固定污染源排污許可證核發(fā)工作的問題與建議

蔣惠亞 李發(fā) 田耘

摘要 排污許可制度是正推進(jìn)的一項生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)制度改革，是構(gòu)建新型環(huán)境管理制度的核心。排污許可證核發(fā)作為排污許可制度實(shí)施的重要環(huán)節(jié)，直接關(guān)系著“一證式”管理制度的建立。隨著發(fā)證工作推進(jìn)，問題也彰顯出來，推進(jìn)固定污染源排污許可證“全覆蓋”對于核發(fā)單位難度大，應(yīng)注重環(huán)保數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)平臺搭建，也應(yīng)加強(qiáng)宣傳指導(dǎo)工作，有效引導(dǎo)企業(yè)自主申報。同時應(yīng)建立企業(yè)與環(huán)保部門有效的聯(lián)絡(luò)、答疑機(jī)制，在大規(guī)模開展工作前應(yīng)組織好培訓(xùn)工作。核發(fā)工作還應(yīng)加強(qiáng)與第三方環(huán)保機(jī)構(gòu)合作，主動打開第三方市場，讓第三方有秩序的參與進(jìn)環(huán)保工作，為“一證式”管理奠定基礎(chǔ)。此外，應(yīng)完善法律、法規(guī)和處罰細(xì)則，及時出臺《排污許可管理條例》對證后監(jiān)管給予保障。

關(guān)鍵詞 排污許可證;核發(fā);監(jiān)管;第三方

中圖分類號：X321 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-3305（2020）04-0-02

DOI：10.19383/j.cnki.nyzhyj.2020.04.057

固定污染源是污染物排放主要來源，減少固定源污染物排放是改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的根本方式。淘汰落后生產(chǎn)工藝、設(shè)施技術(shù)改、增加排放口污染治理設(shè)施是環(huán)境管理必行趨勢。20世紀(jì)80年代排污許可制度逐漸進(jìn)入全國視野，但由于缺乏頂層方案設(shè)計和完整制度框架體系以及法律依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致在實(shí)施過程中存在滯后性和無監(jiān)管等問題[1]。2016年國務(wù)院印發(fā)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》提出排污許可綜合、一證式”管理的概念，包括基本信息、許可事項和管理要求三方面。2018年生態(tài)環(huán)境部公布《排污許可管理辦法（試行）》顯著突出排污許可制基礎(chǔ)核心地位，落實(shí)企業(yè)污染治理責(zé)任，強(qiáng)化證后監(jiān)管和處罰力度。2019年生態(tài)環(huán)境部修訂《固定污染源排污許可分類管理名錄》適應(yīng)了新形勢需求，覆蓋行業(yè)更全面，劃分更科學(xué)合理。同時隨著《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等一系列法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)修訂，為提高環(huán)境管理效率和改善環(huán)境質(zhì)量奠定堅實(shí)基礎(chǔ)[2]。

排污許可證是國際通行的環(huán)境管理手段，推行排污許可證是實(shí)現(xiàn)企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任，使排污單位從“低標(biāo)準(zhǔn)”向“高要求”轉(zhuǎn)變[3]。根據(jù)《排污許可證工作實(shí)施方案》2020年排污許可制度將在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，排污許可證將成為排污單位的“必持證件”。結(jié)合排污許可證核發(fā)工作對往期工作進(jìn)行盤點(diǎn)，分析存在問題，總結(jié)地方經(jīng)驗，為推進(jìn)完善排污許可制獻(xiàn)計獻(xiàn)策。

1 排污許可證核發(fā)工作現(xiàn)存問題

1.1 信息利用效率低

固定污染源基礎(chǔ)信息清單是以2017年以來新增的工商、稅務(wù)、電力、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門企業(yè)信息清單和第二次全國污染源普查名錄為基礎(chǔ)納入的信息清單。通過對信息的整合發(fā)現(xiàn)：（1）不同來源信息清單名稱存在重疊、變更及名稱縮寫的情況，難以準(zhǔn)確篩分。（2）信息內(nèi)容不全。多源信息清單是依據(jù)不同部門自身需求而收集的信息，較多情況下無聯(lián)系方式、無鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道地址、無行業(yè)類別等信息。（3）即使多方數(shù)據(jù)源，但企業(yè)基數(shù)尚缺失。為盡可能完善基礎(chǔ)信息，后續(xù)需進(jìn)行多輪查缺補(bǔ)漏，但還是多源數(shù)據(jù)匹配工作，結(jié)果不能令人滿意，造成時間和金錢的浪費(fèi)。

1.2 行業(yè)及管理類別難界定

根據(jù)《2017年國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類與代碼》，可通過產(chǎn)品、工藝確定絕大多數(shù)企業(yè)行業(yè)類別。但由于行業(yè)種類多樣，行業(yè)分類無法滿足所有企業(yè)需求，因此行業(yè)界定也成為部分企業(yè)的工作難點(diǎn)。行業(yè)不僅涉及管理類別的確定，而且對自行監(jiān)測方案中污染因子及頻次界定都有影響。同時，不同行業(yè)環(huán)境管理臺賬的記錄內(nèi)容和要求也存在差異。

管理類別在核發(fā)前需執(zhí)法部門對企業(yè)管理類別進(jìn)行確認(rèn)。由于核發(fā)與執(zhí)法部門分離，執(zhí)法部門在此項工作中參與少，技術(shù)儲備不足[4]。尤其在基層單位技術(shù)力量和人員數(shù)量準(zhǔn)備不充分，工作存在問題多，工作內(nèi)容難以有效銜接，導(dǎo)致同行業(yè)、同產(chǎn)品、同規(guī)模存在不同管理類別情況。

1.3 審核技術(shù)力量薄弱

2020年需要核發(fā)包括2020年前應(yīng)發(fā)的33個行業(yè)和2020年需要完成發(fā)證的91個行業(yè)。與以往核發(fā)工作相比，雖仍以“核發(fā)一個行業(yè)，清理一個行業(yè)”為主，但多個行業(yè)同時核發(fā)，需更快掌握行業(yè)技術(shù)規(guī)范。在實(shí)際上審核人員專業(yè)水平參差不齊，時有發(fā)生行業(yè)技術(shù)規(guī)范理解不透徹、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)掌握不熟練、自行監(jiān)測指南易遺漏等問題[5]。易導(dǎo)致排污許可證偏離技術(shù)規(guī)范許可要求，特別是自行監(jiān)測中特殊行業(yè)污染因子缺失，監(jiān)測頻次錯誤，適用限值錯誤，排放許可濃度未從嚴(yán)取值等問題較常見。另外，在基層單位人員一兼多職，加之排污許可證時間緊、任務(wù)重，質(zhì)量要高，審核部門若通過自身團(tuán)隊力量很難保證工作有效、有序開展，更無法保證審核任務(wù)保質(zhì)保量按時完成。同時需要申請排污許可證延續(xù)或變更的企業(yè)增加了審核工作量。

1.4 企業(yè)責(zé)任感低

企業(yè)是申請排污許可證的責(zé)任人，從核發(fā)過程中看，企業(yè)自主申報單位不到10%，絕大部分企業(yè)主體責(zé)任認(rèn)知度低，對排污許可制不夠重視。一方面，宣傳力度不足，執(zhí)法手段不強(qiáng)硬，企業(yè)對排污許可證認(rèn)知層面還停留在“一張紙”層面;另一方面，對中小企業(yè)而言，大部分企業(yè)沒有對應(yīng)的環(huán)保部門或?qū)T，僅是通過委托機(jī)構(gòu)方式獲取排污許可證，對許可證中實(shí)際許可內(nèi)容并不了解。企業(yè)主體責(zé)任認(rèn)知差、不配合不利于排污許可證的核發(fā)，對后續(xù)監(jiān)管工作也增加了難點(diǎn)。

2 建議

2.1 提高信息化服務(wù)水平

目前，排污許可證要完善發(fā)證企業(yè)數(shù)量并進(jìn)行及時地查漏補(bǔ)缺工作，只能通過后續(xù)企業(yè)自主申請。根據(jù)以往工作經(jīng)驗，不同部門早已擁有較成熟且完善的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，但尚無比較成熟的基礎(chǔ)信息庫供多部門使用。環(huán)保數(shù)據(jù)是具有互通性的，多部門的數(shù)據(jù)完全可以互通互惠。在此次排污許可證核發(fā)過程中發(fā)現(xiàn)，污染源普查數(shù)據(jù)對固定污染源清理整頓數(shù)據(jù)庫建立有很大幫助，但污染源普查數(shù)據(jù)并未實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、實(shí)時更新，并且由于2017年企業(yè)的數(shù)據(jù)時效性較差，已不能滿足信息庫需求。當(dāng)前各部門環(huán)保系統(tǒng)中企業(yè)數(shù)據(jù)和企業(yè)數(shù)量基本維持在最開始統(tǒng)計范圍，后續(xù)更新速度慢，或下一個統(tǒng)計工作結(jié)束后才能大批量進(jìn)行矯正。而排污許可后續(xù)監(jiān)管也僅針對發(fā)證企業(yè)，對于未發(fā)應(yīng)發(fā)企業(yè)將仍然存在。

建議搭建數(shù)據(jù)互通、資源共享的基礎(chǔ)信息平臺，該平臺與其他環(huán)保職能部門平臺數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、資源共享。避免因后續(xù)工作中經(jīng)費(fèi)或人員不足耽誤工作，同時成果共享可以更高效準(zhǔn)確地更新各平臺新增企業(yè)名單，實(shí)現(xiàn)環(huán)保平臺數(shù)據(jù)統(tǒng)一。既有利于日后開展其他相關(guān)工作，同時對往期工作平臺的更新有積極作用。

2.2 開展培訓(xùn)及答疑

排污許可制作為近些年來新修訂的環(huán)境管理制度，從事排污許可相關(guān)工作人員逐年遞增。大部分為企業(yè)填報人員第一次參與此項工作，由于沒有專家解答，針對關(guān)鍵問題無法得到解決，并且排污許可證工作環(huán)環(huán)相扣，易造成一步錯步步錯的境地，還浪費(fèi)大量時間精力。

建議組建答疑工作群，組織專員做到有問必答、及時回答和回答專業(yè)。建立答疑反饋機(jī)制，定期收集比較有針對性的問題，由領(lǐng)域?qū)＜沂崂沓鲈敿?xì)的解答內(nèi)容給予參考，并在全國分享學(xué)習(xí)。多數(shù)人第一次接觸此項工作，建議有序開展培訓(xùn)工作，組織當(dāng)?shù)貙＜议_展不同行業(yè)線上線下的培訓(xùn)，同時利用媒體網(wǎng)站上傳培訓(xùn)視頻、學(xué)習(xí)資料等供有需求的人自主學(xué)習(xí)。

2.3 鼓勵第三方機(jī)構(gòu)參與

排污許可證核發(fā)和申請工作中應(yīng)借助第三方機(jī)構(gòu)技術(shù)力量，讓專業(yè)領(lǐng)域人員從事此項工作。一方面，第三方機(jī)構(gòu)服務(wù)理念高、保障措施強(qiáng)，團(tuán)隊技術(shù)精湛、能吃苦、針對各類項目工作方法成熟，可以起到事半功倍的效果。不但緩解了生態(tài)環(huán)境局審核工作壓力，而且保障核發(fā)工作高效有序的完成。另一方面，證后監(jiān)管是一項長期、高頻的工作，第三方技術(shù)機(jī)構(gòu)的早期參與，有利于第三方構(gòu)架企業(yè)證后工作布局，提前開發(fā)企業(yè)自行監(jiān)測和環(huán)保管家等服務(wù)，幫助企業(yè)搭建證后執(zhí)行工作的框架，緩解執(zhí)法部門證后監(jiān)管的壓力。在給予第三方機(jī)構(gòu)支持時，也應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況規(guī)范市場秩序，采取管制措施。

2.4 樹立企業(yè)主體責(zé)任

排污許可證申報的主體是企事業(yè)單位，企業(yè)應(yīng)重視自身主體責(zé)任做到持證排污，同時做好證后工作。首先，要做好宣傳，使排污許可制改革措施深入人心。應(yīng)定期召開會議對企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行宣傳貫徹，利用宣傳冊、海報、媒體廣告等方式對該制度進(jìn)行長期推廣。其次，建立獎懲措施。建立企業(yè)超標(biāo)排放、非法排污等多種舉報渠道，根據(jù)舉報信息一經(jīng)查實(shí)對舉報人給予物質(zhì)獎勵，對排污單位依法處罰。同時，對證后執(zhí)行工作表現(xiàn)突出的企業(yè)進(jìn)行獎勵，以增強(qiáng)企業(yè)自律意識，落實(shí)持證企業(yè)作為排污單位的主體責(zé)任，按時開展自行監(jiān)測、完善臺賬記錄等工作。最后，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)繼續(xù)完善法律法規(guī)，出臺《排污許可證管理條例》和處罰實(shí)施細(xì)則等文件，使環(huán)保執(zhí)法、監(jiān)管工作有法可依。法律法規(guī)不僅針對排污單位同樣適用于存在弄虛作假的第三方機(jī)構(gòu)，通過明確排污單位和第三方技術(shù)機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任，倒逼排污許可證證后工作逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化。

3 結(jié)論

排污許可制是企業(yè)環(huán)境守法的依據(jù)、政府環(huán)境執(zhí)法的工具、社會監(jiān)督護(hù)法的平臺，實(shí)行排污許可“一證式”管理是排污許可制度先進(jìn)性和生命力的體現(xiàn)，對控制和減少污染排放起到重要作用。在即將實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”目標(biāo)時，管理部門應(yīng)宏觀布局?jǐn)?shù)據(jù)庫的互通行和時效性，做好長期宣傳指導(dǎo)及培訓(xùn)工作，建立持續(xù)有效的答疑溝通機(jī)制，加快出臺《排污許可管理條例》及完善相關(guān)處罰細(xì)則。在鼓勵第三方機(jī)構(gòu)積極參與各項工作的同時應(yīng)注意規(guī)范市場秩序，為構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系奠定良好發(fā)展基礎(chǔ)。

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責(zé)任編輯：黃艷飛