構(gòu)建基于主體責(zé)任的政府向社會力量購買公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制

楊燕英 張希 吳艷麗 戴萍

一、問題的提出

自2013年9月國務(wù)院頒布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96 號）以來，政府購買公共服務(wù)已然在我國社會生活的各個領(lǐng)域全面推開。購買服務(wù)的范圍和規(guī)模不斷擴(kuò)大，不僅吸引了各種社會力量參與公共服務(wù)的提供過程，提高了公共服務(wù)的供給效率，而且為進(jìn)一步劃清政府與市場、社會之間的界限，真正實現(xiàn)政事分開奠定了基礎(chǔ)。從總體上看，政府購買公共服務(wù)制度成為我國建設(shè)服務(wù)型政府的重要工具，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用。但是，由于我國政府購買公共服務(wù)制度正式建立和推進(jìn)的時間不長，相關(guān)制度建設(shè)尚在完善的過程中，因此不可避免地暴露出一些問題，這在一定程度上造成了制度運(yùn)行的風(fēng)險。特別是“重購買、輕監(jiān)管”導(dǎo)致一些政府向社會力量購買的公共服務(wù)質(zhì)量并未達(dá)到預(yù)期，難以實現(xiàn)“物有所值”的目標(biāo)。與政府采購的貨物、工程不同，其所購買的是向社會公眾提供的公共服務(wù)，而服務(wù)本身的質(zhì)量是需要服務(wù)對象感知的，如果社會公眾對服務(wù)質(zhì)量的體驗感覺不佳甚至很差，不但會影響承接主體的聲譽(yù)，而且會造成社會公眾對購買服務(wù)活動開展的目的和意義產(chǎn)生質(zhì)疑，最終影響社會公眾對購買服務(wù)制度的信心。因此，必須高度重視政府購買公共服務(wù)的質(zhì)量監(jiān)督問題，從完善制度建設(shè)的角度強(qiáng)化購買服務(wù)的質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制的研究，突出政府購買公共服務(wù)活動參與各方在質(zhì)量監(jiān)督方面的主體責(zé)任，為實現(xiàn)“買的值”、“買的好”和最大限度滿足社會公眾對公共服務(wù)供給的質(zhì)量要求提供制度保障。為此，本文將基于主體責(zé)任的視角，研究探討構(gòu)建政府向社會力量購買公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制的問題，以期為防范購買服務(wù)供給的質(zhì)量風(fēng)險提出有益的對策建議。

二、文獻(xiàn)綜述

政府購買公共服務(wù)制度起源于上世紀(jì)八十年代的西方國家，西方國家的政府購買公共服務(wù)制度已經(jīng)比較成熟，許多國家已經(jīng)建有一套比較完善的監(jiān)督機(jī)制和明確的主體責(zé)任分工來保障制度的健康發(fā)展。即便如此，一些學(xué)者還是比較關(guān)注政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險問題。德霍格已證實政府購買公共服務(wù)的每一種模式都存在一定的風(fēng)險（Ruth Hoogland Dehoog,1990）。美國約翰斯頓等學(xué)者發(fā)現(xiàn)政府與自身相熟的社會力量的長期合作，在一定程度上引起了競爭不足和信息不對稱等問題（Jocelyn M.Johnston，Barbara S.Romzek，2005：5）。薩瓦斯認(rèn)為公私合作中可能會發(fā)生四種風(fēng)險，包括政治風(fēng)險、市場商業(yè)風(fēng)險、財政支出風(fēng)險和其他風(fēng)險（E.S.Savas，2017）。雖然我國政府購買公共服務(wù)制度的起步較晚，理論研究較薄弱，但隨著政府向社會力量購買公共服務(wù)制度在全國范圍內(nèi)推開，國內(nèi)學(xué)者們在繼續(xù)深入研究基礎(chǔ)理論的同時，也開始逐漸步注政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險問題，認(rèn)為風(fēng)險的存在無疑將對公共服務(wù)的質(zhì)量產(chǎn)生影響。周俊認(rèn)為政府購買公共服務(wù)同時存在缺乏競爭、機(jī)會主義、供應(yīng)商壟斷等風(fēng)險（周俊，2010:13-18）。董楊、劉銀喜認(rèn)為政府購買公共服務(wù)邊界界定不清會導(dǎo)致服務(wù)難以滿足公眾需求和逆向合同外包出現(xiàn)，嚴(yán)重影響政府所購買服務(wù)的質(zhì)量（董楊、劉銀喜，2017:47-51）。詹國彬分析了政府購買的過程各個主體存在的隱患以及購買方式存在的風(fēng)險，諸如腐敗、效率和服務(wù)質(zhì)量低下等問題（詹國彬，2014:72-79）。張雨婷、徐蘭則針對政府購買公共服務(wù)質(zhì)量管控問題，通過扎根理論的三步編碼程序總結(jié)出政府購買公共服務(wù)質(zhì)量的影響因素，明確其核心影響因素為監(jiān)管因素，并據(jù)此構(gòu)建各影響因素之間的關(guān)系模型（張雨婷、徐蘭，2017:89-96）。董楊、句華以購買服務(wù)過程中的決策環(huán)節(jié)、主體選擇環(huán)節(jié)、過程與結(jié)果環(huán)節(jié)為主線，分析不同環(huán)節(jié)影響政府購買公共服務(wù)質(zhì)量的主要因素，并有針對性地提出關(guān)于政府購買公共服務(wù)質(zhì)量保障的若干思考（董楊、句華，2016:43-47）。

關(guān)于政府購買公共服務(wù)監(jiān)督的主體責(zé)任問題，萊斯特·薩拉蒙認(rèn)為，在供給公共服務(wù)中政府承擔(dān)著提供資金和監(jiān)督管理的責(zé)任（王浦劬、萊斯特.M.薩拉蒙，2010）?？巳R默和羅斯曼則是從招標(biāo)、評審選擇、談判簽約、監(jiān)督評估、合約終止等購買階段出發(fā)研究監(jiān)督的重要性，認(rèn)為專業(yè)的監(jiān)督是必須的（Ralph M.Kramer，Bart Grossman，1987）。我國學(xué)者句華梳理了我國政府購買服務(wù)方式與主體的政策演變過程、現(xiàn)有政策差異以及學(xué)術(shù)觀點的分歧，進(jìn)一步明晰了購買主體、承接主體等主體的具體含義（句華，2017:107-117）。劉明慧等指出當(dāng)前關(guān)于政府購買公共服務(wù)的主體存在“一元論”“二元論”“三元論”“四元論”等不同觀點，認(rèn)為當(dāng)前學(xué)術(shù)界對于購買服務(wù)主體層次的劃分和主體職責(zé)研究方面的關(guān)注不高（劉明慧、常晉，2015:3-13+71）。齊海麗認(rèn)為，政府對于自身在購買服務(wù)過程中應(yīng)該發(fā)揮的溝通、協(xié)調(diào)、管理、監(jiān)控等責(zé)任尚沒有清晰的認(rèn)識（齊海麗，2012:45-49）。李洪山、范思陽認(rèn)為公民作為政府購買公共服務(wù)過程的主體之一，仍存在參與缺失、參與無效、參與無序等問題，致使公民未能充分發(fā)揮作用、承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任等（李洪山、范思陽，2017:9-18）。

綜合國內(nèi)外研究現(xiàn)狀可以看出，政府購買公共服務(wù)制度存在的風(fēng)險將會導(dǎo)致的質(zhì)量問題已經(jīng)越來越引起國內(nèi)外學(xué)者的關(guān)注。學(xué)者們認(rèn)為，政府購買公共服務(wù)過程中存在的一系列風(fēng)險問題，對政府購買服務(wù)的質(zhì)量產(chǎn)生了較大的負(fù)面作用，因此必須重視政府購買服務(wù)供給的質(zhì)量。同時，學(xué)者們還認(rèn)為實踐過程中主體責(zé)任的缺失嚴(yán)重，阻礙了制度的健康發(fā)展。但是，現(xiàn)有研究更多的是從風(fēng)險管控和主體責(zé)任確認(rèn)的角度進(jìn)行研究，而將主體責(zé)任與質(zhì)量監(jiān)督結(jié)合起來進(jìn)行的研究還比較少見。本文研究探討構(gòu)建基于主體責(zé)任的政府向社會力量購買公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制，不僅能從理論研究上將政府購買公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制與各方主體責(zé)任緊密結(jié)合起來，而且在實踐探索上也能夠使質(zhì)量監(jiān)督有一個切實可行的管理抓手——主體責(zé)任，從而使政府向社會力量購買的公共服務(wù)質(zhì)量更加有保障，也更具可操作性。

三、政府向社會力量購買公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督中的多元主體責(zé)任分析

政府向社會力量購買公共服務(wù)，是把政府的部分公共服務(wù)供給職能轉(zhuǎn)移給有資質(zhì)的社會力量來承擔(dān)，以便更好地提供公共服務(wù)，從而滿足越來越多樣化的社會需求。從本質(zhì)上講，政府購買公共服務(wù)是一種多重委托代理關(guān)系，在公共服務(wù)購買的過程中涉及多個主體，不同主體擁有不同的地位和作用，相應(yīng)的在公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督中也應(yīng)承擔(dān)一定職責(zé)，各主體間的相互關(guān)系如圖1所示。只有各個主體履行好各自職責(zé)，才能保障公共服務(wù)的高質(zhì)量供給。

圖1：政府向社會力量購買公共服務(wù)主體間關(guān)系

（一）政府及相關(guān)部門的質(zhì)量監(jiān)督主體責(zé)任

政府及相關(guān)部門在政府向社會力量購買公共服務(wù)的過程中起著統(tǒng)籌全局的作用。為降低行政成本、提高公共資金的使用效率，政府及相關(guān)部門將部分生產(chǎn)和提供公共服務(wù)的職責(zé)轉(zhuǎn)移給社會力量承擔(dān)，從而形成政府與社會力量合作的新型公共服務(wù)供給模式。但這并不意味著政府責(zé)任的完全轉(zhuǎn)移，相反政府還需要承擔(dān)更多的監(jiān)督管理責(zé)任以保證公共服務(wù)的高質(zhì)量供給。具體而言，政府及相關(guān)部門的質(zhì)量監(jiān)督主體責(zé)任主要表現(xiàn)在：第一，政府應(yīng)根據(jù)政府公共服務(wù)供給職責(zé)和社會公眾對公共服務(wù)的多樣化需求，制定有關(guān)的政策措施，通過界定服務(wù)購買邊界、明確購買流程和規(guī)范購買行為等方式，從制度層面防范因政府購買行為失范而導(dǎo)致的質(zhì)量風(fēng)險。第二，政府及相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對政府購買服務(wù)的全過程監(jiān)督，財政、監(jiān)察、審計、工商管理等職能部門和各主管部門，均應(yīng)按照各自的職責(zé)分工對接受委托的中介代理機(jī)構(gòu)和承接主體的行為進(jìn)行具體的監(jiān)督，不能一買了之而不顧質(zhì)量效益。第三，要加強(qiáng)輿論宣傳工作，做好政策解讀，將政府向社會力量購買公共服務(wù)具體項目的目的、方式、質(zhì)量要求和投訴渠道等向社會進(jìn)行公開公示，增加透明度，努力提高社會公眾及社會力量的參與度。

（二）購買主體的質(zhì)量監(jiān)督主體責(zé)任

政府向社會力量購買服務(wù)的主體是各級行政機(jī)關(guān)和參照公務(wù)員法管理、具有行政管理職能的事業(yè)單位。①國務(wù)院辦公廳，《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》[EB/OL]，國辦發(fā)〔2013〕96 號。納入行政編制管理且經(jīng)費由財政負(fù)擔(dān)的群團(tuán)組織，也可根據(jù)實際需要，通過購買服務(wù)方式提供公共服務(wù)。所謂購買主體即政府向社會力量購買公共服務(wù)的具體行為主體，其在購買活動中不僅要完成公共服務(wù)購買職責(zé)，也在質(zhì)量監(jiān)督中承擔(dān)著無可推卸的主體責(zé)任。具體而言，購買主體的質(zhì)量監(jiān)督主體責(zé)任應(yīng)當(dāng)包括：第一，了解和掌握公共服務(wù)需求，明確公共服務(wù)目標(biāo)要求，確定需要購買的公共服務(wù)項目；第二，如需市場化競爭購買，購買主體應(yīng)選擇適合的中介代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)招投標(biāo)工作，確定最符合要求的承接主體，并通過合同管理等形式加強(qiáng)對承接主體的監(jiān)督，督促承接主體嚴(yán)格按照合同約定保質(zhì)保量完成公共服務(wù)供給任務(wù)；第三，借助第三方機(jī)構(gòu)對購買公共服務(wù)結(jié)果進(jìn)行績效評價，即要對政府購買項目的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和可持續(xù)影響等指標(biāo)進(jìn)行客觀公正測評，尤其應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注績效評價中的“服務(wù)對象滿意度”指標(biāo)，借此判斷社會公眾對公共服務(wù)質(zhì)量高低的評價；第四，除上述監(jiān)督職責(zé)外，購買主體還要加強(qiáng)對自身內(nèi)部的監(jiān)督管理，按規(guī)定履行相應(yīng)的購買流程，公開信息、接受各方監(jiān)督。

（三）承接主體的質(zhì)量監(jiān)督主體責(zé)任

承接政府購買服務(wù)的主體包括依法在民政部門登記成立或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會力量。②國務(wù)院辦公廳，《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》[EB/OL]，國辦發(fā)〔2013〕96 號。社會力量作為承接主體承擔(dān)著直接提供公共服務(wù)的責(zé)任，其在質(zhì)量監(jiān)督中最重要的職責(zé)，就是嚴(yán)格履行合同約定的義務(wù)，保質(zhì)保量地完成公共服務(wù)的供給，并自覺公開相關(guān)信息，接受有關(guān)政府部門、購買主體、第三方評價機(jī)構(gòu)、社會公眾等相關(guān)機(jī)構(gòu)或人員監(jiān)督。同時，還應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部管理，不斷提高承接能力和水平。此外，承接主體作為利益相關(guān)者也理應(yīng)擁有對購買主體、其他競爭者和評價機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利，其監(jiān)督的重點在于：第一，公共服務(wù)購買的市場競爭是否公平有序；第二，購買主體是否存在權(quán)力濫用、尋租腐??；第三，競爭者的行為是否規(guī)范合理；第四，第三方評價機(jī)構(gòu)的質(zhì)量評價是否客觀公正等。

（四）招投標(biāo)代理中介機(jī)構(gòu)的質(zhì)量監(jiān)督主體責(zé)任

在政府通過市場化競爭購買公共服務(wù)的過程中，購買主體與社會力量之間很多都是由招投標(biāo)代理中介機(jī)構(gòu)來聯(lián)系的，招標(biāo)代理中介機(jī)構(gòu)是連接政府與社會力量之間的橋梁與紐帶，能夠?qū)徺I主體和承接主體以及其他社會力量之間的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，反映購買主體的要求，并對購買主體提供專業(yè)性的指導(dǎo)與幫助。負(fù)責(zé)招標(biāo)的中介代理機(jī)構(gòu)依法接受購買主體的委托，行使招標(biāo)代理的權(quán)利，在購買主體委托的范圍內(nèi)代為行使購買主體的權(quán)利，為購買主體選出最合適的公共服務(wù)承接者。在這一過程中，招標(biāo)中介機(jī)構(gòu)作為代理人，理應(yīng)為購買主體選取優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)的承接主體，且通過對承接主體的優(yōu)選，最終實現(xiàn)承接主體保質(zhì)保量供給服務(wù)的目標(biāo)。因此，招標(biāo)代理中介機(jī)構(gòu)在購買公共服務(wù)的質(zhì)量監(jiān)督中，也承擔(dān)著重要的職責(zé)：第一，嚴(yán)格按照購買主體提出的要求審查公共服務(wù)承接方資格，防止不合格承接主體進(jìn)入招投標(biāo)市場；第二，嚴(yán)格按照規(guī)定選取和管理公共服務(wù)項目評審專家，監(jiān)督專家行為的客觀性和公正性；第三，嚴(yán)格按照法定的招投標(biāo)流程進(jìn)行招投標(biāo)活動，防止不規(guī)范行為的發(fā)生等。

（五）第三方評價機(jī)構(gòu)的質(zhì)量監(jiān)督主體責(zé)任

與政府機(jī)構(gòu)相比，第三方評價機(jī)構(gòu)主要包括會計事務(wù)所、律師事務(wù)所等，擁有更多的專業(yè)人才，引入第三方評價機(jī)構(gòu)對政府購買公共服務(wù)項目進(jìn)行績效評價，可以提供更加專業(yè)的服務(wù)，能夠?qū)φ蛏鐣α抠徺I公共服務(wù)的過程及結(jié)果做出更加客觀、公正和專業(yè)的監(jiān)督與評估。第三方評價機(jī)構(gòu)的績效評價，既是對購買行為本身的評價，也是對公共服務(wù)購買的結(jié)果進(jìn)行的監(jiān)督評價。由此，它在政府購買公共服務(wù)的質(zhì)量監(jiān)督中承擔(dān)著重要職責(zé)：第一，對購買主體使用財政資金的合理性、有效性和質(zhì)量水平進(jìn)行客觀判斷和評價；第二，對負(fù)責(zé)招標(biāo)的中介代理機(jī)構(gòu)的資質(zhì)及招投標(biāo)過程進(jìn)行監(jiān)督，并以此促進(jìn)中介代理機(jī)構(gòu)規(guī)范自身的招標(biāo)行為；第三，監(jiān)督公共服務(wù)購買合同的制定和執(zhí)行，保證公共服務(wù)購買合同、雙方權(quán)利與義務(wù)的公平性和有效性，并監(jiān)督承接主體是否嚴(yán)格按照合同履約；第四，監(jiān)督承接主體提供公共服務(wù)質(zhì)量的高低，并作為評價政府購買公共服務(wù)承接主體水平及政府部門給予其獎懲的依據(jù)。

（六）社會公眾的質(zhì)量監(jiān)督主體責(zé)任

社會公眾是政府向社會力量購買公共服務(wù)的初始委托人和最終受益人，社會公眾對所購公共服務(wù)的滿意程度，直接關(guān)系到購買制度運(yùn)行的成敗。而對于購買公共服務(wù)的質(zhì)量，社會公眾作為最終受益人最有發(fā)言權(quán)，因而在質(zhì)量監(jiān)督中能夠發(fā)揮重要的積極作用。具體而言，社會公眾在政府購買公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督中的主體責(zé)任可以通過以下權(quán)力來體現(xiàn)：第一，有權(quán)反映自身的需求，有權(quán)參與政府購買服務(wù)項目的需求形成過程，監(jiān)督購買活動是否公開、公正和公平，發(fā)現(xiàn)問題及時投訴和舉報；第二，有權(quán)監(jiān)督購買主體、承接主體以及中介機(jī)構(gòu)等的公共服務(wù)購買行為，對其中的設(shè)租尋租等行為進(jìn)行揭發(fā)揭露和對違法行為進(jìn)行檢舉控告，監(jiān)督購買公共服務(wù)的行為是否損害公眾利益；第三，有權(quán)積極參加對政府購買行為提供質(zhì)量評價，及時反饋評價意見，提出存在問題和相關(guān)訴求；第四，有權(quán)拒絕不合格承接主體提供的公共服務(wù)。

四、政府向社會力量購買公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督中各主體責(zé)任缺失的表現(xiàn)

政府向社會力量購買公共服務(wù)涉及多元主體，各自所處的地位和作用各不相同，主體間追求的目標(biāo)和利益也不一致，極易導(dǎo)致某些主體在利益驅(qū)動下發(fā)生行為扭曲而造成公共服務(wù)質(zhì)量低下的狀況出現(xiàn)。因而如何保障政府購買的公共服務(wù)質(zhì)量，是政府購買公共服務(wù)監(jiān)督的重點和難點。從目前來看，我國政府向社會力量購買公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督中各主體監(jiān)督責(zé)任的落實還存在很多問題，亟待我們在實踐中加以重視和解決。

（一）政府及相關(guān)部門對政府購買公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督的重視程度不夠

在實踐的過程中，各級政府及其相關(guān)部門都在積極推進(jìn)這一制度，但對所購買的公共服務(wù)質(zhì)量卻不夠重視。一是從制度層面來說，雖然上世紀(jì)九十年代中期一些地方政府就將政府購買公共服務(wù)引入我國并開始進(jìn)行實踐，但直到2013年，國務(wù)院辦公廳對“政府向社會力量購買公共服務(wù)”才做出了較為系統(tǒng)性的規(guī)定，隨后各地方政府和相關(guān)職能部門也紛紛出臺了一些制度規(guī)章，從法律上明確政府購買公共服務(wù)與政府采購貨物、工程一樣，必須遵守《中華人民共和國政府采購法》的相關(guān)規(guī)定，但總體上看仍然缺乏細(xì)化的法律條文來指導(dǎo)實施。法規(guī)制度的不健全，使得各級地方政府和主管部門在實踐中缺乏對政府購買公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督的具體指導(dǎo)，使其對所購公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督的主體作用難以充分發(fā)揮。二是在監(jiān)督方式上，現(xiàn)有的大多數(shù)規(guī)章制度都提出要加強(qiáng)財政部門的監(jiān)督，但對其他相關(guān)部門在公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督方面的責(zé)任卻沒有明確的規(guī)定，各主體監(jiān)督依據(jù)不足的問題十分突出。對財政部門而言，雖然制度要求其他部門配合監(jiān)督，但由于職能、責(zé)任劃分不清，各相關(guān)部門參與監(jiān)督的積極性不高，一旦發(fā)生所購公共服務(wù)質(zhì)量問題，難以進(jìn)行責(zé)任追究。三是各級政府、各部門在實際工作中，更加重視制度推進(jìn)、購買規(guī)模等體現(xiàn)工作進(jìn)度與工作成效的問題，而對所購公共服務(wù)質(zhì)量管理情況的關(guān)注度不高。

（二）購買主體“重購買立項、輕質(zhì)量監(jiān)督”問題突出

購買主體將部分公共服務(wù)供給職能轉(zhuǎn)移給社會力量承擔(dān)以提高效率、降低成本，符合社會治理的發(fā)展趨勢。但在購買主體轉(zhuǎn)移部分公共服務(wù)供給職能的同時，還要必須承擔(dān)監(jiān)督約束職責(zé)來保證購買的有效與購買結(jié)果的質(zhì)量。而實踐中購買主體存在的“重購買立項、輕質(zhì)量監(jiān)督”問題比較突出，造成這一現(xiàn)象的原因有以下幾點：一是購買主體對承接主體的專業(yè)水準(zhǔn)、專業(yè)能力、人員素質(zhì)等情況不清，在承接主體爭取到了政府購買公共服務(wù)項目后，購買主體即便想要求其保證公共服務(wù)的質(zhì)量，承接主體也難以真正做到，購買主體只能妥協(xié)或降低對質(zhì)量的要求；二是由于購買主體自身工作人員的專業(yè)化水平不高、經(jīng)驗不足，使得購買主體對承接主體的質(zhì)量監(jiān)督工作難以推進(jìn)；三是一些購買主體還存在對承接主體的活動干預(yù)過度，使承接主體在公共服務(wù)供給中難以充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢，公共服務(wù)質(zhì)量受到一定程度的影響；四是購買主體對自身行為缺乏內(nèi)部監(jiān)督，在購買過程中有可能存在流程不規(guī)范、信息不透明等問題，進(jìn)而導(dǎo)致承接主體提供的公共服務(wù)質(zhì)量完全被忽視。

（三）承接主體難以發(fā)揮質(zhì)量監(jiān)督主體的作用

政府購買公共服務(wù)的目的，就是希望通過將部分向社會公眾提供公共服務(wù)的具體事務(wù)委托給各種社會力量的承接主體，向公眾提供更高質(zhì)量、更高效率的公共服務(wù)，就此形成了典型的委托代理關(guān)系。在信息不對稱的條件下，為防止代理人出于自身利益而發(fā)生損害委托人利益并最終損害社會公眾利益的情況，承接主體的活動和提供的公共服務(wù)質(zhì)量必須受到監(jiān)督。但在實踐中，由于政府購買公共服務(wù)的各類承接主體（如社會組織），很可能因為其自身發(fā)展的不足、專業(yè)化水平不夠，既難以通過內(nèi)部監(jiān)督保證所提供的公共服務(wù)質(zhì)量，也無法形成對購買主體行為監(jiān)督的重要力量；同時，基于委托代理關(guān)系而進(jìn)行的政府購買公共服務(wù)活動，在整體監(jiān)管環(huán)境不健全的情況下，部分承接主體在追求自身利益最大化的動機(jī)驅(qū)動下，就會發(fā)生“道德風(fēng)險”和“逆向選擇”問題。很多承接主體不僅不進(jìn)行內(nèi)部公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督，而且缺乏服務(wù)意識和責(zé)任意識，通過少公開信息、隱瞞信息、甚至提供虛假信息等方法來逃避各方監(jiān)督，直接導(dǎo)致其所提供的公共服務(wù)質(zhì)量無法得到保障。此外，雖然各類承接主體作為參與政府購買公共服務(wù)的市場競爭者，天然就擁有對購買主體行為的監(jiān)督權(quán)力，但在多數(shù)的情況下，由于購買主體處于主導(dǎo)地位，而處于相對弱勢地位的大部分承接主體監(jiān)督維權(quán)意識比較薄弱或因監(jiān)督維權(quán)成本較高而放棄監(jiān)督權(quán)利。當(dāng)承接主體放棄監(jiān)督權(quán)力的時候，政府購買公共服務(wù)市場的公平競爭就只能依靠購買主體的自覺性來維護(hù)，市場的公平性就難以保證。再加上一些購買主體的公共服務(wù)購買流程規(guī)范性不足，且購買行為“內(nèi)部化”傾向突出，導(dǎo)致承接主體在購買活動的質(zhì)量監(jiān)督中的主體地位的基本缺失，難以真正發(fā)揮監(jiān)督主體的作用。

（四）招標(biāo)代理中介機(jī)構(gòu)的“代理問題”導(dǎo)致質(zhì)量監(jiān)督缺位

在政府向社會力量購買公共服務(wù)的過程中，購買主體可將所要購買的公共服務(wù)通過招標(biāo)代理中介機(jī)構(gòu)，向社會組織、企業(yè)等各種社會力量發(fā)布購買信息，由其具體組織招投標(biāo)活動。這實際上就是負(fù)責(zé)招標(biāo)的代理機(jī)構(gòu)接受購買主體的委托，為購買主體選出最合適公共服務(wù)承接主體的過程。但在現(xiàn)實中，招標(biāo)代理中介機(jī)構(gòu)作為代理人，普遍存在著典型的“代理問題”。具體表現(xiàn)在：第一，一些中介機(jī)構(gòu)為謀取自身利益的最大化，可能會利用信息不對稱來欺瞞購買主體，甚至與參與競爭的服務(wù)提供方合謀串標(biāo)、圍標(biāo)，造成招投標(biāo)過程的不公平，使購買主體很難選擇到最優(yōu)的承接主體，由此使得購買的公共服務(wù)質(zhì)量不高，損害公共利益；第二，招標(biāo)代理中介機(jī)構(gòu)為了更多地拿到代理任務(wù)，提升業(yè)務(wù)量，可能會向購買主體提供虛假的信息來獲得代理權(quán)，但實際上自身的業(yè)務(wù)能力難以保質(zhì)保量地承擔(dān)大量的委托招標(biāo)任務(wù)；第三，很多招標(biāo)代理中介機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理機(jī)制較差，專業(yè)人才不足，責(zé)任意識不強(qiáng)，在執(zhí)行委托任務(wù)中缺乏專業(yè)性與公正性。在許多招標(biāo)代理中介機(jī)構(gòu)自身質(zhì)量難以保證的情況下，其政府購買公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督的主體責(zé)任是難以履行的。因而，在政府向社會力量購買公共服務(wù)質(zhì)量管理實踐中，招標(biāo)代理中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督主體缺位現(xiàn)象十分普遍。

（五）第三方評價機(jī)構(gòu)的質(zhì)量監(jiān)督能力不足

一般而言，第三方評價機(jī)構(gòu)擁有更多專業(yè)人才和技術(shù)手段，能夠通過績效評價提高政府向社會力量購買公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督的專業(yè)性和有效性。但在實際操作中，第三方評價機(jī)構(gòu)質(zhì)量監(jiān)督能力不足的問題卻十分突出。首先，雖然現(xiàn)有制度規(guī)定財政支出項目的結(jié)果必須經(jīng)第三評價方機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效評價，但對第三方評價機(jī)構(gòu)在質(zhì)量監(jiān)督中的法律地位和作用并沒有明確的規(guī)定。第三方評價機(jī)構(gòu)一方面接受政府機(jī)構(gòu)委托組織相關(guān)專家進(jìn)行績效評價工作，但其績效評價的結(jié)果往往得不到有效的應(yīng)用，導(dǎo)致第三方評價機(jī)構(gòu)處于一種比較尷尬的位置，其質(zhì)量監(jiān)督的主體責(zé)任作用很難真正發(fā)揮出來；其次，由于政府向社會力量購買公共服務(wù)是一種新生的事物，政府所購買的各類公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系尚未形成，客觀上給第三方機(jī)構(gòu)的績效評價帶來了技術(shù)上的困難，對其質(zhì)量監(jiān)督評價結(jié)果的公平性打了折扣；第三，由于政府向社會力量購買的公共服務(wù)種類很多，專業(yè)領(lǐng)域跨度很大，使得第三方評價機(jī)構(gòu)在專家選擇和專家管理上存在一定難度。而所選專家的專業(yè)性和水平度，是客觀、公正評價政府向社會力量購買公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵因素。正因為上述幾個方面的問題，反映出第三方評價機(jī)構(gòu)的監(jiān)督能力不足，使得第三方評價機(jī)構(gòu)對政府購買公共服務(wù)行為的質(zhì)量監(jiān)督大多流于形式，而實際上并沒有真正發(fā)揮出責(zé)任主體應(yīng)有的監(jiān)督作用。

（六）社會公眾對政府購買公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督的參與程度低

社會公眾應(yīng)當(dāng)是服務(wù)需求的發(fā)言者和服務(wù)供給質(zhì)量的評價者。但在現(xiàn)實中，社會公眾在政府向社會力量購買公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督中長期處于弱勢狀態(tài)。首先，社會公眾很難直接反映自身的公共服務(wù)需求，也很少能夠參與到政府向社會力量購買公共服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)制定和監(jiān)督過程中來；其次，社會公眾鮮有渠道獲取政府購買公共服務(wù)對質(zhì)量要求的相關(guān)信息，大多數(shù)人并不知曉應(yīng)當(dāng)如何監(jiān)督、通過什么渠道監(jiān)督，造成其質(zhì)量監(jiān)督主體缺位的情況成為一種常態(tài)；第三，現(xiàn)階段社會公眾參與政府向社會力量購買公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督的意識還比較淡薄，不了解自身監(jiān)督權(quán)力的公眾數(shù)量眾多。雖然在績效評價指標(biāo)體系中存在“服務(wù)對象滿意度”這一指標(biāo)，但真正參與其中打分的社會公眾少之又少，還有一些人出于各種主客觀原因并不愿參與監(jiān)督過程，導(dǎo)致政府所購公共服務(wù)的服務(wù)對象人數(shù)雖然眾多，但卻很少有人行使、甚至放棄公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督的權(quán)力。

五、構(gòu)建基于主體責(zé)任的政府向社會力量購買公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制

（一）健全和落實政府購買公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督制度

各級政府、各部門應(yīng)當(dāng)高度重視并落實質(zhì)量監(jiān)督責(zé)任。根據(jù)委托代理理論，政府作為委托人向社會力量購買公共服務(wù)時，應(yīng)當(dāng)激勵代理人的正向行為，同時防范其因信息不對稱而出現(xiàn)的“逆向選擇”和“道德風(fēng)險”。因此，作為宏觀管理部門，政府及相關(guān)部門的首要職責(zé)，就是必須從制度建設(shè)上完善政府購買公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督的制度規(guī)則，并保證其在實踐中得到有效落實。首先，政府及相關(guān)部門要在現(xiàn)有法律和政策措施的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化對政府購買公共服務(wù)質(zhì)量管理的要求，明確各方主體的質(zhì)量監(jiān)督責(zé)任，使制度規(guī)則更加清晰、明確且更具可操作性；其次，不斷完善相關(guān)配套制度建設(shè)，如購買行為信息公開制度、規(guī)范購買流程制度、質(zhì)量監(jiān)管評估制度、質(zhì)量責(zé)任追究制度等，從而形成一個完整的質(zhì)量監(jiān)督制度框架，用制度約束促使政府購買公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督責(zé)任在實際工作中能夠真正落實到位；第三，政府相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)在履行好各自的質(zhì)量監(jiān)督職責(zé)的同時，加強(qiáng)溝通、協(xié)調(diào)配合，形成良好的監(jiān)督工作合作機(jī)制，建立“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，財政部門牽頭，其他相關(guān)部門協(xié)同”的質(zhì)量監(jiān)督管理模式。

（二）加強(qiáng)政府公共服務(wù)購買過程的監(jiān)督管理

從政府向社會力量購買公共服務(wù)質(zhì)量管理的角度來講，質(zhì)量監(jiān)督不應(yīng)只是在政府所購買公共服務(wù)已由承接主體提供完成進(jìn)行驗收時才開始進(jìn)行的工作，而應(yīng)當(dāng)是一個在政府購買活動全過程中層層把關(guān)形成的監(jiān)督鏈條。只有這條鏈條上的每一環(huán)節(jié)都嚴(yán)格規(guī)范、減少偏差降低風(fēng)險，政府購買公共服務(wù)的最終質(zhì)量才能得以保障。具體而言，各責(zé)任主體對購買過程監(jiān)督應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面入手：第一，政府及相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府購買公共服務(wù)需求形成過程的監(jiān)督管理，防止浪費有限的財政資源；第二，政府、相關(guān)部門和購買主體要加強(qiáng)政府購買過程中的預(yù)算監(jiān)督，增強(qiáng)預(yù)算透明度，特別是要盡快建立公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，一方面使政府向社會力量購買公共服務(wù)項目的預(yù)算編制具有合理的成本核算參考，另一方面也為各方主體評價公共服務(wù)質(zhì)量水平提供對照依據(jù)；第三，政府、相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公共服務(wù)購買活動過程的監(jiān)督管理，努力擴(kuò)大購買信息發(fā)布渠道，嚴(yán)格規(guī)范購買活動流程，防范購買過程中各種可能出現(xiàn)的尋租風(fēng)險，保證購買活動的公平、公正和公開；第四，政府、相關(guān)部門、第三方評價機(jī)構(gòu)等應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化政府購買公共服務(wù)的合同質(zhì)量管理，既包括合同的簽署內(nèi)容監(jiān)督也包括合同履行的監(jiān)督，也就是說在合同簽署內(nèi)容監(jiān)督中，要對政府購買公共服務(wù)合同的內(nèi)容和格式要做出明確的規(guī)范化要求，特別是在合同中必須對公共服務(wù)質(zhì)量制定清晰的約定條款，不能含糊不清；在合同簽署生效之后，購買主體還必須加強(qiáng)對承接主體合同履約情況的全程監(jiān)督，用合同約定的服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量要求約束承接主體的行為不能發(fā)生行為偏差，防止其發(fā)生違約行為。第三方評價機(jī)構(gòu)則要嚴(yán)格按照合同要求評價承接主體提供公共服務(wù)的質(zhì)量是否達(dá)到要求。

（三）充分發(fā)揮承接主體在質(zhì)量監(jiān)督中的作用

從本質(zhì)上講作為承接主體的社會力量與購買主體在理論上和法律上是一種平等的合作契約關(guān)系，承接主體在政府向社會力量購買公共服務(wù)過程中不僅僅是被監(jiān)督者，同時也擁有監(jiān)督其他主體的權(quán)利。如《聯(lián)合國貿(mào)易法委員會貨物、工程和服務(wù)采購示范法》中規(guī)定：“賦予供應(yīng)商要求審查的權(quán)利，包括采購方法的選擇、評選程序、廢標(biāo)決定、拒絕邀請等?！保顮N明、李景友，2004）我國政府采購法律法規(guī)也有相關(guān)的規(guī)定以保護(hù)供應(yīng)商權(quán)益。因此，承接主體在依法依規(guī)和遵照合同約定接受其他主體對自身公共服務(wù)提供行為與質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督的同時，也有權(quán)依法監(jiān)督其他主體的行為是否依法依規(guī)和遵守合同，特別是購買主體的購買行為是否規(guī)范、是否破壞了市場的公平競爭、是否在監(jiān)管中侵犯到自身的權(quán)益，是承接主體應(yīng)當(dāng)監(jiān)督的重點。一方面，承接主體可以通過質(zhì)詢、投訴、申請仲裁等方式，對購買主體、負(fù)責(zé)招標(biāo)的中介代理機(jī)構(gòu)等主體行為的規(guī)范性等進(jìn)行監(jiān)督。另一方面，在競爭中失利的其他供應(yīng)商可以通過要求信息公開，督促中標(biāo)者積極有效、保質(zhì)保量地提供公共服務(wù)，從而彌補(bǔ)了政府信息的不足與監(jiān)督的不全面。與此同時，作為政府購買公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督中最重要的被監(jiān)督者，承接主體應(yīng)當(dāng)樹立正確的觀念，在自覺接受來自政府部門、社會公眾和第三方評估機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)督的前提下，為了促進(jìn)自身的快速成長，各承接主體應(yīng)當(dāng)積極開展有效的內(nèi)部管理與自我監(jiān)督，提升人員素質(zhì)和組織效率，重視自身的專業(yè)化服務(wù)能力建設(shè)，拓寬組織發(fā)展空間，真正樹立公共服務(wù)意識與公共道德觀念，增強(qiáng)社會責(zé)任感，通過努力提高公共服務(wù)的提供質(zhì)量，增強(qiáng)參與政府購買公共服務(wù)市場的競爭能力和組織的社會美譽(yù)度，從而為今后更多、更好地承擔(dān)政府購買公共服務(wù)項目積累良好信用。

（四）規(guī)范中介機(jī)構(gòu)的招標(biāo)代理行為

接受購買主體委托負(fù)責(zé)政府向社會力量購買公共服務(wù)招標(biāo)的中介代理機(jī)構(gòu)，是連接購買主體與承接主體的重要紐帶。但如果其監(jiān)督主體責(zé)任缺失或不作為，政府購買公共服務(wù)的最終質(zhì)量將難以保證。因此，必須對招標(biāo)中介機(jī)構(gòu)的代理行為進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督。首先，政府及職能部門應(yīng)當(dāng)按照《政府采購法》《招標(biāo)投標(biāo)法》加強(qiáng)對招標(biāo)中介機(jī)構(gòu)的管理，對從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)做出更加詳細(xì)的界定，完善行業(yè)準(zhǔn)入制度。進(jìn)一步完善相關(guān)的配套制度，包括誠信信息管理制度、信用積分考核制度等，提高信息的透明度，加強(qiáng)財政等相關(guān)部門和社會各界對其的監(jiān)督；其次，負(fù)責(zé)政府購買公共服務(wù)招標(biāo)的中介代理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)自我約束、自我管理，努力提高自身的專業(yè)化程度，嚴(yán)格遵守相關(guān)的法律規(guī)定，規(guī)范招投標(biāo)過程，認(rèn)真履行代理責(zé)任，配合購買主體選出最優(yōu)質(zhì)的承接主體來提供公共服務(wù)；第三，招標(biāo)中介代理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對潛在承接主體投標(biāo)行為的監(jiān)督，自覺維護(hù)中介代理機(jī)構(gòu)的行業(yè)聲譽(yù)，對違反規(guī)定的行為要及時調(diào)整和處理；第四，政府相關(guān)部門、購買主體一旦發(fā)現(xiàn)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)存在違法違規(guī)行為，或接到其他參與主體和社會公眾對其不規(guī)范行為的投訴、舉報，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)肅查處，情節(jié)嚴(yán)重的，取消其中介代理資格。

（五）強(qiáng)調(diào)第三方評價機(jī)構(gòu)專業(yè)質(zhì)量監(jiān)督的效用

政府部門要盡早完善現(xiàn)有的法律法規(guī)和政策制度，明確第三方評價機(jī)構(gòu)在政府向社會力量購買公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督中的重要地位，賦予其專門的質(zhì)量監(jiān)督評價工作職責(zé)，強(qiáng)調(diào)其專業(yè)監(jiān)督評價結(jié)果在政府購買公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督中的特殊重要地位，其評價結(jié)果將對購買主體的工作成效和承接主體的社會美譽(yù)度產(chǎn)生直接影響。同時，政府部門還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對第三方評價機(jī)構(gòu)的管理，通過建立有效的獎懲制度，促進(jìn)第三方評價機(jī)構(gòu)真正保持客觀公正的第三方質(zhì)量監(jiān)督主體立場、努力加強(qiáng)評價專家管理、不斷提升自身的業(yè)務(wù)能力，通過更加專業(yè)化、有說服力的評價結(jié)果，促使各方參與者高度重視政府購買公共服務(wù)的質(zhì)量效益，維護(hù)公共利益。

（六）拓寬社會公眾參與質(zhì)量監(jiān)督的渠道

政府向社會力量購買公共服務(wù)的最終目的就是為社會公眾提供更好的公共服務(wù)，公共服務(wù)質(zhì)量的高低與社會公眾的利益緊密相關(guān)，社會公眾是政府向社會力量購買公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督中不可或缺的參與主體與監(jiān)督主體。首先，社會公眾應(yīng)當(dāng)樹立參與意識和監(jiān)督意識，積極反映自身的公共服務(wù)需求，以影響政府購買公共服務(wù)需求的形成。為此，政府及相關(guān)部門應(yīng)該廣開渠道，用多種方式吸收公眾意見和訴求，在購買公共服務(wù)需求的形成和立項過程中，努力增加公眾參與度，以此保證政府購買公共服務(wù)的項目是符合需求的；其次社會公眾作為政府向社會力量購買公共服務(wù)的最終委托人，有權(quán)力監(jiān)督政府購買活動過程中各參與主體的行為是否合法合規(guī)，是否損害了公共利益。政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)開設(shè)專門的舉報、投訴渠道，鼓勵社會公眾參與政府購買行為的質(zhì)量的監(jiān)督中來；第三，作為最終享受者，社會公眾對公共服務(wù)質(zhì)量最有發(fā)言權(quán)。應(yīng)當(dāng)在對政府購買公共服務(wù)的質(zhì)量評價中，增大“服務(wù)對象滿意度”的權(quán)重，積極回應(yīng)公眾呼聲。對人民群眾反映比較強(qiáng)烈的不合格承接主體，政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)堅決取消其今后參與承接公共服務(wù)供給的資格，并按照合同規(guī)定追究其違約責(zé)任；對人民群眾反映很好且持續(xù)保持的優(yōu)質(zhì)承接主體，政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)予以表彰及獎勵，以鼓勵更多合格的公共服務(wù)供應(yīng)商努力朝著優(yōu)質(zhì)承接主體的方向發(fā)展。