制度整合、新鄉(xiāng)賢與鄉(xiāng)村治理
——基于S縣的案例分析

豐寶賓

一、問題提出

2017年習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，“三農(nóng)”問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年2月4日，國務(wù)院公布了2018年中央一號文件，即《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》。2020年6月第十三屆全國人大常委會第十九次會議對《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法（草案）》進(jìn)行了審議并面向社會征求意見。在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將成為我國“三農(nóng)”工作的重心所在。

需要指出的是，鄉(xiāng)村振興這種綜合性的建設(shè)運(yùn)動對于政府的治理能力，即制定和執(zhí)行規(guī)則的能力以及提供服務(wù)的能力有著相當(dāng)?shù)囊螅≒ierre Landell-Mills，2003）?，F(xiàn)階段，國家主要通過下?lián)茇?cái)政專項(xiàng)資金，采用項(xiàng)目制的方式對農(nóng)村進(jìn)行反哺，這卻進(jìn)一步產(chǎn)生了實(shí)踐中的困境：一方面，村莊的發(fā)展需要中央和地方政府的財(cái)政支持；另一方面，項(xiàng)目的輸入在特定情況下造成農(nóng)村社會各種次生性問題（折曉葉、陳嬰嬰，2011）。

究其原因，部分在于鄉(xiāng)土性的地方自足時(shí)代已經(jīng)過去，鄉(xiāng)村發(fā)展需要政府的支持，但是單純的自下而上的單軌政治在歷史上從來沒有成功過（費(fèi)孝通，1999：146-166）。費(fèi)孝通的討論指出了鄉(xiāng)村治理“雙軌政治”面向的重要性，梁漱溟則啟發(fā)我們進(jìn)一步關(guān)注鄉(xiāng)村內(nèi)部的動員與組織問題（梁漱溟，2018a：23-29；2018b：465-469）。而無論是費(fèi)孝通還是梁漱溟都強(qiáng)調(diào)士紳等鄉(xiāng)村精英在其中的作用，士紳群體被視為是改善鄉(xiāng)村治理、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)鍵。

值得注意的是，近年伴隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，中央多次下發(fā)文件希望將“新鄉(xiāng)賢”納入村莊治理之中，并且地方政府也展開了一系列的“新鄉(xiāng)賢”回引實(shí)踐①中華人民共和國中央人民政府主頁，http://www.mofcom.gov.cn/article/b/g/201805/20180502738498.shtml。。但是新鄉(xiāng)賢回歸鄉(xiāng)村治理面臨一定的挑戰(zhàn)，一方面，1949年以來國家政權(quán)建設(shè)，使得傳統(tǒng)士紳在鄉(xiāng)村治理中的結(jié)構(gòu)性位置被村莊兩委取代；另一方面，快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量鄉(xiāng)村精英離開農(nóng)村社區(qū)。因此，新鄉(xiāng)賢回歸鄉(xiāng)村治理在政策與理論層面首先需要關(guān)注的是新鄉(xiāng)賢如何回歸鄉(xiāng)村治理。本研究將從制度整合的視角考察新鄉(xiāng)賢回歸鄉(xiāng)村治理的方式和機(jī)制。具體而言，制度整合涉及在現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理制度背景下，通過給予新鄉(xiāng)賢以制度身份將其納入現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理制度，促成新鄉(xiāng)賢回歸鄉(xiāng)村治理開展鄉(xiāng)村治理實(shí)踐。在此視角下考察新鄉(xiāng)賢的回歸，需要進(jìn)一步討論以下兩方面的問題：首先，如何在制度層面解決新鄉(xiāng)賢回歸鄉(xiāng)村治理的身份問題？制度身份的解決對于新鄉(xiāng)賢融入鄉(xiāng)村治理具有何種作用？其次，在解決新鄉(xiāng)賢制度身份的基礎(chǔ)上，制度實(shí)踐如何能夠促成新鄉(xiāng)賢回歸鄉(xiāng)村治理？以及制度實(shí)踐在何種意義上能夠進(jìn)一步解決新鄉(xiāng)賢回歸鄉(xiāng)村治理的行動困境？

在國家政權(quán)建設(shè)與社會結(jié)構(gòu)變遷背景下，“新鄉(xiāng)賢”回歸鄉(xiāng)村治理挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存。對于“新鄉(xiāng)賢”回歸及鄉(xiāng)村治理具體實(shí)踐的考察，不僅能夠在理論層面拓展對于士紳理論的理解，而且能夠?yàn)樾锣l(xiāng)賢回歸鄉(xiāng)村治理推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供政策方面的意見。

二、新鄉(xiāng)賢與制度身份：研究回顧與研究框架

近年隨著國家在治理層面對于“新鄉(xiāng)賢”問題的關(guān)注，新鄉(xiāng)賢回歸鄉(xiāng)村治理成為地方政府重要實(shí)踐的同時(shí)也得到學(xué)術(shù)界的關(guān)注?，F(xiàn)有關(guān)于新鄉(xiāng)賢的研究在指出新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中重要性的同時(shí)，進(jìn)一步指出新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理應(yīng)然層面的功能。但是在國家政權(quán)建設(shè)背景之下，實(shí)現(xiàn)新鄉(xiāng)賢鄉(xiāng)村治理功能層面的困境在于，如何將新鄉(xiāng)賢吸納入鄉(xiāng)村治理并且嵌入到鄉(xiāng)土社會結(jié)構(gòu)中？

現(xiàn)有研究指出健全鄉(xiāng)村治理機(jī)制，增強(qiáng)鄉(xiāng)村社會治理的有效性是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，其中組織建設(shè)是實(shí)現(xiàn)“治理有效”的關(guān)鍵（江維國、李立清、周賢君，2018；張樹旺、李想、任婉瑋，2019）。新鄉(xiāng)賢回歸鄉(xiāng)村治理被視為重要手段。新鄉(xiāng)賢建設(shè)不僅要在文化方面延續(xù)以往的傳統(tǒng)，而且同樣被賦予破解鄉(xiāng)村社會現(xiàn)代化發(fā)展難題的重要任務(wù)（季中揚(yáng)、師慧，2018）。現(xiàn)有研究認(rèn)為在應(yīng)然層面，網(wǎng)格化管理中應(yīng)當(dāng)加入新鄉(xiāng)賢因素，加強(qiáng)新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的德治功能，并且新鄉(xiāng)賢應(yīng)當(dāng)在發(fā)展鄉(xiāng)村慈善層面做出貢獻(xiàn)（王文龍，2020）。

新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村振興理論層面被寄予極高期望的同時(shí)也暴露出相當(dāng)程度的問題。問題的核心在于如何將新鄉(xiāng)賢吸納入鄉(xiāng)村治理并且嵌入鄉(xiāng)土社會結(jié)構(gòu)之中，這也是新鄉(xiāng)賢發(fā)揮功能改善鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵。相較于傳統(tǒng)士紳，新鄉(xiāng)賢回歸鄉(xiāng)村治理的制度環(huán)境、社會環(huán)境以及價(jià)值觀念層面均發(fā)生了顯著變化，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要解決新鄉(xiāng)賢出場平臺的問題（李雪金、賀青梅，2020；韋統(tǒng)義、蘇佳敏、吳明遠(yuǎn)，2020；李梅、劉淑蘭、吳俊林，2020）。這一問題不僅涉及新鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)與現(xiàn)有治理制度之間的關(guān)系，同樣涉及鄉(xiāng)土社會對于新鄉(xiāng)賢的接納、承認(rèn)以及新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的激勵(lì)機(jī)制，并且進(jìn)一步影響新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的能力。現(xiàn)有研究或者認(rèn)為新鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)后與村莊“兩委”存在功能重疊的問題；或者希望能夠?qū)⑿锣l(xiāng)賢群體納入基層協(xié)商組織進(jìn)而解決新鄉(xiāng)賢身份認(rèn)同與體制融入的問題（袁丹清，2019；張興宇、季中揚(yáng)，2020a）。

尤其值得注意的是對于新鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)“村兩委-新鄉(xiāng)賢組織-村民”關(guān)系模式的討論。新鄉(xiāng)賢回歸鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中探索出來的“村兩委-新鄉(xiāng)賢組織-村民”模式能夠促進(jìn)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中的協(xié)商治理問題：一方面，扮演文化中間人角色的新鄉(xiāng)賢，能夠協(xié)助村兩委承擔(dān)村務(wù)協(xié)商、糾紛調(diào)解、文教事業(yè)等村莊公益性事務(wù)（張興宇、季中揚(yáng)，2020b；何朝銀、張弛越，2020；龔麗蘭、鄭永君，2019）；另一方面，強(qiáng)調(diào)新鄉(xiāng)賢組織受到基層黨委政府領(lǐng)導(dǎo)，并且地方黨委政府的深度介入，為新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的良好運(yùn)行提供了制度方面的基礎(chǔ)，引導(dǎo)社會力量在公共規(guī)則下進(jìn)行良性互動，而基層社會的榮譽(yù)體系同樣也對于新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的行動具有激勵(lì)作用（孫麗珍，2019；曾天雄、曾鷹，2020；姜亦煒、吳堅(jiān)、晏志鑫，2019；高萬芹，2019）。

關(guān)于“村兩委-新鄉(xiāng)賢組織-村民”模式的討論需要進(jìn)一步指出的是：一方面，在經(jīng)驗(yàn)層面其主要適用于“在場平民新鄉(xiāng)賢”的討論；另一方面，現(xiàn)有研究對于此模式缺乏更為深入的機(jī)制層面的分析。根據(jù)是否參與日常鄉(xiāng)村治理以及社會身份可以將新鄉(xiāng)賢區(qū)分為“在場精英新鄉(xiāng)賢”、“在場平民新鄉(xiāng)賢”、“不在場精英新鄉(xiāng)賢”、“不在場平民新鄉(xiāng)賢”四種類型。其中“在場平民新鄉(xiāng)賢”主要由老黨員、退休教師、家庭領(lǐng)袖為代表的鄉(xiāng)村內(nèi)部道德楷模所組成，在鄉(xiāng)村治理中主要承擔(dān)輔助功能，其在場屬性也決定了對于這一部分新鄉(xiāng)賢群體的討論主要涉及其與現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理制度之間的融合問題（高萬芹，2019）。但是對于由退休公職人員以及返鄉(xiāng)富人構(gòu)成的“在場精英新鄉(xiāng)賢”，則更需要進(jìn)一步處理回鄉(xiāng)以及鄉(xiāng)土社會對其接納問題。并且由于其社會身份以及在鄉(xiāng)村治理中功能的不同，“在場精英新鄉(xiāng)賢”與現(xiàn)有治理制度的融合可能會呈現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)。一方面，由退休公職人員以及返鄉(xiāng)富人組成的“在場精英新鄉(xiāng)賢”對于鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村發(fā)展具有相當(dāng)重要的意義，其將外界資源引入鄉(xiāng)村的能力更尤為關(guān)鍵。另一方面，為發(fā)揮“在場精英新鄉(xiāng)賢”在鄉(xiāng)村發(fā)展中的作用，需要增加其在鄉(xiāng)村治理中的影響力?，F(xiàn)有研究已經(jīng)指出，地方黨委、政府在新鄉(xiāng)賢回歸鄉(xiāng)村治理過程中深度介入，并為新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的良好運(yùn)行提供了制度方面的基礎(chǔ)，但是并未進(jìn)一步討論新鄉(xiāng)賢回引的政策設(shè)計(jì)或新鄉(xiāng)賢回引政策背后的作用機(jī)制。

本研究希望從制度整合的視角討論“在場精英新鄉(xiāng)賢”，進(jìn)一步推進(jìn)對于新鄉(xiāng)賢回歸鄉(xiāng)村治理問題的認(rèn)識。具體而言，地方黨委與政府為促成新鄉(xiāng)賢回歸鄉(xiāng)村治理往往伴隨著不同程度的制度創(chuàng)制，新鄉(xiāng)賢回引創(chuàng)制制度與現(xiàn)有治理制度共同影響了新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的結(jié)構(gòu)性位置以及制度身份；同樣在制度實(shí)踐層面，創(chuàng)制制度在與現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理制度相互作用中共同影響著新鄉(xiāng)賢回引實(shí)踐層面的效果。本研究將從制度創(chuàng)制與制度實(shí)踐兩個(gè)維度構(gòu)建研究框架，討論在制度整合視角下新鄉(xiāng)賢回歸鄉(xiāng)村治理的制度身份建構(gòu)問題以及新鄉(xiāng)賢制度身份在鄉(xiāng)土層面的意義。

三、田野概況

H 省S 縣黨委組織部針對治理中存在的基層干部“守?cái)偙１荆瑹o人可選”等問題在2014年開展了針對退休公職人員以及在外創(chuàng)業(yè)人員的新鄉(xiāng)賢回引計(jì)劃。希望通過“在場精英新鄉(xiāng)賢”改善鄉(xiāng)村治理實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展。在制度層面，S 縣黨委組織部研究出臺了《加大農(nóng)村帶頭人隊(duì)伍建設(shè)力度工作指要》、《S 縣加強(qiáng)黨建第一書記建設(shè)的若干規(guī)定》等地方性文件，這些文件在創(chuàng)制“黨建第一書記”等制度身份的同時(shí)解決了新鄉(xiāng)賢激勵(lì)等問題。

現(xiàn)階段S 縣新鄉(xiāng)賢回引計(jì)劃共吸引了38 名新鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)，這一計(jì)劃在形成一定規(guī)模的同時(shí)，在鄉(xiāng)村治理與發(fā)展層面取得了相當(dāng)?shù)某尚?。S縣新鄉(xiāng)賢回引計(jì)劃的成功在相當(dāng)程度上得益于黨委組織部的制度設(shè)計(jì)以及新鄉(xiāng)賢制度與現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理諸制度的融合。本研究結(jié)合研究問題，將調(diào)查重點(diǎn)放在新鄉(xiāng)賢回引制度設(shè)計(jì)與新鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)過程，通過對新鄉(xiāng)賢回引制度與主要新鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)實(shí)踐的考察，分析制度整合下的新鄉(xiāng)賢吸納機(jī)制，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步分析制度身份等因素對于新鄉(xiāng)賢融入鄉(xiāng)村治理的影響。研究者于2019年7月到9月在S 縣開展調(diào)研，主要通過訪談與參與觀察等方法搜集資料，在考察S縣新鄉(xiāng)賢回引計(jì)劃制度設(shè)計(jì)的同時(shí)，重點(diǎn)對回引計(jì)劃涉及的LC 等新鄉(xiāng)賢進(jìn)行訪談（表1）。

四、制度創(chuàng)制與融合

新鄉(xiāng)賢回歸鄉(xiāng)村治理最主要的是解決其出場平臺的問題，處理新鄉(xiāng)賢與現(xiàn)有治理體制之間的關(guān)系。因此，新鄉(xiāng)賢回歸鄉(xiāng)村治理不僅涉及制度身份的創(chuàng)制，即將新鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)給予制度層面的承認(rèn)，為新鄉(xiāng)賢提供制度身份，而且涉及新鄉(xiāng)賢制度與鄉(xiāng)村治理其他制度之間的融合，理順新鄉(xiāng)賢制度與現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理“鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村莊”層面的各項(xiàng)制度之間的關(guān)系。制度創(chuàng)制與制度融合不僅確保了新鄉(xiāng)賢融入現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理體制，解決新鄉(xiāng)賢回歸鄉(xiāng)村治理的制度身份與激勵(lì)問題，而且對于新鄉(xiāng)賢重新嵌入鄉(xiāng)土社會同樣具有重要意義。

表1：研究涉及S 縣新鄉(xiāng)賢回歸計(jì)劃人員簡介

（一）新鄉(xiāng)賢與鄉(xiāng)村治理制度

S 縣的新鄉(xiāng)賢回引計(jì)劃在意識到新鄉(xiāng)賢具有回報(bào)鄉(xiāng)梓意愿的同時(shí)，通過黨建第一書記等制度身份的創(chuàng)制以及將新鄉(xiāng)賢制度與現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理制度之間建立有序關(guān)聯(lián)，為新鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)提供了制度身份、物質(zhì)以及榮譽(yù)激勵(lì)層面的保障。新鄉(xiāng)賢LC 等人在訪談中均指出“鄉(xiāng)情”對于其回鄉(xiāng)的影響，LC 等人回鄉(xiāng)的社會基礎(chǔ)在于作為社會轉(zhuǎn)型期的一代人其早年在農(nóng)村生活，即使因?yàn)閰④?、提干、?jīng)商離開家鄉(xiāng)，對于家鄉(xiāng)依然具有相當(dāng)?shù)那楦小Ｉ踔翆τ贘T 等商人而言，回鄉(xiāng)任職，通過帶動村民致富獲得鄉(xiāng)土社會的聲望是其人生規(guī)劃的一部分。但是由于制度層面的限制，在新鄉(xiāng)賢回引計(jì)劃出臺之前LC 等人雖然希望能夠回報(bào)鄉(xiāng)里卻難以實(shí)現(xiàn)。

為解決新鄉(xiāng)賢回歸鄉(xiāng)村治理的制度困境，S縣組織部研究出臺的《加大農(nóng)村帶頭人隊(duì)伍建設(shè)力度工作指要》《S 縣加強(qiáng)黨建第一書記建設(shè)的若干規(guī)定》等地方性文件，不僅創(chuàng)制了黨建第一書記等制度身份，而且規(guī)定黨建第一書記在村黨支部中的“班長”位置，負(fù)責(zé)村黨支部全面工作，村黨支部要積極配合黨建第一書記的工作。在物質(zhì)待遇方面文件要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委嚴(yán)格按照縣派駐村第一書記標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)黨建第一書記生活補(bǔ)貼。在此基礎(chǔ)上，S 縣新鄉(xiāng)賢回引計(jì)劃進(jìn)一步通過文件具體規(guī)定實(shí)現(xiàn)了新鄉(xiāng)賢制度與村莊兩委等制度融合，即一方面，在規(guī)定黨建第一書記“班長”位置的同時(shí)指出，村內(nèi)工農(nóng)關(guān)系協(xié)調(diào)、矛盾調(diào)解等日常具體事務(wù)，仍按已定職責(zé)分工，由村黨支部書記和其他兩委干部負(fù)責(zé)；另一方面，除了具有黨員身份的大部分回歸新鄉(xiāng)賢，對于非黨員新鄉(xiāng)賢S 縣主要通過給予榮譽(yù)村委會主任等身份解決其制度身份。在實(shí)施新鄉(xiāng)賢回引計(jì)劃的同時(shí)，黨委組織系統(tǒng)同樣開展了面向所有農(nóng)村帶頭人的年度“優(yōu)秀農(nóng)村帶頭人”評選活動。具體而言，獲得“優(yōu)秀農(nóng)村帶頭人”提名人員獎勵(lì)3000 元，獲得“優(yōu)秀農(nóng)村帶頭人”的村干部獎勵(lì)1 萬元，特別優(yōu)秀的還可掛職為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委副書記或副鄉(xiāng)（鎮(zhèn))長、辦事處副主任，享受相應(yīng)的政治和工資待遇，但是仍擔(dān)任村級帶頭人職務(wù)且以村級工作為主，掛職期一年。

S 縣基于黨建的新鄉(xiāng)賢回引計(jì)劃能夠產(chǎn)生成效的基礎(chǔ)為我國黨員的龐大基數(shù)與黨組織層面建設(shè)。S 縣展開新鄉(xiāng)賢回引計(jì)劃的2014年年底全國黨員人數(shù)為8779.3 萬名，現(xiàn)階段已經(jīng)突破9000 萬①共產(chǎn)黨員網(wǎng)，http://news.12371.cn/2015/06/29/ARTI1435581292563585.shtml；http://www.12371.cn/2020/06/30/ARTI1593514894217396.shtml。。S 縣回引新鄉(xiāng)賢絕大部分具有黨員的身份，而將退休干部以及沒有公職的經(jīng)商商人通過黨建工作回引到鄉(xiāng)村治理之中，在一定程度上是鄉(xiāng)村治理對黨員的再吸納。

更為重要的是，S 縣的新鄉(xiāng)賢回引制度層面的創(chuàng)新能夠與現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理制度融合，不僅涉及黨組織層面的制度而且擴(kuò)展到“鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村莊”治理層面主要制度。在此意義上，制度整合不僅能夠解決不同社會、政治身份的新鄉(xiāng)賢回歸鄉(xiāng)村治理的制度身份與激勵(lì)問題，而且能夠理順新鄉(xiāng)賢與現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理制度之間的關(guān)系，并通過對于新鄉(xiāng)賢回歸鄉(xiāng)村治理在制度層面的多重身份建構(gòu)重建雙軌政治。榮譽(yù)村委會主任等制度身份的創(chuàng)制則解決了不具有黨員身份新鄉(xiāng)賢回歸鄉(xiāng)村治理問題?！皟?yōu)秀農(nóng)村帶頭人”的評選活動，在激勵(lì)回鄉(xiāng)新鄉(xiāng)賢村莊發(fā)展實(shí)踐的同時(shí)，獲得掛職鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委副書記或副鄉(xiāng)（鎮(zhèn))長、辦事處副主任的新鄉(xiāng)賢能夠進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)土社會與基層政權(quán)之間的聯(lián)系。需要進(jìn)一步指出的是，通過制度整合的方式將新鄉(xiāng)賢吸納入現(xiàn)有治理體制，不僅解決了新鄉(xiāng)賢“出場平臺”問題，而且對于新鄉(xiāng)賢與鄉(xiāng)土社會之間關(guān)系的重建也具有重要意義。

（二）制度身份與鄉(xiāng)土社會

在S 縣新鄉(xiāng)賢回引計(jì)劃中，LC 等以黨建第一書記身份回歸鄉(xiāng)村治理的新鄉(xiāng)賢，在回歸鄉(xiāng)村治理后通過一系列鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)踐獲得了鄉(xiāng)土社會的承認(rèn)。LC 等人通過動員村莊內(nèi)部資源、招商引資等方式促成了村莊鄉(xiāng)村旅游資源的初步開發(fā)，JT 等商人則通過墊資的方式帶領(lǐng)村民發(fā)展高效農(nóng)業(yè)。2018年換屆選舉中部分新鄉(xiāng)賢通過參加村莊兩委選舉成功轉(zhuǎn)崗。LC 等人通過參加村莊兩委選舉，從黨建第一書記這一地方制度創(chuàng)制中產(chǎn)生的臨時(shí)身份轉(zhuǎn)變?yōu)檎降拇迩f黨支部書記，其行動的背后涉及制度身份在鄉(xiāng)土社會的意義。

在看到新鄉(xiāng)賢個(gè)人層面的“賢”對于其融入鄉(xiāng)土社會中作用的同時(shí)，需要進(jìn)一步指出制度身份在其中的作用。LC 在回鄉(xiāng)之后為了動員村民進(jìn)行村莊建設(shè)，召集村莊內(nèi)部老教師、老家長等村莊內(nèi)部精英召開了會議。值得注意的是，LC 在會議中將村莊發(fā)展落后的原因歸結(jié)為“黨的方針路線在村里得不到落實(shí)”并且指出“根子在（村莊）領(lǐng)導(dǎo)干部”。X 莊一位退休教師將這句話記入了日記，并且在這句話下面畫上了著重號。

正如項(xiàng)飆等人指出，在普通人看來，“國家”依然是最受認(rèn)同的范疇，而“社會上的”人和事則意味著不正規(guī)和不可靠。在普通人眼里，國家總體上的正當(dāng)性不可置疑，且具有高度的道德性。具體而言，普通人眼里的國家的正當(dāng)性涉及現(xiàn)有治理“體系特征的合法性”。新鄉(xiāng)賢制度身份的獲得，使得其成為現(xiàn)有治理體制的組成部分（項(xiàng)飆，2010；林尚立，2009；蔡禾，2012）。LC 等人以黨建第一書記等身份回歸鄉(xiāng)村治理，使得其身份從“退休干部”、“商人”轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村治理中的“干部”。這種身份轉(zhuǎn)變在JT 等商人身上更為明顯，在獲得黨建第一書記等制度身份之后，其政治身份實(shí)現(xiàn)了從“群眾”向“干部”的轉(zhuǎn)變，而從黨建第一書記向黨支部書記的轉(zhuǎn)變背后則是其“干部”身份獲得國家治理制度的正式承認(rèn)。制度身份與新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)土社會的社會聲望等因素共同影響了鄉(xiāng)土社會對于新鄉(xiāng)賢的接納。

S 縣的新鄉(xiāng)賢回引制度創(chuàng)制與制度融合，在現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理體制之下具有普遍的借鑒意義。但是需要進(jìn)一步指出的是，制度層面問題的解決并不能夠取代新鄉(xiāng)賢回引實(shí)踐，S 縣的新鄉(xiāng)賢回引實(shí)踐則表明，制度整合能夠進(jìn)一步通過與現(xiàn)有治理之中責(zé)任體制的融合解決新鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)問題。

五、責(zé)任體制與制度實(shí)踐

新鄉(xiāng)賢回歸鄉(xiāng)村治理不僅涉及在制度層面理順新鄉(xiāng)賢與現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理體制之間關(guān)系，而且涉及在制度實(shí)踐層面促成新鄉(xiāng)賢回歸。在此意義上，新鄉(xiāng)賢回歸鄉(xiāng)村治理的制度實(shí)踐與縣鄉(xiāng)層面的責(zé)任體制密切相關(guān)。具體而言，在制度實(shí)踐層面新鄉(xiāng)賢的回歸與鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)管理責(zé)任制、包村干部制度以及崗位目標(biāo)責(zé)任制度關(guān)聯(lián)密切。需要指出的是，目標(biāo)管理責(zé)任制強(qiáng)調(diào)黨政“一把手”在治理工作中的作用，崗位目標(biāo)責(zé)任制則實(shí)現(xiàn)了治理任務(wù)“落實(shí)到人”（王漢生、王一鴿，2009）。崗位目標(biāo)責(zé)任制度與目標(biāo)管理責(zé)任制度、包村干部制度相互配合在鄉(xiāng)村治理過程中將“責(zé)任-利益”進(jìn)一步細(xì)化，成為促成新鄉(xiāng)賢回引計(jì)劃有效實(shí)施的制度基礎(chǔ)，并且此背景下的基層政府制度實(shí)踐部分化解了新鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)的行動困境。

（一）責(zé)任體制與新鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)

S縣組織部在制定了新鄉(xiāng)賢回引計(jì)劃之后，縣域領(lǐng)導(dǎo)較為重視，將回引工作以任務(wù)的形式下發(fā)給了各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處，并在2016年將回引工作作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)述職考核的一部分。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來講新鄉(xiāng)賢回引計(jì)劃成為其工作任務(wù)的同時(shí)，也成為其解決治理困境的機(jī)遇。退休干部LC 的回引主要由LC 老家X 莊包村干部兼黨支部書記老劉主持。老劉之所以對LC 的回引如此關(guān)心，不僅在于縣域的考核也在于他在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中的位置。老劉長期擔(dān)任街道黨工委副書記并在2011年成為X 莊包村責(zé)任組組長，由于家族矛盾等原因X 莊逐漸成為“軟弱渙散”村，村莊內(nèi)部甚至難以產(chǎn)生支書不得不由老劉兼任。

2016年夏天老劉與LC 建立聯(lián)系。8月份，老劉將從鄭州返鄉(xiāng)探親的LC 邀請到家中，動員LC 回鄉(xiāng)任職：“現(xiàn)在扶貧政策下來了，在政策上支持農(nóng)村，回來能夠建設(shè)一下X 莊”。9月份老劉開車帶LC 參觀回歸商人JT 以及市農(nóng)業(yè)局前副局長ZB 主持的村莊建設(shè)。之后老劉一直與LC 保持聯(lián)系，并且將LC 的情況上報(bào)給街道辦事處書記老楊以及S 縣組織部部長。8月份到9月份縣組織部部長、老楊、老劉不斷通過電話做LC 的思想工作，并在2016年10月份將LC 請回X 莊任職。

S 縣另一位新鄉(xiāng)賢YC 的回歸同樣是基層干部“群策群力”的結(jié)果。在YC 回鄉(xiāng)之前，不僅家鄉(xiāng)的人來做他工作，鄉(xiāng)黨委副書記在他S 縣縣城的家中軟磨硬泡了半個(gè)月:“我那會已經(jīng)六十八九了，我說不再回了。這個(gè)人有個(gè)啥好處呢？不急。讓我出去坐會？去坐會你還不去？到食堂給你弄兩個(gè)菜，弄瓶酒，就這。哈哈哈，磨哩。一共在我家待了兩個(gè)星期整，半月?！卑雮€(gè)月之后鄉(xiāng)黨委副書記拉YC 去外面餐廳吃飯，飯后將YC 帶到了鄉(xiāng)政府。在鄉(xiāng)政府，書記與鄉(xiāng)長正在等待YC，并且親自勸說他擔(dān)任空缺出來的村莊黨支部書記。YC 認(rèn)為自己年齡太大了并且老家Y 莊“那個(gè)亂勁，你得廢很大精力。得治了亂，不治了亂，你啥也弄不成。”YC以自己身體有病搪塞書記與鄉(xiāng)長，“他們把我拉到醫(yī)院檢查，隨時(shí)（馬上）拉到了醫(yī)院，我又跟人家醫(yī)生一說，醫(yī)生說那透視吧……一透視呢，醫(yī)生說，陳舊性腦血管堵塞，但是他（醫(yī)生）給他（鄉(xiāng)黨委副書記）交代的是不影響工作。這就把我支了。”之后鄉(xiāng)黨委副書記等人主動聯(lián)系YC 黨組織關(guān)系所在的臨縣單位，將YC 的黨組織關(guān)系調(diào)回S 縣，YC 與2017年初回到家鄉(xiāng)擔(dān)任黨支部書記。鄉(xiāng)政府之所以花費(fèi)這樣大的力氣將YC 請回村莊擔(dān)任書記，和老劉等人回引LC 回鄉(xiāng)的原因基本相同。YC 老家Y莊同樣內(nèi)部社會矛盾較多，村莊兩委由于家族之間爭斗等問題難以開展工作。當(dāng)時(shí)Y 莊村支部書記因?yàn)榻?jīng)濟(jì)問題被免職，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委希望讓曾經(jīng)在1969-1974 以及1979-1989年兩度擔(dān)任村支書，并且任內(nèi)完成村莊灌溉設(shè)施修建的YC回鄉(xiāng)任職。在“治亂”的同時(shí)協(xié)調(diào)、推進(jìn)橫貫Y 莊一條連接S 縣與市區(qū)快速通道的修建。

S 縣新鄉(xiāng)賢回引計(jì)劃的實(shí)施與現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理體制密切關(guān)聯(lián)，主要涉及考核基層官員的目標(biāo)責(zé)任體制。無論是年終述職對于新鄉(xiāng)賢回引工作的考核，還是對于基層干部下轄村莊治理問題的考核，直接或間接的促成了S 縣新鄉(xiāng)賢回引計(jì)劃的實(shí)施。通過對LC、YC 回歸過程的分析我們能夠發(fā)現(xiàn)，S 縣新鄉(xiāng)賢回引計(jì)劃的實(shí)施與鄉(xiāng)村治理中的具體責(zé)任人密切相關(guān)，即LC回歸過程中的老劉以及YC 回歸過程中的鄉(xiāng)黨委副書記。LC 和YC 兩人的回歸某種程度上是包村干部制與目標(biāo)責(zé)任制和崗位目標(biāo)責(zé)任制相互作用的產(chǎn)物，即包村干部制度在實(shí)踐中將目標(biāo)管理責(zé)任制中的村莊治理“責(zé)任-利益”通過崗位目標(biāo)責(zé)任制進(jìn)一步細(xì)化，落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)之外的具體責(zé)任人，進(jìn)而更為徹底的解決鄉(xiāng)村治理過程中基層政府的壓力與激勵(lì)問題。這種責(zé)任體制與新鄉(xiāng)賢回引政策的融合進(jìn)一步影響了新鄉(xiāng)賢回引實(shí)踐。

（二）行動困境與道德資本

責(zé)任體制對于新鄉(xiāng)賢回歸同樣具有鄉(xiāng)土層面的意義。以LC 與JT 為代表的退休干部與返鄉(xiāng)商人組成的“在場精英新鄉(xiāng)賢”對所涉及村莊的鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村發(fā)展產(chǎn)生了較為明顯的作用。正如上文指出，LC 等退休干部通過動員內(nèi)部資源等方式促成了村莊旅游資源的初步開發(fā)，JT 等商人則通過墊資的方式帶領(lǐng)村民發(fā)展高效農(nóng)業(yè)。需要進(jìn)一步指出的是，退休干部與商人群體雖然同樣被定義為“在場精英新鄉(xiāng)賢”，但是相較于商人的社會身份使得其回鄉(xiāng)行動具有正當(dāng)性，退休干部的回鄉(xiāng)行動反而面臨一定的行動困境。在給予新鄉(xiāng)賢制度身份的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“三顧茅廬”式的回引實(shí)踐不僅化解了退休干部的行動困境，而且使得新鄉(xiāng)賢的退休干部群體通過回鄉(xiāng)行動積累了道德、政治層面的資本。

LC 回到X 村之后，被他尊重為父親的族叔問起回歸的原因。他講道，“組織上叫我回來，黨員要服從組織的安排。再說咱們村亂成這樣也該有個(gè)人管管了?！敝档米⒁獾氖?，相當(dāng)部分退休干部在解釋為何回鄉(xiāng)任職之時(shí)均強(qiáng)調(diào)“黨員要服從組織的安排”。新鄉(xiāng)賢回引計(jì)劃中回鄉(xiāng)擔(dān)任黨支部書記的YC 回鄉(xiāng)理由之一為“雖然是咱年齡大了，但是咱還是黨員，上下級觀念比較重?！盠C 的戰(zhàn)友NM 同樣是一位回歸黨建第一書記，對于回歸他同樣以這樣的話作解釋：“黨委書記做我的工作，組織部部長親自給我打電話，我是誰？不能不給人面子?！薄包h員，聽組織上的安排?！?/p>

“組織上叫我回來”折射出新鄉(xiāng)賢退休干部群體回歸鄉(xiāng)村治理的行動困境，其主要涉及回鄉(xiāng)退休干部群體與村莊內(nèi)部部分有政治追求精英之間的關(guān)系。對于LC 等退休干部來講，他們已經(jīng)是鄉(xiāng)土社會的成功人士，回歸村莊擔(dān)任支部書記等職務(wù)回報(bào)桑梓自然具有道德層面的正當(dāng)性。但是需要進(jìn)一步指出的是，LC 等人的回鄉(xiāng)行動同樣面臨一定的道德困境，他們回到家鄉(xiāng)任職本身與村莊內(nèi)部部分精英在政治機(jī)會和收入上形成競爭，而這些人往往是他們的后輩，甚至平常對他們尊敬有加。退休干部群體與村莊內(nèi)部有政治追求精英之間的政治、經(jīng)濟(jì)利益沖突，不僅影響鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的效果，而且會進(jìn)一步瓦解新鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

正如面對研究者提問“為何回鄉(xiāng)后不當(dāng)選支書”時(shí)候ZB 的解釋：“我沒法跟他們爭，現(xiàn)在當(dāng)個(gè)干部還能有一千多塊錢的收入，他們能顧住自己生活?！盨 縣新鄉(xiāng)賢回歸計(jì)劃中，ZB、NM 回鄉(xiāng)后一直擔(dān)任黨建第一書記，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照縣派駐村第一書記標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)黨建第一書記生活補(bǔ)貼。避免與村莊內(nèi)部精英政治、經(jīng)濟(jì)層面的沖突。LC 所在的X 莊內(nèi)部難以產(chǎn)生支書，村支書長期由街道干部老劉擔(dān)任。LC 在2018年兩委選舉中當(dāng)選支書，并不需要與村莊內(nèi)部精英展開競爭；YC 則是由于前任支書因經(jīng)濟(jì)問題撤職才以黨支部書記身份回歸。在避免與村莊內(nèi)部精英政治、經(jīng)濟(jì)沖突的同時(shí)。新鄉(xiāng)賢中的退休干部群體通過“聽從組織安排”來解釋自己為何會回鄉(xiāng)，而在責(zé)任體制之下縣鄉(xiāng)政府回引實(shí)踐進(jìn)一步正當(dāng)化了退休干部的回鄉(xiāng)行動，即縣鄉(xiāng)政府的“三顧茅廬”成為黨員新鄉(xiāng)賢“聽組織上的安排”的明證。并且“三顧茅廬”進(jìn)一步說明了，退休干部回鄉(xiāng)行動本身是對清閑、優(yōu)渥退休生活的犧牲，增加其在鄉(xiāng)土社會的道德與政治資本。

六、結(jié)論與討論

現(xiàn)階段隨著鄉(xiāng)村振興計(jì)劃、“新鄉(xiāng)賢”計(jì)劃的提出，士紳問題再次進(jìn)入鄉(xiāng)村治理的研究視野。在現(xiàn)有制度、社會背景下新鄉(xiāng)賢如何回歸鄉(xiāng)村治理成為重要的研究問題。本研究以制度整合的視角，考察了S 縣新鄉(xiāng)賢回引計(jì)劃如何與現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理制度建立關(guān)聯(lián)，給予新鄉(xiāng)賢以制度身份并在制度實(shí)踐層面促成新鄉(xiāng)賢回歸鄉(xiāng)村治理。在此基礎(chǔ)上，研究分別考察了制度身份與制度實(shí)踐對于新鄉(xiāng)賢回歸鄉(xiāng)村治理的意義。

具體而言，新鄉(xiāng)賢回歸鄉(xiāng)村治理的制度創(chuàng)制與現(xiàn)有“鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村莊”層面的村莊兩委制度、掛職制度等有序融合，不僅能夠解決物質(zhì)和榮譽(yù)激勵(lì)問題，而且能夠?yàn)樾锣l(xiāng)賢回鄉(xiāng)提供多維度的制度身份。在國家治理體系特征的合法性背景下，制度身份與新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)土社會的聲望等因素共同影響了鄉(xiāng)土社會對于新鄉(xiāng)賢的接納。在制度實(shí)踐層面，目標(biāo)管理責(zé)任制度、包村干部制度以及崗位目標(biāo)責(zé)任制相互配合在鄉(xiāng)村治理過程中將“責(zé)任-利益”進(jìn)一步細(xì)化，成為促成新鄉(xiāng)賢回引計(jì)劃有效實(shí)施的制度基礎(chǔ)。制度身份與制度實(shí)踐中的基層政府“三顧茅廬”，則共同化解了新鄉(xiāng)賢尤其退休干部群體與村莊內(nèi)部原有精英政治、經(jīng)濟(jì)資源競爭所帶來的道德困境。

研究在理論層面拓展了對新鄉(xiāng)賢回歸鄉(xiāng)村治理理解的同時(shí)，對新鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)實(shí)踐同樣具有極強(qiáng)的借鑒意義。在理論分析與現(xiàn)實(shí)實(shí)踐層面，均需要將新鄉(xiāng)賢放入基層治理體制與鄉(xiāng)土社會的互動之間考量。尤其是在實(shí)踐層面，新鄉(xiāng)賢回引制度的制定需要綜合考慮其與村莊兩委制度、責(zé)任體制等鄉(xiāng)村治理諸制度以及鄉(xiāng)土社會之間的關(guān)系，建構(gòu)新鄉(xiāng)賢回歸鄉(xiāng)村治理的身份與行動正當(dāng)性。需要進(jìn)一步指出的是，從制度整合的角度來理解、促成新鄉(xiāng)賢回歸鄉(xiāng)村治理，可以發(fā)現(xiàn)，新鄉(xiāng)賢已經(jīng)深度嵌入到現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理體制中，相較于傳統(tǒng)士紳，不再具有結(jié)構(gòu)意義上的獨(dú)立地位。因此，如何在理順新鄉(xiāng)賢與現(xiàn)有治理體制關(guān)系的基礎(chǔ)上，保留前者行動的自主性，還需要在理論與實(shí)踐中進(jìn)一步討論和探索。這對于理解國家-社會關(guān)系以及通過新鄉(xiāng)賢改善鄉(xiāng)村治理都具有重要的理論與實(shí)踐意義。