中國(guó)—東盟跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展成效與困境

黃朝陽(yáng)

【摘要】加快中國(guó)—東盟跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展對(duì)于重塑邊境經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)興邊富民、推動(dòng)我國(guó)周邊命運(yùn)共同體建設(shè)等，具有重大戰(zhàn)略意義。近年來(lái)，中國(guó)—東盟跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)雖取得了較好成效，但也面臨多重困境，需要多措并舉破解跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展困局。

【關(guān)鍵詞】中國(guó)—東盟 跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū) 興邊富民 【中圖分類(lèi)號(hào)】F125 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

近年來(lái)，中國(guó)—東盟跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)卓有成效，但也面臨諸多困難。在新冠肺炎疫情沖擊、世界經(jīng)濟(jì)低迷及以美國(guó)為首的部分國(guó)家企圖與我國(guó)經(jīng)濟(jì)脫鉤的復(fù)雜背景下，以跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)為突破點(diǎn)加強(qiáng)與東盟國(guó)家的區(qū)域合作對(duì)于優(yōu)化我國(guó)內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，加快構(gòu)建中國(guó)—東盟產(chǎn)業(yè)鏈循環(huán)，實(shí)現(xiàn)邊境經(jīng)濟(jì)重塑、興邊富民以及推進(jìn)周邊命運(yùn)共同體建設(shè)等意義重大。

中國(guó)—東盟跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)成效

政府磋商頻繁，政策落實(shí)加快。在國(guó)家層面上，中越、中老、中緬高層領(lǐng)導(dǎo)人積極磋商，在協(xié)調(diào)推進(jìn)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：跨合區(qū)）建設(shè)方面達(dá)成了重要共識(shí)。在地方層面上，云南、廣西已經(jīng)與越南、老撾、緬甸建立從工作組、主管部門(mén)到省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的多層級(jí)磋商協(xié)調(diào)機(jī)制，并在各個(gè)跨合區(qū)成立管理委員會(huì)負(fù)責(zé)具體的協(xié)調(diào)與建設(shè)工作。目前，滇、桂兩省區(qū)所轄跨合區(qū)大多已簽署省級(jí)協(xié)議，其中憑祥—同登、河口—老街兩個(gè)跨合區(qū)已處在上報(bào)待批階段。

建設(shè)步伐加快，招商引資協(xié)同推進(jìn)。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，以跨合區(qū)為節(jié)點(diǎn)，逐步打通了連接中越、中緬、中老的跨境高速公路和鐵路，連接跨合區(qū)與各省區(qū)的各級(jí)交通基礎(chǔ)設(shè)施也逐步結(jié)網(wǎng)，由此基本形成了銜接路上絲綢之路和海上絲綢之路，貫穿中國(guó)西南地區(qū)、中南半島并延伸至整個(gè)東南亞地區(qū)的南向大通道。另外，與跨合區(qū)發(fā)展相配套的進(jìn)出口加工基地、倉(cāng)儲(chǔ)冷鏈基地、國(guó)際商貿(mào)物流中心、國(guó)際旅游中心、酒店、住宅及教育機(jī)構(gòu)等也相繼建成并運(yùn)營(yíng)，跨境金融匯兌、跨境勞工自由流動(dòng)等也逐步在跨合區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)。

跨境經(jīng)貿(mào)合作穩(wěn)步提升，要素跨境頻繁流動(dòng)。伴隨跨合區(qū)建設(shè)的不斷推進(jìn)，跨合區(qū)對(duì)中國(guó)—東盟跨境經(jīng)貿(mào)合作的帶動(dòng)效應(yīng)不斷提升，口岸的進(jìn)出口貨運(yùn)量大幅增長(zhǎng)。另外，跨合區(qū)建設(shè)逐步打破邊界對(duì)跨境經(jīng)濟(jì)互動(dòng)與要素流動(dòng)的限制，進(jìn)一步促進(jìn)了資源要素的跨國(guó)優(yōu)化配置。

有效促進(jìn)承載城市的城鎮(zhèn)化，減貧效應(yīng)明顯。跨合區(qū)的集聚與擴(kuò)散效應(yīng)有效促進(jìn)了沿邊產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)和就業(yè)增長(zhǎng)，進(jìn)而帶動(dòng)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)與城鎮(zhèn)化發(fā)展。2018年桂、滇邊境6個(gè)跨合區(qū)相應(yīng)的6個(gè)口岸的城鎮(zhèn)化率均在40%以上，城鎮(zhèn)化率高于口岸所在地級(jí)市。其次，跨合區(qū)興邊富民作用明顯?？绾蠀^(qū)邊民互市貿(mào)易享有眾多“政策紅利”實(shí)惠，通過(guò)這些優(yōu)惠政策，邊民的生活水平得到極大提高。

中國(guó)—東盟跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展面臨的困境

第一，制度不健全，工作開(kāi)展受制約。當(dāng)前，中國(guó)—東盟跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)制度建設(shè)的推進(jìn)跟不上實(shí)踐的發(fā)展。盡管憑祥—同登、東興—芒街、龍邦—茶嶺等跨合區(qū)已提出規(guī)劃建設(shè)多年，但至今仍然沒(méi)有得到國(guó)家的正式批復(fù)。另外，常態(tài)化、健全化的跨境合作溝通協(xié)調(diào)機(jī)制仍未建立，由此導(dǎo)致跨合區(qū)建設(shè)過(guò)程中各方利益協(xié)調(diào)、項(xiàng)目銜接推進(jìn)等無(wú)法及時(shí)展開(kāi)，極大地影響了跨合區(qū)的建設(shè)進(jìn)程。

第二，基礎(chǔ)設(shè)施落后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。中國(guó)—東盟跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)處于中國(guó)傳統(tǒng)意義上的“邊山老少窮”地區(qū)，具有典型的地理環(huán)境閉塞、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后、貧困人口多、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通差等特征?？绾蠀^(qū)所在邊境地區(qū)道路以公路為主，且路網(wǎng)密度低、道路等級(jí)低、貨運(yùn)周轉(zhuǎn)率低、運(yùn)輸成本高，鐵路設(shè)施近幾年雖得到較快發(fā)展，但普遍速度較慢，通勤時(shí)間長(zhǎng)。而口岸功能也不完善，設(shè)施建設(shè)滯后，數(shù)字化程度低。另外，受資源稟賦與地理環(huán)境影響，跨合區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)以“過(guò)道經(jīng)濟(jì)”為主，產(chǎn)業(yè)難以落地生根，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)性弱。

第三，完結(jié)海關(guān)手續(xù)后政策缺失，地方財(cái)政增收困難。當(dāng)前，邊民互市貿(mào)易只是一種“過(guò)道經(jīng)濟(jì)”，沒(méi)有二次交易，沒(méi)有依法完稅，對(duì)地方財(cái)政的實(shí)際貢獻(xiàn)低。而國(guó)家現(xiàn)行的邊民互市貿(mào)易政策，僅僅是在海關(guān)監(jiān)管條件下對(duì)邊民商品交易、申報(bào)、通關(guān)等環(huán)節(jié)作了規(guī)定，對(duì)于完結(jié)海關(guān)手續(xù)后的商品進(jìn)入國(guó)內(nèi)流通的稅收征管仍無(wú)法可依，導(dǎo)致邊民互市商品進(jìn)入國(guó)內(nèi)流通征稅難、地方財(cái)政增收難。

第四，跨境金融結(jié)算不完善，跨境勞工流動(dòng)受限。盡管近年來(lái)廣西、云南沿邊金融綜合改革取得了一定的成效，但是跨合區(qū)清算系統(tǒng)成本過(guò)高，跨境貨幣流通監(jiān)管機(jī)制不成熟，跨合區(qū)金融生態(tài)環(huán)境有待優(yōu)化、國(guó)際收支信息不對(duì)稱(chēng)等問(wèn)題依舊突出，嚴(yán)重阻礙了貨幣的跨境自由流動(dòng)。另外，邊境地區(qū)人口密度低，勞動(dòng)力匱乏，跨境勞動(dòng)力管理制度不完善，招工難用工難問(wèn)題成為束縛跨合區(qū)招商引資和企業(yè)入駐的重要障礙。

從完善制度機(jī)制、加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)、推進(jìn)金融改革等多方面助力跨合區(qū)發(fā)展

第一，健全協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，落實(shí)合作建設(shè)細(xì)則?？缇辰?jīng)濟(jì)合作區(qū)的有效運(yùn)行，需要跨境合作雙方共同制定一套行之有效的協(xié)調(diào)管理機(jī)制。在國(guó)家層面，應(yīng)建立常態(tài)化部長(zhǎng)級(jí)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制及高層領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，盡陜將中越、中老、中緬跨合區(qū)的批復(fù)建設(shè)提上談判議程。在地方層面，雙方協(xié)商建立省、市兩級(jí)對(duì)等對(duì)話協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，提高跨合區(qū)管委會(huì)規(guī)格，在雙方高層領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)席會(huì)議及部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議指導(dǎo)下開(kāi)展具體工作，為跨合區(qū)順利推進(jìn)提供服務(wù)和保障;此外，還應(yīng)完善跨合區(qū)各部門(mén)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)備部門(mén)間的協(xié)調(diào)合作、互聯(lián)互動(dòng)。

第二，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，暢旺要素跨境流動(dòng)。加強(qiáng)邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升跨境通道互聯(lián)互通是破解跨合區(qū)發(fā)展困局的重要舉措。首先，對(duì)標(biāo)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，以數(shù)字化、便捷化為導(dǎo)向，加快中國(guó)與越、老、緬雙邊口岸通關(guān)設(shè)施建設(shè)，建立口岸數(shù)字信息共享平臺(tái)，提高通關(guān)效率。其次，提升公路運(yùn)輸?shù)燃?jí)，改善口岸地區(qū)道路擁堵現(xiàn)狀，加快推進(jìn)內(nèi)接外聯(lián)的邊境鐵路網(wǎng)建設(shè)，形成銜接“一帶一路”，貫穿中國(guó)大西南并延伸至整個(gè)東南亞地區(qū)的互聯(lián)互通國(guó)際大通道。再次，根據(jù)不同跨合區(qū)優(yōu)勢(shì)特色進(jìn)行功能劃分和專(zhuān)業(yè)化發(fā)展，并著眼暢通產(chǎn)業(yè)鏈循環(huán)，以“引資緊鏈”為導(dǎo)向，加強(qiáng)招商引資力度，加快企業(yè)、人才、資金、技術(shù)等要素向跨合區(qū)聚集。

第三，依托通道建設(shè)，帶旺口岸經(jīng)濟(jì)。沿邊開(kāi)發(fā)開(kāi)放須推進(jìn)“通道經(jīng)濟(jì)”向“口岸經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變，推進(jìn)資源要素“穿岸而過(guò)”向“落地加工”轉(zhuǎn)變。跨合區(qū)可依托通道建設(shè)，建立國(guó)際貨物集散中心、產(chǎn)品加工中心、商貿(mào)物流中心，積極探索和采用“邊境貿(mào)易+互助組”“邊境貿(mào)易+跨境加工”“邊境貿(mào)易+跨境電子商務(wù)”等新型模式，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)落地并形成國(guó)內(nèi)國(guó)際雙向產(chǎn)業(yè)鏈循環(huán)。同時(shí)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，鼓勵(lì)邊貿(mào)企業(yè)在跨合區(qū)設(shè)立加工企業(yè)，布局跨國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈，增加當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)和稅收。此外，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的邊民互市方式，推動(dòng)邊民互助組、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、外來(lái)企業(yè)共同參與的互市商品落地加工，形成“互市貿(mào)易+內(nèi)貿(mào)經(jīng)營(yíng)”和“互市貿(mào)易+跨境加工制造”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。

第四，持續(xù)推進(jìn)沿邊金融改革，便捷跨境金融結(jié)算。便捷高效的跨境金融結(jié)算體系是推進(jìn)跨合區(qū)跨境經(jīng)濟(jì)合作的有力保障。對(duì)此，應(yīng)加快完善跨境金融結(jié)算體系，推進(jìn)跨境金融結(jié)算數(shù)字化、智能化、便利化和安全化發(fā)展。在政策上，給予邊境地區(qū)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體系金融方面的支持，鼓勵(lì)和引導(dǎo)多種商業(yè)金融為開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體系的配套設(shè)施提供支持。在制度上，加強(qiáng)中國(guó)與越老緬在跨境貨幣結(jié)算體制機(jī)制建設(shè)方面的合作，不斷完善跨境貨幣清算體制法律法規(guī)，為跨境貨幣結(jié)算構(gòu)筑良好的金融生態(tài)環(huán)境;在平臺(tái)建設(shè)上，積極搭建跨境金融結(jié)算服務(wù)與信息交流平臺(tái)，建立健全跨境貨幣出入境監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，形成高效、便捷、安全的跨境金融清算結(jié)算體系。

第五，加快推進(jìn)跨境勞務(wù)合作，著力解決用工難困局。首先，從創(chuàng)新跨境勞務(wù)合作模式著手，積極探索園區(qū)驅(qū)動(dòng)型、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)型、企業(yè)聯(lián)動(dòng)型等多種勞務(wù)合作模式，提升跨合區(qū)對(duì)跨境勞工的吸引力與承載力。其次，建立跨境勞務(wù)合作長(zhǎng)效機(jī)制。積極與東盟國(guó)家探索共建可自由流動(dòng)的跨境次區(qū)域勞動(dòng)力共同市場(chǎng)和人才培養(yǎng)與供應(yīng)體系，實(shí)現(xiàn)中國(guó)—東盟勞動(dòng)力流動(dòng)共享與優(yōu)化配置。再次，完善跨境勞務(wù)合作管理機(jī)制和相關(guān)服務(wù)配套體系，如建立跨境勞務(wù)合作管理服務(wù)中心，為跨境勞務(wù)人員和勞務(wù)用工企業(yè)提供“一站式”服務(wù);積極搭建跨境勞務(wù)合作信息平臺(tái)，便捷跨境勞務(wù)信息共享;制定跨境勞務(wù)合作財(cái)稅優(yōu)惠政策，建立跨境勞務(wù)合作基金池，推進(jìn)跨境勞務(wù)的深度合作。

責(zé)編/谷漩 美編/宋揚(yáng)