中央和地方政府財(cái)政關(guān)系的新趨勢(shì)

朱為群

【摘要】正確認(rèn)識(shí)政府與市場(chǎng)的關(guān)系，是確立財(cái)政事權(quán)的理論前提，是國(guó)家治理體系的核心構(gòu)成要素，也是理順政府間財(cái)政關(guān)系的邏輯起點(diǎn)和前置條件。完善中央和地方財(cái)政關(guān)系，是全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)的內(nèi)在要求，實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)是應(yīng)對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力的關(guān)鍵之舉，調(diào)整中央與地方收入劃分改革是落實(shí)減稅降費(fèi)政策的重要保障。新時(shí)代需要財(cái)政理論創(chuàng)新，以充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，促進(jìn)財(cái)政收支平衡，緩解地方收支矛盾，化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政消費(fèi)稅 國(guó)家治理

【中圖分類(lèi)號(hào)】D669 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

疫情讓中央和地方財(cái)政關(guān)系迎來(lái)了進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化的窗口期。近來(lái)，隨著一攬子減稅政策落地，對(duì)一些財(cái)政脆弱的地方而言，或?qū)⒂瓉?lái)一輪新考驗(yàn)。中央與地方財(cái)政關(guān)系主要表現(xiàn)為中央政府與地方政府之間財(cái)政、財(cái)力劃分及其相互制約關(guān)系。黨的十九大報(bào)告提出，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。這為理順央地財(cái)政關(guān)系、深化財(cái)政體制改革指明了方向。國(guó)務(wù)院發(fā)布的《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》）提出“后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方……將部分在生產(chǎn)（進(jìn)口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費(fèi)稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，拓展地方收入來(lái)源，引導(dǎo)地方改善消費(fèi)環(huán)境”，一時(shí)間引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。在近年來(lái)政府實(shí)施大規(guī)模減稅降費(fèi)政策的特殊背景下，此方案的直接目的是要“支持地方政府落實(shí)減稅降費(fèi)政策、緩解財(cái)政運(yùn)行困難”，達(dá)到“理順中央與地方財(cái)政分配關(guān)系”的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。在這份《方案》中，明確提出了“保持現(xiàn)有財(cái)力格局總體穩(wěn)定”“建立更加均衡合理的分擔(dān)機(jī)制”和“穩(wěn)步推進(jìn)健全地方稅體系改革”三項(xiàng)改革原則，相應(yīng)地提出了“保持增值稅‘五五分享比例穩(wěn)定”“調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制”和“后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方”三項(xiàng)政策舉措，并提出了相關(guān)工作要求，對(duì)于科學(xué)構(gòu)建我國(guó)中央和地方政府財(cái)政關(guān)系具有重大意義。特別值得一提的是，上述三項(xiàng)改革原則既涉及總體格局的定位，也有關(guān)鍵性的收支分擔(dān)機(jī)制設(shè)計(jì)，還有較為具體明確的地方稅體系改革指向，體現(xiàn)出很好的頂層設(shè)計(jì)理念。

中央與地方的收入劃分是中央和地方財(cái)政體制的重要方面，也是國(guó)家治理體系的重要組成部分

黨的十八大報(bào)告首次明確提出了“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的重要理論論斷。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出了“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”的財(cái)政改革的基本目標(biāo)?？梢哉f(shuō)，《方案》就是落實(shí)黨中央制定的基本財(cái)政改革目標(biāo)的一個(gè)重要舉措。深刻理解此項(xiàng)財(cái)稅改革舉措背后的經(jīng)濟(jì)邏輯，對(duì)于我們把握改革機(jī)遇，積極主動(dòng)有為地穩(wěn)步推進(jìn)財(cái)政制度改革，具有重要意義。

中央和地方財(cái)政關(guān)系對(duì)我國(guó)政府的經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生了重要影響。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)中，政府發(fā)揮著非常重要的作用。中央政府在提供全國(guó)性基礎(chǔ)公共服務(wù)方面起著決定性作用。我國(guó)經(jīng)濟(jì)幾十年的持續(xù)高速增長(zhǎng)，很大程度上得益于全國(guó)性交通設(shè)施建設(shè)和通訊網(wǎng)絡(luò)設(shè)施實(shí)現(xiàn)了人流、物流和信息流的大規(guī)模快速流動(dòng)。很顯然，全國(guó)性基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，與持續(xù)、強(qiáng)有力的中央財(cái)政投入密切相關(guān)。目前，不少地方政府的基本公共服務(wù)主要依賴(lài)中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，而轉(zhuǎn)移支付制度在效率和公平方面都存在諸多難題。《方案》的推出，在增強(qiáng)地方財(cái)政可持續(xù)能力的同時(shí)，也會(huì)逐漸減輕中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的巨大壓力。

與此同時(shí)，我國(guó)各級(jí)地方政府也在推動(dòng)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面產(chǎn)生舉足輕重的影響。近幾十年的改革歷程表明，地方政府通過(guò)持續(xù)不斷地提供地方公共產(chǎn)品，幫助本地經(jīng)濟(jì)實(shí)體擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)范圍，引導(dǎo)本地產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，不斷提升地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量，成為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不可忽視的重要力量。鑒于我國(guó)的特殊國(guó)情和改革邏輯，我國(guó)政府尤其是各級(jí)地方政府仍將在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起重要作用。

合理和穩(wěn)定的中央和地方財(cái)政關(guān)系，不僅有利于充分發(fā)揮中央政府在全國(guó)公共服務(wù)體系中的基礎(chǔ)性保障作用，而且有利于規(guī)范和引導(dǎo)地方政府的經(jīng)濟(jì)行為，增強(qiáng)地方財(cái)政的供給和保障能力。由于我國(guó)的增值稅收入約占稅收收入總額的三分之一（2018年和2017年國(guó)內(nèi)增值稅收入占當(dāng)年稅收收入的比例都已達(dá)到39%），因此《方案》將增值稅收入“五五分享”的劃分比例，從原來(lái)臨時(shí)性的過(guò)渡安排明確為長(zhǎng)期性的制度安排，對(duì)于構(gòu)建穩(wěn)定的中央和地方財(cái)政關(guān)系意義重大，而且影響深遠(yuǎn)。特別是，這一基礎(chǔ)性的中央和地方財(cái)政體制安排，必將進(jìn)一步影響省以下各級(jí)地方政府的財(cái)政關(guān)系。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)省及省以下各級(jí)地方政府的財(cái)政關(guān)系處于規(guī)范性不強(qiáng)、透明度不高、穩(wěn)定性不足和法制化缺失的狀態(tài)，很大程度上削弱了基層地方政府的財(cái)政供給和保障能力，導(dǎo)致地區(qū)基本公共服務(wù)水平差異擴(kuò)大，尤其是經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)的改革服務(wù)水平長(zhǎng)期得不到提高，社會(huì)公眾的獲得感大打折扣。因此，應(yīng)該在穩(wěn)定的中央和地方財(cái)政體制的總體框架下進(jìn)一步理順省以下地方政府間的財(cái)政關(guān)系，持續(xù)推動(dòng)財(cái)政制度的優(yōu)化完善?！斗桨浮吩谕七M(jìn)配套改革的工作要求中明確提出，各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市人民政府要結(jié)合本地實(shí)際，在《方案》確定的中央與地方收入劃分改革措施到位后，進(jìn)一步改革和完善省以下財(cái)政管理體制，理順省以下各級(jí)政府間收入劃分關(guān)系，均衡省以下地區(qū)間財(cái)力，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。這表明，省以下政府財(cái)政體制的改革將進(jìn)一步深入開(kāi)展。2016年8月16日國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》。按照該意見(jiàn)，中央和地方的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任有了較為明確的劃分原則和標(biāo)準(zhǔn)，但省以下各級(jí)政府的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任卻沒(méi)有形成規(guī)范性制度，在現(xiàn)實(shí)中導(dǎo)致基層政府壓力過(guò)大甚至難以為繼的情況?！斗桨浮返耐瞥觯沟帽据嗀?cái)政體制的深化改革與過(guò)去不同，是先從各級(jí)政府事權(quán)與支出責(zé)任的劃分開(kāi)始，再到中央和地方的收入劃分并逐步擴(kuò)展到省以下各級(jí)政府的收入劃分。相信隨著政府間財(cái)政事權(quán)、支出責(zé)任以及收入劃分改革的逐步落實(shí)到位，財(cái)政體制改革會(huì)加快步伐，最終將形成科學(xué)合理和穩(wěn)定可靠的政府財(cái)政關(guān)系。

企業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定性力量?！斗桨浮诽岢龅母黜?xiàng)改革舉措對(duì)于優(yōu)化企業(yè)營(yíng)商環(huán)境和促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展都具有積極的作用。除了穩(wěn)定增值稅收入分享“五五比例”保持不變以外，《方案》提出的調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制這一舉措將直接影響企業(yè)能否充分享受政府大規(guī)模減稅降費(fèi)的政策紅利。雖然中央和地方政府對(duì)于增值稅的減稅分擔(dān)比例與收入共享比例一致的制度安排在理論上是合理的，但在地方財(cái)政壓力加大的情況下，為了防止地方因無(wú)法按照原定“五五比例分擔(dān)”而導(dǎo)致當(dāng)?shù)仄髽I(yè)不能充分享受增值稅減稅的好處，《方案》提出了三項(xiàng)政策舉措，一是“增值稅留抵退稅由地方分擔(dān)的部分（50%）調(diào)整為先負(fù)擔(dān)15%”，這顯然有利于直接減輕地方政府的短期財(cái)政壓力;二是“其余35%暫由企業(yè)所在地一并墊付，再由各地按上年增值稅分享額占比均衡分擔(dān)”，這就為企業(yè)全部獲得增值稅留抵退稅奠定了財(cái)政支付基礎(chǔ)，這樣連同前一項(xiàng)舉措，企業(yè)應(yīng)該能夠全部獲得規(guī)定的減稅政策紅利;三是地方政府“墊付多于應(yīng)分擔(dān)（35%）的部分由中央財(cái)政按月向企業(yè)所在地省級(jí)財(cái)政調(diào)庫(kù)”，這實(shí)際上就是中央政府通過(guò)向企業(yè)所在地省級(jí)財(cái)政的投入，來(lái)支持當(dāng)?shù)卣鋵?shí)減稅政策。這“三招組合拳”政策舉措，在保持中央和地方財(cái)政分擔(dān)機(jī)制總體框架不變的前提下，既緩解了地方政府的財(cái)政壓力，又保障了企業(yè)能夠及時(shí)完整地獲得減稅政策紅利，可謂一舉三得;反映出高層政府繼續(xù)實(shí)施大規(guī)模降費(fèi)減稅政策，推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)決心和高超的政策設(shè)計(jì)智慧。

“后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方”是一項(xiàng)令人關(guān)注的重要改革措施

消費(fèi)稅是我國(guó)稅制體系的重要組成部分。2016年至2018年消費(fèi)稅的收入都超過(guò)了1萬(wàn)億元。消費(fèi)稅的征稅對(duì)象包括卷煙、酒、小汽車(chē)、珠寶玉石和貴重首飾、游艇、成品油、電池和涂料等15類(lèi)消費(fèi)品，主要在生產(chǎn)銷(xiāo)售環(huán)節(jié)和進(jìn)口環(huán)節(jié)征收，收入全部歸中央政府。《方案》提出，“按照健全地方稅體系改革要求，在征管可控的前提下，將部分在生產(chǎn)（進(jìn)口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費(fèi)稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，拓展地方收入來(lái)源，引導(dǎo)地方改善消費(fèi)環(huán)境”。相對(duì)于《方案》前兩個(gè)舉措，“后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方”不再局限于上下級(jí)政府間的內(nèi)部財(cái)力分配，而是著眼于地方稅源建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃，通過(guò)將征稅環(huán)節(jié)從生產(chǎn)進(jìn)口起始環(huán)節(jié)后移到終端零售消費(fèi)環(huán)節(jié)，將原來(lái)屬于中央稅的部分消費(fèi)稅收入轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸€(wěn)定的財(cái)政收入。

首先，這一稅制改革將對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生重要影響。與在生產(chǎn)起始環(huán)節(jié)征收消費(fèi)稅的制度相比，在零售消費(fèi)環(huán)節(jié)征收消費(fèi)稅，將有利于引導(dǎo)地方政府將招商引資的注意力從生產(chǎn)者逐步轉(zhuǎn)向消費(fèi)者。要吸引消費(fèi)者到本地消費(fèi)，就需要有良好的公共服務(wù)設(shè)施、舒適的消費(fèi)環(huán)境和優(yōu)質(zhì)可靠的產(chǎn)品。由于消費(fèi)者具有很強(qiáng)的地區(qū)流動(dòng)性，因此，為了留住消費(fèi)者，不同的地方政府會(huì)展開(kāi)良性競(jìng)爭(zhēng)，從而推動(dòng)地方政府更加注重消費(fèi)環(huán)境的持續(xù)打造和不斷升級(jí)改善，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)的良性發(fā)展。由于稅目和稅率的決定權(quán)掌握在國(guó)家立法機(jī)關(guān)，地方政府不能通過(guò)提高稅率和擴(kuò)大征稅范圍的方法來(lái)增加消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)，反而有可能為吸引消費(fèi)者而采取類(lèi)似財(cái)政補(bǔ)貼的優(yōu)惠措施。

其次，對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，消費(fèi)稅征收制度的改變將迫使企業(yè)更加注重產(chǎn)品和相關(guān)服務(wù)的質(zhì)量。在生產(chǎn)起始環(huán)節(jié)征收消費(fèi)稅，生產(chǎn)企業(yè)和進(jìn)口企業(yè)作為納稅主體，只要產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)銷(xiāo)售，就需要繳納稅收，當(dāng)產(chǎn)品在零售環(huán)節(jié)積壓而沒(méi)有進(jìn)入消費(fèi)環(huán)節(jié)之前，這部分稅款其實(shí)是由企業(yè)承擔(dān)或者墊付的，相當(dāng)于增加了生產(chǎn)企業(yè)和進(jìn)口企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本。在零售環(huán)節(jié)征收消費(fèi)稅以后，一方面，生產(chǎn)企業(yè)和進(jìn)口企業(yè)不再作為納稅主體，無(wú)需繳納稅收;另一方面，零售企業(yè)只有在最終將商品銷(xiāo)售給消費(fèi)者時(shí)才納稅，也無(wú)需墊付稅收。因此，終端征收消費(fèi)稅的方式，有利于減輕企業(yè)的經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)。

最后，在零售終端征收消費(fèi)稅還有利于將消費(fèi)品價(jià)格與稅款剝離開(kāi)來(lái)，從而既可以增加稅收透明度，保障公眾的稅收知情權(quán)，也便于明確真實(shí)地傳遞稅收政策的意圖，有利于引導(dǎo)社會(huì)公眾理性消費(fèi)。因此，對(duì)于消費(fèi)者而言，消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移，也有著不可忽視的影響。

基于上述分析，我們可以看到，在構(gòu)建科學(xué)合理和穩(wěn)定可靠的中央和地方財(cái)政關(guān)系方面，《方案》對(duì)于規(guī)范各級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)行為，增強(qiáng)其履行公共管理職責(zé)和提供公共服務(wù)水平，創(chuàng)造更加有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的營(yíng)商環(huán)境;對(duì)于逐步形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，促進(jìn)高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);對(duì)于減輕企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)，強(qiáng)化企業(yè)發(fā)展的原動(dòng)力和提高產(chǎn)品質(zhì)量改善服務(wù)水平;對(duì)于保障社會(huì)公眾的稅收知情權(quán)，擴(kuò)大消費(fèi)者的選擇權(quán)，促進(jìn)社會(huì)公眾的理性消費(fèi)，都有重要的積極作用，并將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

《方案》背后雖然具有深刻的經(jīng)濟(jì)邏輯，但要使這種內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)邏輯得以充分展開(kāi)，還需要政治制度和法律制度的相應(yīng)調(diào)整。長(zhǎng)期以來(lái)，財(cái)政體制改革一直處于徘徊不前的狀態(tài)，其重要原因就在于其具有很強(qiáng)的政治內(nèi)涵。政府財(cái)政體制的背后，就是中央政府所代表的全體人民的根本利益和各級(jí)地方政府所代表的當(dāng)?shù)厝嗣竦木植坷嬷g的關(guān)系，既涉及各級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任劃分，又涉及各種收入的劃分，因此，政府財(cái)政關(guān)系表現(xiàn)出非常復(fù)雜的狀況。當(dāng)前構(gòu)建新發(fā)展格局，財(cái)政政策要更加積極有為、注重實(shí)效，保障重大項(xiàng)目建設(shè)資金，注重質(zhì)量和效益。《方案》的改革措施若能落實(shí)到位，政府財(cái)政體制的改革就將有實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。而隨著政府財(cái)政體制改革的逐步深化和拓展，相關(guān)的政治制度也會(huì)逐步改善。從更長(zhǎng)遠(yuǎn)和更深層次的角度看，中央和地方以及各級(jí)地方政府的財(cái)政關(guān)系，唯有通過(guò)不斷改革取得共識(shí)性成果，并將這些改革成果以法律的形式固定下來(lái)，才能得以穩(wěn)定并進(jìn)而形成國(guó)家治理的重要基礎(chǔ)和支柱。我們期待，未來(lái)中國(guó)的財(cái)政法治建設(shè)能將財(cái)政體制改革的成果通過(guò)立法的方式為社會(huì)所共享，最終將中央與地方財(cái)政關(guān)系背后的經(jīng)濟(jì)邏輯、政治邏輯和法律邏輯充分對(duì)接而成為一個(gè)互相支持和補(bǔ)充的不可分割的整體性國(guó)家治理基礎(chǔ)。

責(zé)編/賈娜 美編/宋揚(yáng)