高職院?；旌纤兄品煞ㄒ?guī)及政策文件缺失引發(fā)的問(wèn)題及其對(duì)策建議

陳春梅

摘 要 提高人才培養(yǎng)質(zhì)量是高職院校探索發(fā)展混合所有制的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。相關(guān)法律法規(guī)及政策文件的出臺(tái)與實(shí)施為改革的開(kāi)展提供了制度保障。然而，當(dāng)前這方面的舉措仍很有限，繼而引發(fā)了關(guān)于這類高職院校法律地位和法人屬性不明晰及產(chǎn)權(quán)保護(hù)不到位等一系列問(wèn)題。對(duì)此，我國(guó)亟須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，加快出臺(tái)有針對(duì)性的法律法規(guī)及文件，明晰高職院?；旌纤兄妻k學(xué)類型的法律地位和法人屬性，保護(hù)民營(yíng)企業(yè)和國(guó)有資本產(chǎn)權(quán)權(quán)益。

關(guān)鍵詞 高職院校;混合所有制;國(guó)有資本;民營(yíng)企業(yè);產(chǎn)權(quán)

中圖分類號(hào) G717 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2020）26-0012-06

混合所有制經(jīng)濟(jì)最先運(yùn)用于國(guó)企改革，主要是為了激發(fā)國(guó)企的活力。之后，一方面，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域混合所有制改革不斷深化，并取得了一定成果;另一方面，教育領(lǐng)域尤其是職業(yè)教育領(lǐng)域亟須轉(zhuǎn)變?nèi)瞬排囵B(yǎng)模式，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量。將經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的混合所有制滲透到教育領(lǐng)域，成為當(dāng)前職業(yè)教育改革發(fā)展的一項(xiàng)新舉措。

一、研究背景

20世紀(jì)90年代初以來(lái)，國(guó)務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)文件鼓勵(lì)社會(huì)資本參與辦學(xué)。然而，“混合所有制”概念真正引入教育領(lǐng)域始于2014年。在《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國(guó)發(fā)[2014]19號(hào)）中提出，“積極支持各類辦學(xué)主體通過(guò)獨(dú)資、合資、合作等多種形式舉辦民辦職業(yè)教育;探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識(shí)、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)并享有相應(yīng)權(quán)利。”自此，高職院校探索發(fā)展混合所有制得到了官方的認(rèn)可。同年，國(guó)務(wù)院提出要建立健全政府和社會(huì)資本合作（PPP）機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本加大對(duì)社會(huì)事業(yè)的投資力度。此外，2015年教育部頒布了《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2015-2018年）》（以下簡(jiǎn)稱“行動(dòng)計(jì)劃”），鼓勵(lì)社會(huì)力量以各種要素參與公辦高職院校改革，并鼓勵(lì)企業(yè)與公辦高職院校探索發(fā)展具有混合所有制特征的二級(jí)學(xué)院。全國(guó)共有17個(gè)試點(diǎn)地區(qū)、8家試點(diǎn)企業(yè)、100所試點(diǎn)高職院校、27所試點(diǎn)中職學(xué)校以及11個(gè)行業(yè)試點(diǎn)牽頭單位參與此次行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施[1]。山東省是全國(guó)探索發(fā)展職業(yè)院?；旌纤兄聘母锏南蠕h。為貫徹落實(shí)“行動(dòng)計(jì)劃”及《山東省人民政府關(guān)于貫徹國(guó)發(fā)[2014]19號(hào)文件進(jìn)一步完善現(xiàn)代職業(yè)教育政策體系的意見(jiàn)》，2016年山東省教育廳公布山東海事職業(yè)學(xué)院、山東交通職業(yè)學(xué)院航海學(xué)院、濰坊職業(yè)學(xué)院現(xiàn)代服務(wù)業(yè)學(xué)院等9個(gè)混合所有制改革試點(diǎn)項(xiàng)目并對(duì)其進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。山東省教育廳不定期進(jìn)行指導(dǎo)，且對(duì)成效顯著的項(xiàng)目進(jìn)行推廣，而對(duì)試點(diǎn)工作無(wú)進(jìn)展的則取消試點(diǎn)資格[2]。2017年2月，山東省將混合所有制改革納入優(yōu)質(zhì)高職的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)之一[3]。同年3月，青島市教育局公布了青島商務(wù)學(xué)校創(chuàng)業(yè)孵化實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)項(xiàng)目等5個(gè)首批混合所有制試點(diǎn)項(xiàng)目名單[4]。天津市、新疆維吾爾族自治區(qū)及河北省政府等也陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)文件。這些綱領(lǐng)性文件的頒布與實(shí)施為高職院校探索、發(fā)展混合所有制奠定了法理基礎(chǔ)，且推動(dòng)了相關(guān)實(shí)踐探索與理論研究。2018年1月13日，在教育部國(guó)家教育發(fā)展研究中心體制改革研究室、山東省教育廳的指導(dǎo)下，全國(guó)職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)研究聯(lián)盟正式成立。該聯(lián)盟有115個(gè)理事單位，涵蓋24個(gè)省份的73所高職院校、16所中等學(xué)校和22家企業(yè)，致力于探索發(fā)展混合所有制的改革與研究。截至2019年10月，山東省已有40多所院校探索發(fā)展混合所有制[5]。2019年1月24日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案的通知》（國(guó)發(fā)[2019]4號(hào)）中指出，要“鼓勵(lì)發(fā)展股份制、混合所有制等職業(yè)院校和各類職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”。對(duì)于高職院?；旌纤兄埔呀?jīng)由原先的“探索發(fā)展”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮膭?lì)發(fā)展”[6]。高職院?；旌纤兄聘母镞M(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期。

不同辦學(xué)主體憑借各自的資源優(yōu)勢(shì)參與辦學(xué)，從而為高職院校的發(fā)展提供多方面支持。改革的預(yù)期是各合作方資源的整合可以發(fā)揮“1+1>2”的功效，從而實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。公辦高職或民辦高職無(wú)法做到的事，可能在混合所有制辦學(xué)體制下得以實(shí)現(xiàn)。在這個(gè)過(guò)程中，舉辦者的市場(chǎng)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、績(jī)效意識(shí)及主人翁意識(shí)得以加強(qiáng)[7]。然而，雖然我國(guó)出臺(tái)了《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進(jìn)法》《職業(yè)教育法》等教育領(lǐng)域的相關(guān)法律文件，但尚未有一部法律專門(mén)針對(duì)高職院校的混合所有制辦學(xué)。在已出臺(tái)的為數(shù)不多的相關(guān)文件中主要鼓勵(lì)各高職院校探索發(fā)展混合所有制，而相關(guān)具體實(shí)施的支持舉措?yún)s很少。當(dāng)前由于缺乏頂層設(shè)計(jì)和指導(dǎo)，各高職院校只能根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行摸索。

二、存在問(wèn)題

由于對(duì)這種新的辦學(xué)體制探索不同于純公辦、純民辦高職院校，因此改革過(guò)程中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題往往找不到適用的規(guī)范性文件。其中，缺少合法身份及由此引發(fā)的系列問(wèn)題、產(chǎn)權(quán)保護(hù)問(wèn)題是當(dāng)前高職院?；旌纤兄瓶沙掷m(xù)發(fā)展在法律法規(guī)及政策文件上亟須突破的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

（一）法律地位和法人屬性不明晰

從法律地位上講，高職院?；旌纤兄剖菍儆诠k還是民辦？如果是公辦，這類學(xué)校也應(yīng)享有國(guó)家財(cái)政撥款，且在師資隊(duì)伍建設(shè)、生均撥款方面獲得相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)支持。如果是民辦，這類學(xué)校應(yīng)享有民辦高等教育相關(guān)優(yōu)惠政策。而事實(shí)上，這類高職院校往往容易陷入“兩不靠”的尷尬境地。有的高職院校雖已成為國(guó)家示范高職，但至今尚未獲得辦學(xué)許可證，嚴(yán)格意義上屬于違法辦學(xué)。在師資隊(duì)伍管理方面，高職院校探索混合所有制尚未形成統(tǒng)一的規(guī)范。公辦高職院校探索混合所有制二級(jí)學(xué)院，部分教師享有事業(yè)編制，且有打破編制身份的發(fā)展趨勢(shì);民辦高職探索混合所有制二級(jí)學(xué)院，教師普遍無(wú)編制身份。擁有事業(yè)編制身份，教師工作穩(wěn)定、薪酬福利及退休待遇有保障;而無(wú)編制身份，意味著教師用工如同企業(yè)用工，尤其是教師退休后缺乏可靠保障。此外，在這種辦學(xué)體制下，由于教師來(lái)自不同領(lǐng)域，因此需要對(duì)教師進(jìn)行分類管理。

從法人屬性上講，當(dāng)前大多數(shù)高職院?；旌纤兄频母母锾剿鞯怯浀氖敲褶k非企。隨著《民辦教育促進(jìn)法》的修訂，各高職院校的探索應(yīng)明確是事業(yè)單位法人、企業(yè)法人或是社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等。法人屬性是決定一個(gè)組織及其組織成員地位的根源性依據(jù)[8]。由于不具備合法身份，這類高職院校在辦學(xué)上往往無(wú)法可依、無(wú)據(jù)可循。在法人身份問(wèn)題方面，一些地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始采取一些措施。早在2010年江蘇省出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)民辦教育發(fā)展的意見(jiàn)》規(guī)定，國(guó)有資本參與舉辦的從事學(xué)歷教育的民辦學(xué)?？梢缘怯洖槭聵I(yè)單位法人[9]。為此，南通理工學(xué)院（原紫瑯職業(yè)技術(shù)學(xué)院）引入國(guó)有資本探索發(fā)展混合所有制，借此登記為事業(yè)單位法人，并獲得升本的機(jī)會(huì)。2015年12月，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室綜合司印發(fā)了《事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及企業(yè)等組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位設(shè)立登記辦法（試行）》[10]。為了落實(shí)該文件精神，山東省人民政府辦公廳于2016年4月印發(fā)《關(guān)于山東省事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及企業(yè)等組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位登記管理辦法（試行）的通知》（魯政辦字[2016]45號(hào)），規(guī)定利用國(guó)有資本進(jìn)行非營(yíng)利性辦學(xué)的學(xué)校可以登記為事業(yè)單位[11]。這些文件的出臺(tái)有利于明確高職院校混合所有制辦學(xué)的法人身份，避免“民辦非企”尷尬身份問(wèn)題的出現(xiàn)。但同時(shí)，文件也只是規(guī)定這類學(xué)?？梢缘怯洖槭聵I(yè)單位法人，只能獲得事業(yè)編制證書(shū)，但卻沒(méi)有事業(yè)單位編制和財(cái)政撥款。

（二）產(chǎn)權(quán)保護(hù)不到位

產(chǎn)權(quán)保護(hù)涉及到不同辦學(xué)主體的核心利益。德姆賽茨認(rèn)為產(chǎn)權(quán)界定了人們?nèi)绾问找婕叭绾问軗p[12]。產(chǎn)權(quán)是以復(fù)數(shù)的形式出現(xiàn)的一束權(quán)利，具有排他性、有限性、可交易性和可分解性。產(chǎn)權(quán)的這些屬性決定了產(chǎn)權(quán)功能的發(fā)揮。一般而言，產(chǎn)權(quán)具有激勵(lì)功能、約束功能、資源配置功能、收入分配功能、外部性內(nèi)部化和減少不確定性等。產(chǎn)權(quán)明晰可以明確各產(chǎn)權(quán)主體的收益預(yù)期，從而為外部性最大內(nèi)部化提供動(dòng)力，有利于解決“搭便車”或“偷懶”行為[13]。產(chǎn)權(quán)具有激勵(lì)功能，產(chǎn)權(quán)的保護(hù)能夠激發(fā)產(chǎn)權(quán)主體的積極性。而產(chǎn)權(quán)邊界的界定則利于規(guī)范主體行為并激發(fā)其內(nèi)在動(dòng)力，與此同時(shí)對(duì)侵權(quán)和越權(quán)行為進(jìn)行約束。此外，產(chǎn)權(quán)還通常作為利益分配的依據(jù)，在沒(méi)有產(chǎn)權(quán)或產(chǎn)權(quán)模糊的情況下，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的利益得不到應(yīng)有保障。當(dāng)前由于相關(guān)法律法規(guī)的缺失和不完善，高職院校探索發(fā)展混合所有制企業(yè)的權(quán)益如何保護(hù)值得商榷。改革過(guò)程中既要保護(hù)民營(yíng)企業(yè)的權(quán)益，也要確保國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。

1.民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)保護(hù)

民辦教育出資人從辦學(xué)結(jié)余中獲取合理回報(bào)應(yīng)被視為國(guó)家對(duì)出資人參與公益事業(yè)的獎(jiǎng)勵(lì)，而不是一般的商業(yè)投資獲利權(quán)利。民辦高校營(yíng)利的最終目的是為了非營(yíng)利，其辦學(xué)應(yīng)獲得一定的營(yíng)利空間[14]。然而，根據(jù)新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》，企業(yè)參與辦學(xué)只有捐資和投資兩種說(shuō)法。選擇非營(yíng)利性的民辦高校的出資者沒(méi)有所有權(quán)和收益權(quán)[15]。如果只是強(qiáng)調(diào)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感，號(hào)召企業(yè)捐資辦學(xué)，這與企業(yè)的營(yíng)利天性相違背。由于學(xué)校的非營(yíng)利性，受訪的大多數(shù)高職院校表示企業(yè)參與辦學(xué)相當(dāng)于捐資，不獲取回報(bào)。而事實(shí)上，如果是真正意義上的捐資，則不存在企業(yè)參與辦學(xué)引發(fā)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變化，并進(jìn)而影響高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的改變。正如有學(xué)者指出，“混合所有制改革所涉及的社會(huì)資本顯然應(yīng)是投資性質(zhì)?！盵16]在國(guó)企混合所有制改革中，股東收益來(lái)自剩余權(quán)收益和控制權(quán)收益兩部分。案例院校均為非營(yíng)利性質(zhì)，企業(yè)參與辦學(xué)并沒(méi)有放棄控制權(quán)，而擁有控制權(quán)也就意味著擁有“收益權(quán)（利益點(diǎn)）”①或共享辦學(xué)改革成果的權(quán)利（控制權(quán)收益）。而這種“收益”在當(dāng)前容易觸發(fā)法律紅線，往往是隱形的，如社會(huì)培訓(xùn)收入的分成或是一些關(guān)聯(lián)交易等?？刂茩?quán)仍可以帶來(lái)收益，包括進(jìn)入董事會(huì)（理事會(huì)）享受高額薪酬等貨幣收益和享有各種優(yōu)厚的工作福利待遇、在職消費(fèi)等[17]。非營(yíng)利高職院校探索發(fā)展混合所有制，企業(yè)、私人個(gè)體等投入辦學(xué)，雖然放棄了財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、收益權(quán)和繼承權(quán)等，但他們?nèi)钥梢酝ㄟ^(guò)董事會(huì)（理事會(huì)）對(duì)高職院校的內(nèi)部治理產(chǎn)生影響，制定對(duì)自己有利的決策，從而獲得“收益”。

企業(yè)參與辦學(xué)的動(dòng)機(jī)是多元的，而不僅僅是直接的經(jīng)濟(jì)利益。且教育領(lǐng)域的混合所有制改革不同于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，不能完全按照產(chǎn)權(quán)邏輯分析高職院校的內(nèi)部治理。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的國(guó)企改革，產(chǎn)權(quán)主體擁有所有權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等，舉辦者的投入都屬于公司的法人財(cái)產(chǎn)，改革強(qiáng)調(diào)不同所有制的產(chǎn)權(quán)主體共同投入、共享收益和共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)決定了公司控制權(quán)的分布，因此決定了公司的治理結(jié)構(gòu)[18]。教育領(lǐng)域非營(yíng)利性高職院校舉辦者投入的所有資產(chǎn)在學(xué)校層面都屬于學(xué)校的法人財(cái)產(chǎn)，而在二級(jí)學(xué)院層面則根據(jù)雙方簽署的協(xié)議具體決定。教育的公益性使高職院校改革的內(nèi)部治理具有特殊性，不能完全根據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)大小決定話語(yǔ)權(quán)的多少，但這并不意味著產(chǎn)權(quán)主體的產(chǎn)權(quán)不受保護(hù)。如果只強(qiáng)調(diào)企業(yè)捐資辦學(xué)，即企業(yè)放棄所有權(quán)和收益權(quán)，那么讓企業(yè)積極參與高職院校的內(nèi)部治理只能是空談。企業(yè)投入辦學(xué)既不應(yīng)片面強(qiáng)調(diào)捐資，也不能將其等同于商業(yè)投資。它具有公益與回報(bào)的雙重屬性。對(duì)不同投入主體進(jìn)行確權(quán)的重要意義在于明晰各方的責(zé)、權(quán)、利。

2.國(guó)有資本產(chǎn)權(quán)保護(hù)

經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域國(guó)企的混合所有制改革雖制定了系列法律法規(guī)，但國(guó)有資本流失仍是一大問(wèn)題[19]。國(guó)企改革中國(guó)有資本流失的重要原因在于國(guó)有資本所有者的“虛置”。國(guó)有資本歸國(guó)家所有，即歸全國(guó)人民所有。然而，“全國(guó)人民”是整體概念，國(guó)有資本不可能由一個(gè)個(gè)單獨(dú)的個(gè)體進(jìn)行管理。因此，只能將其委托給各級(jí)政府。在這個(gè)過(guò)程中，各級(jí)政府往往職責(zé)分辨不清，對(duì)國(guó)有資本進(jìn)行多頭管理，導(dǎo)致國(guó)有資本雖人人所有，卻又無(wú)人具體負(fù)責(zé)。在教育領(lǐng)域，擔(dān)心國(guó)有資產(chǎn)流失是不少高職院校不敢、不能探索混合所有制的關(guān)鍵顧慮之一。如某學(xué)校的舉辦者主要是國(guó)有企業(yè)，在辦學(xué)過(guò)程中逐漸吸收其他社會(huì)力量并按民營(yíng)機(jī)制進(jìn)行辦學(xué)。然而，近年來(lái)中央巡視組對(duì)學(xué)校辦學(xué)進(jìn)行巡視，在提出的整改意見(jiàn)中明確指出國(guó)有企業(yè)不能參與辦學(xué)。什么是國(guó)有資本流失？如何區(qū)分國(guó)有資本流失與國(guó)有資本稀釋？如何對(duì)高職院?；旌纤兄聘母镏械膰?guó)有資本流失及國(guó)有資本的保值增值進(jìn)行明確界定？國(guó)有資本參與辦學(xué)究竟合不合法？什么情況下合法，什么情況下不合法？如何辯證看待、防止教育領(lǐng)域國(guó)有資本流失的問(wèn)題？這些都需要進(jìn)行更為詳盡的研究與探討。

此外，當(dāng)前我國(guó)教育領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)尚未建立，產(chǎn)權(quán)流通不暢，產(chǎn)權(quán)的準(zhǔn)入、交易、退出等機(jī)制有待建立和完善。此外，產(chǎn)權(quán)進(jìn)行交易的前提是對(duì)不同所有制資本的投入進(jìn)行正確評(píng)估。加強(qiáng)資產(chǎn)評(píng)估是保護(hù)民營(yíng)資本追求投入—產(chǎn)出效率和實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[20]。允許不同所有制資本以知識(shí)、技術(shù)、學(xué)校聲譽(yù)等無(wú)形資產(chǎn)參與高職院校混合所有制辦學(xué)加大了產(chǎn)權(quán)評(píng)估的難度。

三、相關(guān)建議

針對(duì)上述問(wèn)題，國(guó)家及相關(guān)部門(mén)應(yīng)出臺(tái)有針對(duì)性的法律法規(guī)及政策文件保障高職院?；旌纤兄聘母锏挠行蛲七M(jìn)。

（一）明晰法律地位和法人屬性

高職院校探索發(fā)展混合所有制不能簡(jiǎn)單歸為公辦或民辦，而應(yīng)將其視為第三種辦學(xué)類型并從法律層面確認(rèn)其法人身份和屬性。因?yàn)闊o(wú)論是公辦還是民辦，都無(wú)法體現(xiàn)這種聚集公私雙方資源的制度優(yōu)勢(shì)，且容易使得這種探索最終又回歸原有的單一體制。當(dāng)前，有的公辦高職院校因民營(yíng)資本的參與而無(wú)法適用公辦高職相關(guān)的法規(guī)條例;而有的民辦高職院校則因公有資本（國(guó)有資本）的加入而無(wú)法適用民辦高職相關(guān)的法規(guī)條例。從學(xué)校層面的探索看，如果登記為民辦，則原有公辦高職享有的財(cái)政撥款、課題申報(bào)優(yōu)勢(shì)、教職工福利待遇等可能喪失，使原有公辦高職的形象被“矮化”，從而可能挫傷公辦高職探索發(fā)展混合所有制的積極性;如果登記為公辦，則有可能又回到公辦高職的一套治理模式，而喪失民營(yíng)機(jī)制的靈活性，且民營(yíng)企業(yè)參與辦學(xué)的權(quán)益難以得到保障，為此挫傷民營(yíng)企業(yè)參與辦學(xué)的積極性。從二級(jí)學(xué)院層面的探索看，雖然二級(jí)學(xué)院不具備獨(dú)立法人資格，但也不同于純公辦、民辦高職二級(jí)學(xué)院的辦學(xué)，也應(yīng)將其納入第三種辦學(xué)類型。只有將其作為新的辦學(xué)體制，并協(xié)同多部門(mén)制定配套的法律法規(guī)，才能真正保障改革的深入開(kāi)展，如《高職院校探索發(fā)展混合所有制登記管理暫行條例》《高職院校探索發(fā)展混合所有制指導(dǎo)辦法》等。

一方面，應(yīng)對(duì)已有的《教育法》《職業(yè)教育法》等進(jìn)行修訂和完善，將混合所有制作為一種新的辦學(xué)體制;另一方面，出臺(tái)具有針對(duì)性和可操作性的政策文件。結(jié)合最新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》，建議將營(yíng)利性高職院校登記為營(yíng)利性法人，非營(yíng)利性高職院校登記為事業(yè)單位法人并享有與公辦學(xué)校同等的法律地位，實(shí)行分類管理。允許這種辦學(xué)體制的探索在適度范圍內(nèi)進(jìn)行創(chuàng)新，對(duì)于非營(yíng)利性民辦主導(dǎo)的高職院校，政府可以根據(jù)國(guó)有資本占比情況給予一定財(cái)政支持或適當(dāng)?shù)膶W(xué)費(fèi)分擔(dān)，并在招生方面給予更多自主權(quán);對(duì)于公辦主導(dǎo)的高職院校的探索則可放寬學(xué)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，允許學(xué)校根據(jù)專業(yè)設(shè)置的實(shí)際需求在適當(dāng)范圍內(nèi)提高收費(fèi)，如山東交通學(xué)院航海學(xué)院的學(xué)費(fèi)高于普通公辦高職的二級(jí)學(xué)院。且對(duì)于進(jìn)行試點(diǎn)的非營(yíng)利性高職院校，政府可以依照院校辦學(xué)的績(jī)效實(shí)行“分級(jí)”經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼[21]。此外，營(yíng)利性高職院校也是為社會(huì)培養(yǎng)人才，在獲得合法的法律地位的同時(shí)，政府可給予一定的支持。營(yíng)利性高職院校的學(xué)生也應(yīng)有機(jī)會(huì)適當(dāng)獲得政府的資金支持。

（二）保護(hù)民營(yíng)企業(yè)和國(guó)有資本產(chǎn)權(quán)權(quán)益

非營(yíng)利高職院校的探索，辦學(xué)結(jié)余全部用于學(xué)校的后續(xù)發(fā)展，企業(yè)不參與分紅。然而，社會(huì)資本的逐利性應(yīng)給予適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)，應(yīng)允許企業(yè)按照產(chǎn)權(quán)比例獲取相應(yīng)的辦學(xué)“收益”（一種間接的、隱形的、非貨幣形態(tài)的利益等），允許這類高職院校在某些方面有所突破。如溫州為了鼓勵(lì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老事業(yè)，明確規(guī)定登記為非營(yíng)利的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，出資財(cái)產(chǎn)歸出資人所有，且允許出資人在扣除舉辦成本及預(yù)留發(fā)展基金等前提下獲取合理回報(bào)[22]。

建議制訂《非營(yíng)利性高職院校探索發(fā)展混合所有制企業(yè)參與獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，對(duì)不進(jìn)行分紅參與辦學(xué)的企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)，允許企業(yè)有適當(dāng)獲利的空間，這樣才能推動(dòng)非營(yíng)利性高職院?；旌纤兄聘母锏目沙掷m(xù)發(fā)展。這在某種程度上也是對(duì)企業(yè)產(chǎn)權(quán)的認(rèn)可。企業(yè)獲利有五種方式。一是根據(jù)企業(yè)投入辦學(xué)資金的多少與貢獻(xiàn)的大?。ㄈ缭盒ＹY產(chǎn)增值情況）給予聲譽(yù)激勵(lì)或是一次性資金獎(jiǎng)勵(lì)并頒發(fā)榮譽(yù)證書(shū)。二是根據(jù)企業(yè)參與院校辦學(xué)的績(jī)效為企業(yè)提供不同等級(jí)的稅收優(yōu)惠、專項(xiàng)補(bǔ)貼的支持等。如河北省為了鼓勵(lì)企業(yè)參與辦學(xué)，實(shí)施產(chǎn)教融合型企業(yè)認(rèn)證制度，對(duì)通過(guò)認(rèn)證的企業(yè)給予“金融+財(cái)政+土地+信用”的組合式激勵(lì)[23]。三是為在人才培養(yǎng)過(guò)程中作出貢獻(xiàn)的企業(yè)提供補(bǔ)貼。山東青島高職院校是全國(guó)探索混合所有制改革的先鋒?！肚鄭u市教育局、青島市財(cái)政局和青島市經(jīng)信委關(guān)于印發(fā)〈青島市現(xiàn)代學(xué)徒制試點(diǎn)工作實(shí)施方案〉的通知》（青教通字[2016]1號(hào)）文件規(guī)定，市財(cái)政為現(xiàn)代學(xué)徒制試點(diǎn)單位提供專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持。企業(yè)接收學(xué)徒并達(dá)到合格的培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，市財(cái)政按平均5000元/人標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼企業(yè)。四是允許企業(yè)根據(jù)投入學(xué)校的股權(quán)比例在一些營(yíng)利性項(xiàng)目中進(jìn)行分紅，如社會(huì)培訓(xùn)等。五是允許企業(yè)在高職院校終止辦學(xué)后取回原始投入，具體可以根據(jù)各地區(qū)、院校的實(shí)際情況進(jìn)行商議、規(guī)定。

建議制訂《高職院校探索發(fā)展混合所有制國(guó)有資本管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的混合所有制改革主要在國(guó)企發(fā)起，而高職院?；旌纤兄聘母镌诿褶k學(xué)校開(kāi)展得力度更大、范圍更廣。民辦高職院校求“混”的熱情更高。這與公辦高職院校擔(dān)心國(guó)有資本流失存在一定的關(guān)聯(lián)。為了減輕國(guó)有資本參與高職院校混合所有制改革的顧慮，應(yīng)在地方建立專門(mén)的國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)，并根據(jù)《管理辦法》對(duì)高職院校的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行分類管理[24]。另外，也可以建立國(guó)有資產(chǎn)代表人制度，從而使國(guó)有資產(chǎn)出資人和監(jiān)督人具體化[25]。此外，國(guó)有資產(chǎn)的保值增值離不開(kāi)相關(guān)的制度保障。國(guó)企改革為避免國(guó)有資本流失建立了五個(gè)層次的產(chǎn)權(quán)管理制度體系：國(guó)家法律，如《公司法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》;行政法規(guī)，如《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》;部門(mén)規(guī)章，如《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》;規(guī)范性文件，如《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記業(yè)務(wù)辦理規(guī)則》;工作指引，如《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)無(wú)償劃轉(zhuǎn)工作指引》等[26]。高職院校的混合所有制改革也需要有針對(duì)性的國(guó)有資本管理辦法，對(duì)該辦學(xué)體制下國(guó)有資本流失的內(nèi)涵及其表現(xiàn)進(jìn)行詳細(xì)界定，并區(qū)分國(guó)有資本的合法流失和非合法流失[27]。對(duì)于非合法流失的國(guó)有資本，依法建立國(guó)有資本流失責(zé)任追究制度;明確規(guī)定哪些國(guó)有資本可以參與辦學(xué)，哪些不可以參與辦學(xué)，即列出改革的正負(fù)面清單，并對(duì)國(guó)有資本的使用、管理、處置等進(jìn)行說(shuō)明;要求第三方會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)參與改革的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行正確的評(píng)估，包括有形資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)的評(píng)估。尤其是營(yíng)利性高職院校的混合所有制改革，更應(yīng)加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資本的管理和監(jiān)督。

建議制訂《高職院?；旌纤兄聘母锂a(chǎn)權(quán)評(píng)估、轉(zhuǎn)讓管理辦法》，對(duì)資產(chǎn)評(píng)估的內(nèi)容、步驟及轉(zhuǎn)讓程序等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。高職院校探索發(fā)展混合所有制，法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離、所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，應(yīng)參照經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的做法，實(shí)行動(dòng)態(tài)性的產(chǎn)權(quán)變更機(jī)制。允許產(chǎn)權(quán)在一定范圍內(nèi)的流動(dòng)有利于實(shí)現(xiàn)教育資源的最佳配置[28]。這有助于匯聚各方優(yōu)質(zhì)資源共同辦學(xué)。如山東海事職業(yè)學(xué)院采取動(dòng)態(tài)性變更股權(quán)在2015-2017年先后向社會(huì)融資4.3個(gè)億，用于學(xué)校教學(xué)樓、圖書(shū)館和學(xué)生公寓等的建設(shè)。高職院校的改革應(yīng)允許社會(huì)資本“非禁即入”，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與辦學(xué)的積極性。通過(guò)借鑒企業(yè)《公司法》的有關(guān)規(guī)定，建立起不同所有制資本的準(zhǔn)入機(jī)制和退出機(jī)制。尤其是退出機(jī)制的建立，對(duì)于高職院校改革探索的可持續(xù)性發(fā)展具有重要影響。如山東海事學(xué)院和交通學(xué)院航海學(xué)院在探索的過(guò)程中，企業(yè)無(wú)法保證在后續(xù)辦學(xué)中根據(jù)股權(quán)比例追加投入的及時(shí)到位。為了保證教育事業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，應(yīng)允許資本能夠自由進(jìn)出。參照《公司法》，產(chǎn)權(quán)的退出包括轉(zhuǎn)讓交易和股權(quán)繼承兩種方式。國(guó)企混合所有制改革，股東可以通過(guò)公開(kāi)上市、管理層或員工收購(gòu)、收購(gòu)兼并等多種方式退出[29]。應(yīng)在逐步規(guī)范產(chǎn)權(quán)評(píng)估體系的基礎(chǔ)上，建立起教育領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)及不同資本的準(zhǔn)入機(jī)制和退出機(jī)制。

四、結(jié)語(yǔ)

需要強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)高職院校探索發(fā)展混合所有制面臨的這些問(wèn)題需從教育、法律、經(jīng)濟(jì)、政治等跨學(xué)科的視角展開(kāi)綜合分析。這類高職院校具有教育組織的特殊性，受社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展等的制約;與此同時(shí)，它不是普通高等教育，而是職業(yè)教育，需要密切區(qū)域經(jīng)濟(jì)、行業(yè)企業(yè)發(fā)展的需求;另外，它涉及不同性質(zhì)的所有制資本的融合，因此將引發(fā)關(guān)于產(chǎn)權(quán)歸屬、評(píng)估及交易等一系列問(wèn)題。因此，在這種新的辦學(xué)體制下，高職院校需要結(jié)合現(xiàn)代大學(xué)制度與現(xiàn)代企業(yè)制度，探索出符合自身發(fā)展需求的內(nèi)部治理體系。高職院?；旌纤兄频目沙掷m(xù)發(fā)展需要教育部、財(cái)政部、稅務(wù)總局、國(guó)資委、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)土資源局、發(fā)展改革委及相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)等多部門(mén)的協(xié)同努力。如果僅僅局限于教育領(lǐng)域，許多問(wèn)題的解決將難以找到突破口。此外，應(yīng)建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，對(duì)于嘗試改革而以失敗告終的高職院校要能“有路可退”“有路可回”，這樣才能減少高職院校改革探索的后顧之憂。

參 考 文 獻(xiàn)

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Abstract ?Improving the quality of talent training is the starting point and foothold of higher vocational colleges to explore and develop mixed ownership. The promulgation and implementation of relevant laws， regulations and policy documents provide institutional guarantees for the development of reforms. However， the current measures are still limited in this area， which has led to a series of problems regarding the unclear legal status and legal personality and the inadequate protection of property rights in this kind of higher vocational colleges. In this regard， China urgently needs to strengthen the top-level design， accelerate the promulgation of targeted laws， regulations and policy documents to clarify the legal status and legal personality of the mixed-ownership type of higher vocational colleges， and protect private enterprises and the property rights of state-owned capital.

Key words ?higher vocational colleges; mixed ownership; state-owned capital; private enterprises; property rights

Author ?Chen Chunmei， lecturer of Jimei University， doctoral Candidate of Xiamen University and Columbia University（Xiamen 361021）