新形勢下重慶市設(shè)施農(nóng)用地管理完善路徑探討

[摘要]精準(zhǔn)完善設(shè)施農(nóng)用地相關(guān)政策是防治“大栩房”等違法用地問題、穩(wěn)定社會(huì)資本投資鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)信心的關(guān)鍵所在。對(duì)近十年設(shè)施農(nóng)用地管理政策進(jìn)行了系統(tǒng)杭理，并結(jié)合重慶市“大栩房”問題專項(xiàng)清理整治第三方評(píng)佑過程中發(fā)現(xiàn)的設(shè)施農(nóng)用地部分概念模糊、標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化、退出機(jī)制缺失、監(jiān)管合力未有效形成等問題，提出了有針對(duì)性的對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]重慶市;設(shè)施農(nóng)用地;政策建議

[中圖分類號(hào)]F301 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

設(shè)施農(nóng)用地管理政策事關(guān)鄉(xiāng)村振興，對(duì)于支持脫貧攻堅(jiān)、加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、助力一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等具有重要意義。去年下半年以來，全國強(qiáng)力開展“大棚房”專項(xiàng)整治，對(duì)于設(shè)施農(nóng)用地管理政策問題的討論日益增多，精準(zhǔn)完善相關(guān)政策成為防治“大棚房”等違法用地問題、穩(wěn)定社會(huì)資本投資鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)信心的關(guān)鍵所在。本文對(duì)近十年設(shè)施農(nóng)用地管理政策進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，并結(jié)合重慶市“大棚房”問題專項(xiàng)清理整治第三方評(píng)估，提出了進(jìn)一步優(yōu)化完善重慶市設(shè)施農(nóng)用地管理的建議。，近十年設(shè)施農(nóng)用地管理政策沿革

2010年以來，國家層面與設(shè)施農(nóng)用地管理政策強(qiáng)相關(guān)的文件主要有三個(gè)，分別是原國土資源部農(nóng)業(yè)部《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)[20O1]155號(hào)）、原國土資源部農(nóng)業(yè)部《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)[2014]127號(hào)）和原國土資源部國家發(fā)展改革委《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障的通知》（國土資規(guī)（2017）12號(hào)）。

國土資發(fā)[2010]155號(hào)初步對(duì)設(shè)施農(nóng)用地概念及范圍、用地規(guī)模、審核流程等進(jìn)行了規(guī)定，將設(shè)施農(nóng)用地劃分為生產(chǎn)設(shè)施用地和附屬設(shè)施用地兩類，提出實(shí)施分類管理，加強(qiáng)用途管制，建立監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制，并將設(shè)施農(nóng)用地使用納入土地巡查和衛(wèi)片執(zhí)法檢查范圍。國土資發(fā)[2014]127號(hào)根據(jù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)，進(jìn)一步細(xì)化了設(shè)施農(nóng)用地概念及范圍、用地規(guī)模，將設(shè)施農(nóng)用地細(xì)化為生產(chǎn)設(shè)施用地、附屬設(shè)施用地和配套設(shè)施用地三類，同時(shí)，改設(shè)施農(nóng)用地審批制為備案制，提出應(yīng)將設(shè)施農(nóng)用地管理納入日常監(jiān)管，建立設(shè)施農(nóng)用地信息報(bào)備制度，原國土資發(fā)[2010]155號(hào)同時(shí)廢止。國土資規(guī)[2017]12號(hào)重點(diǎn)對(duì)規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地類型、改進(jìn)設(shè)施農(nóng)用地監(jiān)督管理提出了要求，明確看護(hù)類管理房用地為單層、占地小于15擴(kuò)，初加工設(shè)施用地原則上占地不得超過400m²，設(shè)施農(nóng)用地應(yīng)設(shè)立標(biāo)示牌，管理信息納入國土資源綜合信息監(jiān)管平臺(tái)。

重慶市層面與設(shè)施農(nóng)用地管理政策強(qiáng)相關(guān)的文件主要有四個(gè)，分別是原重慶市國土房管局重慶市農(nóng)委《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)<國土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知>的通知》（渝國土房管發(fā)[2011]196號(hào)）、原重慶市國土房管局重慶市農(nóng)委《關(guān)于印發(fā)設(shè)施農(nóng)用地審批有關(guān)規(guī)范性文本的通知》（渝國土房管發(fā)[2011]201號(hào)）、原重慶市國土房管局辦公室《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地監(jiān)管工作的通知》（渝國土房管辦發(fā)[2014]57號(hào)）和原重慶育國土房管局重慶市農(nóng)業(yè)委員會(huì)《關(guān)于進(jìn)一步完善設(shè)施農(nóng)用地管理支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》[渝國土房管[2014]799號(hào)）。四個(gè)文件中，前三個(gè)文件遵循的是國土資發(fā)[2010]155號(hào)文件精神，渝國土房管[2014]799號(hào)遵循的是國土資發(fā)[2014]127號(hào)文件精神。

渝國土房管發(fā)[2011]196號(hào)重點(diǎn)在國土資發(fā)[2010]155號(hào)基礎(chǔ)上細(xì)化了審批流程及報(bào)批要件。渝國土房管發(fā)[2011]201號(hào)則側(cè)重對(duì)渝國土房管發(fā)[2011]196號(hào)涉及的審批文本進(jìn)行了規(guī)范性要求。渝國土房管辦發(fā)[2014]57號(hào)旨在對(duì)前期管理中存在的選址不當(dāng)、審批監(jiān)管不到位、違法制止查處不力等問題提出進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管的意見，實(shí)行設(shè)施農(nóng)用地審批“四項(xiàng)原則”和“三到場”監(jiān)管要求（放線到場、建設(shè)到場、竣工驗(yàn)收到場）。渝國土房管[2014]799號(hào)改審批制為備案制，重點(diǎn)在國土資發(fā)[2014]127號(hào)基礎(chǔ)上細(xì)化了備案要件及格式規(guī)范。

2 當(dāng)前設(shè)施農(nóng)用地管理主要問題

不斷調(diào)整完善的設(shè)施農(nóng)用地管理政策，對(duì)于助力重慶市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但仍然存在基層巧立名目、借設(shè)施農(nóng)用地之名行違法用地之事的情況。通過本次“大棚房”間題專項(xiàng)清理整治第三方評(píng)估，當(dāng)前設(shè)施農(nóng)用地管理主要存在以下問題：

一是概念界定依舊模糊。國土資發(fā)[2014]127號(hào)、渝國土房管[2014]799號(hào)結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)，將之前設(shè)施農(nóng)用地兩大類細(xì)化為生產(chǎn)設(shè)施用地、附屬設(shè)施用地和配套設(shè)施用地三大類18小類，雖在一定程度上細(xì)化了設(shè)施農(nóng)用地概念，但仍存在部分用地性質(zhì)難以判定問題。例如，臨時(shí)存儲(chǔ)用地的判定。依據(jù)文件，“農(nóng)產(chǎn)品臨時(shí)存儲(chǔ)、分揀包裝場所用地”應(yīng)該按照附屬設(shè)施用地管理，但文件同時(shí)提到“糧食和農(nóng)資臨時(shí)存放場所、大型農(nóng)機(jī)具臨時(shí)存放場所”按照配套設(shè)施管理，“經(jīng)營性糧食存儲(chǔ)、加工和農(nóng)機(jī)農(nóng)資存放、維修場所”按照建設(shè)用地管理。一方面，糧食屬于農(nóng)產(chǎn)品;另一方面，是否“經(jīng)營性”糧食存儲(chǔ)，缺乏認(rèn)定主體和判定依據(jù)，而在現(xiàn)狀表現(xiàn)上，三者幾乎一致。在監(jiān)管執(zhí)法過程中，究竟參照附屬設(shè)施用地、配套設(shè)施用地還是建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，難以界定。

二是用地標(biāo)準(zhǔn)亟需細(xì)化。從重慶市“大棚房”問題專項(xiàng)清理整治情況來看，當(dāng)前關(guān)于設(shè)施農(nóng)用地用地標(biāo)準(zhǔn)爭議問題主要集中在附屬設(shè)施用地?，F(xiàn)行文件僅對(duì)工廠化作物栽培（用地規(guī)模5%以內(nèi)，不超過0.67h，2）、規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖（用地規(guī)模7%以內(nèi)，不超過1hm²）、水產(chǎn)養(yǎng)殖（用地規(guī)模7%以內(nèi)，不超過0.67hm²）、規(guī)?；Z食種植（不超過0.67hm²）四種類型附屬設(shè)施進(jìn)行了簡單的用地規(guī)模和比例要求，但并未對(duì)細(xì)化的檢驗(yàn)檢疫監(jiān)測設(shè)施用地、疫病蟲害防控設(shè)施用地、管理用房設(shè)施用地、環(huán)保設(shè)施用地、生物質(zhì)肥料生產(chǎn)場用地、臨時(shí)存儲(chǔ)、分揀包裝場所、符合“農(nóng)村道路”規(guī)定的道路用地7類附屬設(shè)施用地從用地規(guī)模、建筑規(guī)模、建筑結(jié)構(gòu)、建筑形態(tài)、建設(shè)布局、節(jié)約集約等方面提出要求。一個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目究竟需要配套多少附屬設(shè)施用地，誰來認(rèn)定，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

三是適用范圍有待斟酌。依據(jù)渝國土房管[2014]799號(hào)，不得在土地利用總體規(guī)劃確定的城（市）鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)修建農(nóng)業(yè)設(shè)施。對(duì)于基本農(nóng)田保有量占耕地總量80%a以上的區(qū)縣（自治縣）從事規(guī)?；Z食生產(chǎn)涉及的配套設(shè)施建設(shè)，選址確實(shí)難以安排在其他地類上、無法避開基本農(nóng)田的，經(jīng)區(qū)縣（自治縣）國土資源部門會(huì)同農(nóng)業(yè)部門組織論證，可占用基本農(nóng)田。部分區(qū)縣在制定區(qū)縣細(xì)化操作文件時(shí)，并未強(qiáng)調(diào)城（市）鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)不得修建農(nóng)業(yè)設(shè)施，而是強(qiáng)調(diào)不得在土地利用總體規(guī)劃確定的允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)修建設(shè)施農(nóng)業(yè)，市區(qū)兩級(jí)在對(duì)設(shè)施農(nóng)用地適用范圍考慮上存在偏差。市級(jí)層面考慮更多側(cè)重于征地和環(huán)境影響，但實(shí)際城郊區(qū)域反而是設(shè)施農(nóng)業(yè)需求最旺盛區(qū)域;區(qū)級(jí)層面則更多側(cè)重于規(guī)劃剩余空間考量，盡量避免占用剩余空間，但這樣操作的不利影響是后期非農(nóng)化過程中，多因不符合規(guī)劃而無法辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)。此外，依據(jù)自然資源部農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的通知》（自然資規(guī)[20O9]1號(hào)），除重大建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)自然資源部審批外，不得占用永久基本農(nóng)田相關(guān)規(guī)定，對(duì)于渝國土房管[2014]799號(hào)設(shè)施農(nóng)用地特殊情形下允許占用基本農(nóng)田有關(guān)規(guī)定要進(jìn)一步斟酌。

四是監(jiān)管合力未有效形成。一方面，設(shè)施農(nóng)業(yè)管理涉及農(nóng)辦、園藝、畜牧、生產(chǎn)、農(nóng)林、城鄉(xiāng)建設(shè)、自然資源管理等多部門，多頭管理模式下各部門思考間題的角度各有不同，在目前設(shè)施農(nóng)業(yè)全國性或地區(qū)性統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺失背景下，各部門對(duì)于設(shè)施農(nóng)用地監(jiān)管認(rèn)識(shí)很難統(tǒng)一。另一方面，依據(jù)渝國土房管[2014]799號(hào)，各區(qū)縣（自治縣）國土資源部門和農(nóng)業(yè)部門要會(huì)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處），形成設(shè)施農(nóng)用地日常管理聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）具體履行初審職責(zé)，負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施，落實(shí)土地復(fù)墾責(zé)任，并組織完善相關(guān)手續(xù);區(qū)縣（自治縣）農(nóng)業(yè)部門具體負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)建設(shè)和經(jīng)營行為的日常監(jiān)管，做好土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作;區(qū)縣（自治縣）國土資源部門具體實(shí)施跟蹤和利用監(jiān)管，及時(shí)做好設(shè)施農(nóng)用地的土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查和臺(tái)帳管理工作。區(qū)縣普遍反映，此種監(jiān)管模式因日常聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制未有效建立、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主體監(jiān)管作用未充分發(fā)揮、農(nóng)業(yè)部門缺乏日常監(jiān)管有效技術(shù)手段、部門職責(zé)邊界不清晰、牽頭執(zhí)法部門不明確等原因，導(dǎo)致監(jiān)管效果不佳。

五是退出機(jī)制缺失。從當(dāng)前有關(guān)設(shè)施農(nóng)用地政策梳理情況來看，無論是國家層面還是市級(jí)層面，政策出臺(tái)的角度都是從鼓勵(lì)、保障和規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地過程管理的角度在進(jìn)行政策頂層設(shè)計(jì)，而對(duì)于設(shè)施農(nóng)用地的退出機(jī)制政策設(shè)計(jì)不足，僅僅明確了復(fù)墾責(zé)任主體，但誰來監(jiān)管，誰來提請退出沒有明確。從本次重慶市“大棚房”問題專項(xiàng)清理整治第三方評(píng)估情況來看，許多社會(huì)資本主體尤其是養(yǎng)殖大戶在一開始也是誠心發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，也進(jìn)行了設(shè)施農(nóng)用地的備案，但因后期經(jīng)營不善或市場波動(dòng)影響，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)難以為繼。此時(shí)，多因退出機(jī)制缺失和利益驅(qū)使，而改變設(shè)施農(nóng)用地用途，另作它用。

六是違法行為查處不夠堅(jiān)定有力。一方面，由于體制機(jī)制等方面的原因，一些地方對(duì)土地管理的高壓態(tài)勢和良好執(zhí)法環(huán)境始終難以建立和保持，從而使土地執(zhí)法監(jiān)察部門不敢動(dòng)真碰硬，特別是國土資源執(zhí)法在體制上受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)法手段上沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，導(dǎo)致在查處土地違法案件時(shí)干擾多、阻力大。另一方面，考核問責(zé)不嚴(yán)。渝國土房管[2014]799號(hào)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、區(qū)縣國土、農(nóng)業(yè)等行政主管部門設(shè)施農(nóng)用地監(jiān)管分工進(jìn)行了明確，對(duì)于設(shè)施農(nóng)用地違法行為督促整改不到位的，市里僅取消所在區(qū)縣（自治縣）下一年度設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金扶持政策優(yōu)惠，并未將設(shè)施農(nóng)用地監(jiān)管執(zhí)法情況等納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府政績考核，也沒有相應(yīng)的懲處措施。設(shè)施農(nóng)用地屬地人民政府處于上有干擾阻力，后無間責(zé)措施情形，監(jiān)管查處動(dòng)力不足。

七是疏堵結(jié)合政策考量不足。在重慶市“大棚房”問題專項(xiàng)清理整治第三方評(píng)估過程中，我們發(fā)現(xiàn)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地方面出現(xiàn)的違法問題，最重要原因是利益驅(qū)動(dòng)。對(duì)部分項(xiàng)目來說，農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施產(chǎn)生的直接經(jīng)濟(jì)價(jià)值要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過所經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)值，如果嚴(yán)格按照法定程序獲得這部分土地，將大大增加企業(yè)成本。所以不少企業(yè)在投產(chǎn)建設(shè)時(shí)，往往多占用土地，特別是多占土地搞生活類、管理類設(shè)施建設(shè)，以尋求更多的增值空間。最為典型的就是打著“生態(tài)園藝”、“生態(tài)農(nóng)業(yè)”等旗號(hào)，從事餐飲、賓館等非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的商業(yè)服務(wù)業(yè)生產(chǎn)，規(guī)避經(jīng)營性用地招拍掛制度。除利益驅(qū)動(dòng)原因外，還存在農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地保障難問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，單純發(fā)展農(nóng)業(yè)，投資回收期太長，很難收回成本，走農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展之路成為絕大部分社會(huì)資本的必然選擇。不少社會(huì)資本出于長久利益考慮和對(duì)農(nóng)民契約精神的擔(dān)心，也想拿一部分國有建設(shè)用地而不是設(shè)施農(nóng)用地來用于經(jīng)營，但在操作過程中，多因不符合規(guī)劃、占基本農(nóng)田、拿地成本太高等各方面原因而無法實(shí)現(xiàn)。在杜絕設(shè)施農(nóng)用地違法問題上，不是只有“堵”這一條路，更多還應(yīng)在“疏導(dǎo)”政策配套方面予以思考。

3 重慶市設(shè)施農(nóng)用地管理完善策略

針對(duì)上述調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)的設(shè)施農(nóng)用地管理問題，結(jié)合上海、廣州等地設(shè)施農(nóng)用地管理做法，建議按照“概念明晰、標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化、范圍明確、監(jiān)管優(yōu)化、疏堵結(jié)合”的總體思路，進(jìn)一步完善重慶市設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)政策。

一是進(jìn)一步明晰設(shè)施農(nóng)用地概念。建議結(jié)合重慶市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)新特點(diǎn)和農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展新需求，在渝國土房管[2014]799號(hào)18小類設(shè)施農(nóng)用地基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整，重點(diǎn)解決地類完善、概念邊界、認(rèn)定主體等問題。在地類完善方面，要充分釋放設(shè)施農(nóng)用地政策紅利，服務(wù)鄉(xiāng)村振興發(fā)展，同時(shí)要避免地類模棱兩可間題，具體可參看廣州做法，將部分農(nóng)產(chǎn)品初級(jí)加工、田間冷鏈倉庫等納入設(shè)施農(nóng)用地管理，而將沒有安裝永久性承重地梁、不破壞耕作層的塑料大棚并繼續(xù)用于種植的，按原地類進(jìn)行管理。在概念邊界方面，首先要突出必須是在設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目區(qū)域內(nèi);其次，要強(qiáng)調(diào)必須是圍繞農(nóng)產(chǎn)品“生產(chǎn)”環(huán)節(jié)，而不是流通經(jīng)營環(huán)節(jié);此外，要注意是否永久性建筑，是否修建永久性建筑物、構(gòu)筑物，是否對(duì)耕地造成永久性毀壞而難以復(fù)耕，是按農(nóng)用地管理和建設(shè)用地管理的標(biāo)準(zhǔn)和界限。在認(rèn)定主體方面，建議按照“誰監(jiān)管、誰認(rèn)定”的原則，進(jìn)一步明確認(rèn)定主體。

二是建立更具操作性的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)。建議借鑒南川等區(qū)縣的做法，在明確規(guī)模化種養(yǎng)殖最小規(guī)模的同時(shí)，明確各類型規(guī)模種養(yǎng)殖所需技術(shù)人員數(shù)和管理人員數(shù)，以人定地，同時(shí)結(jié)合各類型附屬設(shè)施用地功能特征，重點(diǎn)細(xì)化明確管理用房等各類型附屬設(shè)施用地規(guī)模、建筑規(guī)模、節(jié)約集約用地、建筑系數(shù)、建設(shè)布局等要求。例如，必要的管理用房用地，以實(shí)際長期聘用人數(shù)及管理人數(shù)為準(zhǔn)進(jìn)行核算，人均占地不得超過20m²，建筑規(guī)模按照容積率不超過1.5核算，避免超規(guī)模占地和超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。

三是深入開展政策適用范圍研究。建議結(jié)合設(shè)施農(nóng)用地管理新形勢新要求，在自然資源管理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、環(huán)保等部門意見征集基礎(chǔ)上，重點(diǎn)針對(duì)設(shè)施農(nóng)用地是否可在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)、是否可以占用永久基本農(nóng)田、是否必須位于規(guī)劃允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)等問題，開展進(jìn)一步的利弊分析和研究討論，清楚界定設(shè)施農(nóng)用地政策適用范圍。調(diào)研組認(rèn)為，可取消城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)不得布設(shè)設(shè)施農(nóng)用地有關(guān)規(guī)定，明確除國家級(jí)重點(diǎn)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目外設(shè)施農(nóng)用地不得占用永久基本農(nóng)田，明確設(shè)施農(nóng)用地需位于有條件建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)。

四是建立更加高效監(jiān)管長效機(jī)制。建議參照上海做法，實(shí)行設(shè)施農(nóng)用地監(jiān)管屬地責(zé)任制，責(zé)任主體是區(qū)縣政府，監(jiān)管主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。加快建立區(qū)縣政府、區(qū)縣自然資源管理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等行政主管部門、所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)施農(nóng)用地監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制，明確責(zé)任邊界，嚴(yán)肅執(zhí)紀(jì)問責(zé)，將設(shè)施農(nóng)用地使用和管理情況納入?yún)^(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府年度耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核內(nèi)容和年終目標(biāo)責(zé)任管理考核。加快完善設(shè)施農(nóng)用地建檔立卡工作，加快完善設(shè)施農(nóng)用地退出監(jiān)管機(jī)制，按照“一鎮(zhèn)一村一冊，一宗一戶一檔，原則，對(duì)重慶市所有設(shè)施農(nóng)用地逐一建檔立卡，建立檔案臺(tái)賬，并將有關(guān)信息納入監(jiān)測監(jiān)管平臺(tái)，切實(shí)做到可操作、可落實(shí)、可追溯、可督查。全面實(shí)施設(shè)施農(nóng)用地全過程、全生命周期管理，創(chuàng)新監(jiān)管方式，綜合運(yùn)用媒體、網(wǎng)絡(luò)、日常巡查等多種方式，加快建立設(shè)施農(nóng)用地監(jiān)管長效機(jī)制。

五是疏堵結(jié)合完善用地保障機(jī)制。建議在加大設(shè)施農(nóng)用地清理和監(jiān)管力度的同時(shí)，同步做好農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地保障配套政策研究。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地保障中出現(xiàn)的規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)辦理、點(diǎn)狀征地、點(diǎn)狀供地、權(quán)益保障等問題，及時(shí)開展調(diào)查研究，強(qiáng)化政策配套，進(jìn)一步簡化建設(shè)用地辦理程序、降低拿地成本。通過優(yōu)化新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地保障的“引力”機(jī)制和設(shè)施農(nóng)用地強(qiáng)監(jiān)管的“壓力”機(jī)制，逐步形成設(shè)施農(nóng)用地“疏堵結(jié)合”管理新局面。

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[收稿日期]2020-04-01

[基金項(xiàng)目]重慶市自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測體系研究，項(xiàng)目編號(hào)：KJ-2019044。

[作者簡介]陳曉（1982-），女，四川內(nèi)江人，研究方向：土地政策。