，可以說，改革開放以前，養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)政策是作為社會福利體制中的一部分而出現(xiàn)的，之后不斷就環(huán)境性政策工具進行完善，既體現(xiàn)了政府對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的重視，也反映了相關(guān)監(jiān)管制度有待進一步健全、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場需要進～步培育。②供給型政策工具是“推動器”，指政府通過提供養(yǎng)老設(shè)施、投入資金、培養(yǎng)人才等方式，推動養(yǎng)老服務(wù)的持續(xù)發(fā)展。尤其以醫(yī)養(yǎng)結(jié)合及“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”為代表的重點建設(shè)方向，深刻影響著近年來中國養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展進程與演進方向。同時更要結(jié)合各地實際J隋況與資源，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)新業(yè)態(tài)，并且應(yīng)著力推動構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才體系，加強養(yǎng)老服務(wù)精神層面供給，以應(yīng)對養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才缺口顯著、重物質(zhì)輕精神的現(xiàn)實困境。③需求型政策工具是拉動力，體現(xiàn)為政府通過養(yǎng)老服務(wù)外包或采購、海外交流等手段，減小養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的市場障礙，保障社會力量有序參與，拉動相關(guān)產(chǎn)業(yè)健康平穩(wěn)發(fā)展。政策可在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步完善公建民營、民辦公助、政府補貼、購買服務(wù)等合作機制以及養(yǎng)老服務(wù)項目的標準化建設(shè)和評估機制，創(chuàng)新發(fā)展多樣老年產(chǎn)品，擴大服務(wù)領(lǐng)域，開拓老年消費市場。

3 結(jié)語

總之，養(yǎng)老服務(wù)政策發(fā)展至今，時代特點顯著，區(qū)域性政策的細化也更符合中國疆域遼闊、發(fā)展水平不一的現(xiàn)狀。而在國家政策統(tǒng)一的發(fā)展趨勢下，中國養(yǎng)老服務(wù)政策覆蓋范圍、項目內(nèi)容等逐漸豐富，專業(yè)性和科學(xué)性逐步提升，盡管仍存在城鄉(xiāng)差異、精神供給不足等現(xiàn)實困境，但中國政府可在專業(yè)組織的實踐探索、政策理念和政策工具的創(chuàng)新中，力求發(fā)布更切合群眾訴求的養(yǎng)老服務(wù)政策，促進人口老齡化下的社會和諧與發(fā)展。

【參考文獻】

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[作者簡介]熊文鑫（2000-），女，湖南長沙人，本科在讀;唐瑞雪（1997-），女，四川蛾眉山人，本科在讀。