上海社會組織的發(fā)展現(xiàn)狀、問題及對策研究

田雪瑩 張歡

一、引言

隨著《上海社會組織發(fā)展“十三五”規(guī)劃》工作的有序推進，上海社會組織在政府政策放寬、扶持力度加大和社會組織自主發(fā)展意識逐漸提升的背景下，取得了較大的發(fā)展。上海社會組織根據(jù)發(fā)展目標(biāo)，完善頂層設(shè)計；根據(jù)社會需求，加快構(gòu)建服務(wù)支持體系和綜合評估體系；根據(jù)組織需求，推進工作信息化建設(shè)，在很多方面都走在全國社會組織工作前列。上海市政府在推進“十四五”高質(zhì)量發(fā)展中，提出要正確把握社會主要矛盾，提高社會治理的社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，努力打造共建共治共享的社會治理格局（徐家良、王昱晨，2019:6-14）。本文在分析上海社會組織發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，深入剖析其存在的問題，據(jù)此提出促進社會組織高質(zhì)量發(fā)展的對策建議，為全國推進社會組織高質(zhì)量發(fā)展提供借鑒。

二、上海社會組織發(fā)展現(xiàn)狀解讀

從2008年到2018年，上海社會組織數(shù)量增加、質(zhì)量提升、服務(wù)范圍廣泛、政策和制度不斷完善、信息化水平不斷提升。

（一）總體發(fā)展?fàn)顩r良好

1.數(shù)量增加

2008年到2018年，上海社會組織數(shù)量由8943 個增長到16232 個，增長率為81.59%。其中，2018年增長最多，為1301 家，年增長率為8.7%，2011年增長最少，增長了281 家，年增長率為2.78%?？傮w而言，上海社會組織絕對增長數(shù)量較大，除了2011年和2012年之外，其它年份增長較為穩(wěn)定，平均增幅為6.16%。

表1:2008-2018年上海社會組織數(shù)量

2.質(zhì)量提升

2018年，中國慈善聯(lián)合會通過對2016年和2017年我國各城市的社會組織的數(shù)量和發(fā)展?fàn)顩r進行調(diào)查后，分析得出我國的社會組織數(shù)量在增長，質(zhì)量在提升，呈現(xiàn)良好的發(fā)展勢態(tài)。數(shù)據(jù)收集了我國2016年到2017年227 個城市的數(shù)據(jù)作為樣本，從社會捐贈、志愿服務(wù)、社會組織、政府支持四個方面和“結(jié)構(gòu)”、“規(guī)?！?、“貢獻”、“可持續(xù)性”四個維度進行比較分析，得出我國的北京、廣州、深圳這三個城市的慈善綜合指數(shù)最高，上海以總分88.92 位居第四位，第五到第十位依次是蘇州、南京、無錫、寧波、成都、長沙。在“社會組織”（14 個指標(biāo)，滿分25 分）層面，上海得分21.94 分，僅次于北京23.06 分，位居第二位，緊隨其后是深圳21.93 分，蘇州、廣州分別位列第四和第五。①數(shù)據(jù)來源：2018年基金會中新網(wǎng)（www.foundationcenter.org.cn）由此可見，從市級角度評價，上海社會組織的發(fā)展質(zhì)量較高。

3.類型多樣

上海市民政局按照公共服務(wù)內(nèi)容將上海社會組織分為以下類型：（1）社會組織服務(wù)中心；根據(jù)上海市社會組織管理局?jǐn)?shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2018年12月底，上海市建立了240 個社會組織服務(wù)中心，其主要與社會組織建立合作，為上海各區(qū)社會組織工作培育創(chuàng)新項目、建設(shè)服務(wù)市場以及探索創(chuàng)新路徑；（2）社會組織孵化基地；組建了34 個孵化基地，致力于培育發(fā)展社會組織，創(chuàng)新社會治理以及構(gòu)建和諧社會；（3）開辦了1302 所民辦學(xué)校，其中有19 所學(xué)校直屬于上海市民政局，主要負(fù)責(zé)外籍人員子女在上海市就學(xué)，其余1283 所學(xué)校分布在上海市15 個區(qū)，共同促進上海市教育事業(yè)發(fā)展；（4）設(shè)立了904 所民辦養(yǎng)老機構(gòu)，主要是為老年人提供生活照料、康復(fù)護理等服務(wù)；（5）成立民辦醫(yī)療機構(gòu)63 所，提供醫(yī)療服務(wù)，促進上海市醫(yī)療行業(yè)發(fā)展；（6）上海市注冊行業(yè)協(xié)會238個，行業(yè)協(xié)會作為政府和企業(yè)的橋梁，向政府傳達訴求，維護企業(yè)利益；（7）成立225 個志愿者協(xié)會，“上海志愿者網(wǎng)”注冊志愿者421.7萬人，志愿服務(wù)時長2.87 多億個小時，志愿服務(wù)團隊23468 個，促進了上海志愿服務(wù)工作的順利開展。①②數(shù)據(jù)來源：2019年上海市社會組織網(wǎng)站（www.shstj.gov.cn）。

（二）各類組織均衡發(fā)展

社會團體是我國公民自愿組成的結(jié)構(gòu)松散的組織；民辦非企業(yè)單位具有實體性，能夠提供連續(xù)性服務(wù)；基金會是通過利用自然人或者組織的資產(chǎn)捐贈從事公益事業(yè)。雖然三類社會組織在結(jié)構(gòu)、人員以及發(fā)展路徑等方面存在差異，但三類社會組織共同發(fā)力在上海市的政治建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展以及公共服務(wù)等方面發(fā)揮著重要的作用。

1.社會團體

2008-2018 十年間，上海社會團體數(shù)量由3409 家上升為4102 家，增長率為20.33%，其中，2013年增加了118 家，增加數(shù)量最多，2017年減少了8 家，為負(fù)增長。雖然十年間增長絕對數(shù)量跨度較大，但由于社會團體總體基數(shù)較大，因此年增幅較小，總體而言，除2017年增長率為-0.19%外，其他年份均呈現(xiàn)穩(wěn)步小幅增長趨勢，排在前三位的年增長率依次為3.11%（2014年）、3.02%（2009年）和2.65%（2013年），均未超過5%。根據(jù)社會團體的性質(zhì)和任務(wù)，社會團體可以分為以下四種類型：第一類是學(xué)術(shù)性社會團體，該社會團體在上海市社會團體占比最大，比例為44.5%；第二類是聯(lián)合性社會團體，以29.6%排名第二；第三類是科技性社會團體，以18.5%排名第三；第四類是行業(yè)性社會團體，其占比最低為7.4%。②

2.民辦非企業(yè)單位

2008-2018 十年間，上海民辦非企業(yè)單位總體數(shù)量由5439 家上升為11663 家，增長率為114.43%，年增長數(shù)量和增長率依次是，2009年418 家（7.69%）、2010年496 家（8.47%）、2011年219 家（3.45%）、2012年325 家（4.95%）、2013年786 家（11.4%）、2014年574 家（7.47%）、2015年825 家（9.99%）、2016年757 家（8.34%）、2017年667家（6.78%），2018年1157家（11.01%）其中，最大增長數(shù)量出現(xiàn)在2018年，增長了1157 家；雖然十年間增長絕對數(shù)量較大，但由于民辦非企業(yè)單位總體基數(shù)較大，因此，數(shù)量年均增長相對較平穩(wěn)，平均增幅10.4%。上海民辦非企業(yè)單位分布在社會各行各業(yè)中，教育事業(yè)（26.5%）和民政事業(yè)（23%）兩類共占比近50%，成為民辦非企業(yè)單位的主要支柱；隨后是文化事業(yè)8.2%；體育事業(yè)6.7%；民辦勞動事業(yè)，占比5.5%；民辦科學(xué)研究院、科普中心、科技服務(wù)中心等機構(gòu)屬于科技事業(yè)，占比3.8%；衛(wèi)生事業(yè)占比2.8%；不足1%的行業(yè)有法律服務(wù)和社會中介服務(wù)，分別占比0.9%和0.7%；其他占22%。①數(shù)據(jù)來源：2019年上海市社會組織網(wǎng)站（www.shstj.gov.cn）。

3.基金會

上海基金會數(shù)量較多，透明度較高，在全國處于發(fā)展前列，發(fā)展態(tài)勢良好。自1981年我國成立第一家基金會之后，基金會便快速地在我國發(fā)展起來，特別是2004年之后，我國政府進一步規(guī)范基金會的發(fā)展，并出臺了《基金會管理條例》。上海市基金會從2008年的95家增長到2018年的467 家，十年間增長了近4 倍，2008-2013年間，每年增長數(shù)量最多不超過20 家，年增長率在8.5%-13.5%浮動，但2013年后有了大幅增長，2013-2018年間，每年新增社會組織數(shù)量依次為47 家、71 家、65家、91 家、41 家，年增長率依次為30.92%、35.68%、24.07%、27.16%、9.62%。②數(shù)據(jù)來源：2019年上海市社會組織網(wǎng)站（www.shstj.gov.cn）。按基金會性質(zhì)劃分，分為非公募基金會和公募基金會。就上海市的基金會發(fā)展?fàn)顩r而言，由于我國出臺的《基金會管理條例》，對非公募基金的發(fā)展放寬了管制，為其提供了更大的發(fā)展空間，所以上海市基金會在2006年非公募的數(shù)量就超過了公募的基金會。同時這一時期，許多對公益和慈善有抱負(fù)的企業(yè)家們，也開始成立非公募基金會。最近的統(tǒng)計中2017年全市426 家基金會中，非公募基金占比為86.6%，公募基金會占比13.4%。據(jù)基金會中心網(wǎng)統(tǒng)計，截至2018年10月，在全國6916 家基金會中，廣東省的基金會數(shù)量最多，達到1073 家，占全國總數(shù)的15.51%，其次為北京881 家、江蘇688 家、浙江650 家，上海以467 家基金會位列第5。③數(shù)據(jù)來源：2018年基金會中新網(wǎng)（www.foundationcenter.org.cn）。中基透明指數(shù)是基金會透明度的評價體系，它一個月更新一次，并以排行榜單的形式對基金會透明程度進行排名，榜上排名越靠前就意味著該基金會的透明度越高（鄒瑾雯，2020:124-125）。同時基金會可以通過排名對自身透明程度進行定位，也可以從這些方面增加自身透明度。據(jù)基金會中心網(wǎng)的提供的數(shù)據(jù)表明，上?；饡笖?shù)得分為52.61，僅低于北京的63.05分，排在第二位，這說明上?；饡该鞫容^好，在一定程度上能夠反映慈善行業(yè)較好的透明度和較強的公信力。

（三）相關(guān)政策逐漸完善

從2008年到2018年，上海社會組織在上海市政府發(fā)布的相關(guān)政策文件的規(guī)范下，結(jié)合社會組織自身發(fā)展規(guī)律，不斷地促進自身發(fā)展。這些政策文件的出臺，提升了社會組織的政治地位，激發(fā)了社會組織參與經(jīng)濟社會建設(shè)的積極性，進而推動了社會組織的快速穩(wěn)定發(fā)展。具體政策如表2所示。

（四）評估體系不斷優(yōu)化

上海社會組織在我國最早開展規(guī)范化建設(shè)評估試點工作，并且一直走在全國前列。2011年起全面推行評估工作，評估指標(biāo)總分為1000分，評估結(jié)果從高到低分為5A、4A、3A、2A、1A 共5 個等級（楊秋菊、洪娜，2019:53-57）。我國民政部門負(fù)責(zé)組建評估委員會，并安排第三方評估機構(gòu)實地開展評估工作，上海市建立社會組織評估院，主要負(fù)責(zé)該市 4A 和5A 等級社會組織的評估工作。截至2018年10月，上海市一共有2445 家社會組織參與評估，

其中包含717 個社會團體，1691 家民辦非單位以及37 家基金會。從評估結(jié)果，可以看出上海市社會組織處于1A 等級的有127 個；2A 等級及以下的占比為16.65%；3A 級占比52.27%；4A 等級占比19.96%；5A 等級占比11.12%。可以看出，上海市社會組織總體評估等級較好，3A 級及以上占比83.35%，大部分屬于中上等水平。具體而言，參加評估的37 家基金會級別均為3A 及以上，其中有18 家企業(yè)處于5A 級，占比48.65%；社團中3A 級別比例最高，占比為46.58%，5A 級別占比17.02%；民辦非企業(yè)單位中3A 級別比例最高55.35%，5A 級別僅占比7.8%。具體如表3所示。

表2：上海市社會組織相關(guān)政策文件

（接上表）

此外，上海市民政局為了促進評估工作的質(zhì)量提升，出臺了《上海市社會組織評估指標(biāo)（2018 版）》，該文件是在2012年和2015年之后，第三次對評估指標(biāo)進行的修訂和完善。具體的修訂如下：（1）評估類別的轉(zhuǎn)變；將原來的6 類評估，即行業(yè)性社團、公益性社團、民辦、非企業(yè)單位誠信、學(xué)術(shù)性社團、聯(lián)合性社團和基金會，將前3 類轉(zhuǎn)為行業(yè)協(xié)會商會、專業(yè)（職業(yè)）類社團社會服務(wù)機構(gòu)，其余保持不變；（2）大幅增加了黨建工作分值，大幅調(diào)減了基礎(chǔ)條件的分值，大幅增加了四級指標(biāo)；（3）對具體指標(biāo)進行修正和完善，例如將原本的一級指標(biāo)中的“組織建設(shè)”均改為“內(nèi)部治理”，在“工作績效”的二級指標(biāo)中均加入了特色工作指標(biāo)。

（五）信息化水平日益提高

自黨的十五屆五中全會將“信息化”上升到國家戰(zhàn)略高度以來，上海市政府積極推進社會組織信息化建設(shè)。自2006年起，上海社會組織開始實施“網(wǎng)上年檢”，統(tǒng)計社會組織信息；2011年將信息化建設(shè)納入“十二五”發(fā)展規(guī)劃中，規(guī)范社會組織信息化建設(shè)；2014年推進智慧城市建設(shè)行動計劃，提升社會組織參與社會治理的信息化水平；2015年建成綜合管理服務(wù)信息平臺，打造了反應(yīng)及時、協(xié)同高效的信息化支撐網(wǎng)絡(luò)。目前已經(jīng)形成“一網(wǎng)、兩庫”的信息管理平臺和協(xié)調(diào)高效的網(wǎng)絡(luò)辦事平臺。

表3:上海社會組織評估等級

上海社會組織在信息管理方面主要建立了“一庫、兩網(wǎng)”（蔡瀟彬，2019:65-68）?！耙粠臁敝饕侵干虾Ｉ鐣M織法人信息庫，該信息庫會對上海市成立的每一家社會組織信息進行收集，主要包含法人信息、成立時間、評估信息、年檢結(jié)果等，并將這些信息上傳到信息平臺中進行備案?！皟删W(wǎng)”主要由兩部分構(gòu)成，一是主要運用于對社會組織內(nèi)部工作處理所需要的信息進行管理的信息管理系統(tǒng)；二是用于社會組織對外公開的信息網(wǎng)站，政府或者社會組織可通過這個平臺，將社會組織的活動或者工作對外公開，有利于促進工作的展開和社會公眾對于社會組織工作的了解。

上海市網(wǎng)絡(luò)辦事平臺種類較多，大體上可分為三類，一是包含用以對公眾發(fā)布社會組織信息為主的信息采集發(fā)布、基金會信息披露以及募捐信息服務(wù)的平臺，主要是為公眾了解社會組織提供官方信息渠道；二是包含綜合管理服務(wù)信息平臺和跨部門協(xié)調(diào)工作平臺，這兩種平臺主要是將收集到的信息提供給社會組織內(nèi)部工作使用，從而實現(xiàn)社會組織的工作是社會需求為導(dǎo)向；三是群眾活動團隊管理平臺，主要用于統(tǒng)計在街道活動的群眾活動團隊的相關(guān)信息。2019年9月18日“上海市社會組織網(wǎng)上辦事平臺”全面啟用，在線辦理社會組織登記到注銷的全過程15 項具體事物，實現(xiàn)了簡化工作流程簡化和提高工作效率提高（高一村，2018:60）。

三、上海社會組織存在的問題剖析

（一）總體數(shù)量與經(jīng)濟規(guī)模不匹配

根據(jù)中國社會組織網(wǎng)站2018年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國社會組織數(shù)量排在前三位的是江蘇（89742）、廣東（67591）、浙江（52744），處于最后三位的是澳門1 個、西藏654 個、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團944 個；從2017年各省GDP 的數(shù)值來看，廣東以89879.23 億元排名第一，其次是江蘇85900.94 億元，然后是山東72678.18 億元，浙江省排名第四；西藏、青海、寧夏三省GDP 規(guī)模處于最后三位，分別為1310.63 億元、2642.8 億元和3453.93 億元；可以看出，經(jīng)濟發(fā)展較好的省份，其社會組織數(shù)量也相對較多；具體到上海，上海登記的社會組織數(shù)量15769個，排在21 位，而上海GDP 排名11 位，可以看出，從省級發(fā)展規(guī)模評價，上海社會組織的數(shù)量與其經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模還不相匹配。

就每萬人擁有的社會組織數(shù)量而言，上海社會組織還需要進一步擴大規(guī)模，以滿足社會需求。到2012年為止，一些發(fā)達國家和地區(qū)每萬人擁有社會組織超過20 個，例如，美國52 個，香港25 個，新加坡20 個；據(jù)中國社會組織網(wǎng)站2016年最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)，國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展較好的幾個地區(qū)，北京每萬人擁有登記備案社會組織數(shù)量為24 個；杭州市為48 個；南京市為15.7 個；深圳為9.7 個；上海每萬人社會組織數(shù)量近10個，因此上海社會組織的數(shù)量與其經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模還不相匹配。

（二）各區(qū)數(shù)量分布不均

雖然上海社會組織總體數(shù)量較多，但是其數(shù)量在市內(nèi)各區(qū)域分布不均。截至2018年12月，上海16 個區(qū)縣中，社會組織排名前5 的是分別是浦東新區(qū)（2726 個）、徐匯區(qū)（1320個）、靜安區(qū)（1246 個）、黃浦區(qū)（1181 個）、閔行區(qū)（1130 個），這五個區(qū)的社會組織數(shù)量均大于1000 個，社會組織總量占上海市總量的46.89%；而上海市社會組織數(shù)量最少的普陀區(qū)、崇明區(qū)和虹口區(qū)，數(shù)量分別為600 個、615 個以及633 個；其余8 個區(qū)的社會組織數(shù)量均在700 個以上。①數(shù)據(jù)來源：2019年上海市社會組織網(wǎng)站（www.shstj.gov.cn）。因此可以看出，上海市各區(qū)縣的社會組織數(shù)量存在差距，存在數(shù)量分布不均衡的問題。

（三）社會認(rèn)同度不高

社會組織與政府部門以及商業(yè)企業(yè)都不相同，它是為人們提供非營利性產(chǎn)品或者服務(wù)的公益組織。要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就必須根據(jù)社會組織的目標(biāo)，提高組織服務(wù)能力。組織的服務(wù)能力影響社會對其認(rèn)同感。培養(yǎng)公眾對社會組織的認(rèn)同感是一個循序漸進的長期過程，就上海市的整體情況而言，社會組織的社會認(rèn)同感不高（王羅清、邢亞飛、孫業(yè)要，2018:37-39）。目前，除了社會組織從業(yè)人員、管理人員以及研究人員之外，公眾對社會組織的規(guī)范、功能以及服務(wù)內(nèi)容等方面了解較少，對社會組織的認(rèn)識和評價僅僅停留在其提供的服務(wù)方面。組織影響力不強、活動宣傳力度不夠，都使得公眾對社會組織的服務(wù)項目知之甚少。此外，還存在社會組織從業(yè)人員隊伍薄弱的問題，不僅會導(dǎo)致工作時力不從心、活動效果不佳，而且不利于社會組織建立良好的形象。

四、促進上海社會組織發(fā)展的對策建議

（一）加強頂層設(shè)計，培育社會組織聯(lián)動體制機制

近幾年來，在國家和上海市政策引領(lǐng)下，上海社會組織發(fā)展質(zhì)量較高，但是總體數(shù)量還要進一步提升。因此，擴大上海社會組織規(guī)模，要從完善政策體系，加大財政支持，進行培育扶持三個方面出發(fā)。第一，完善政策體系。從頂層設(shè)計出發(fā)，將社會組織的發(fā)展納入上海經(jīng)濟建設(shè)和社會治理布局中去，例如可以將“增加社會組織數(shù)量”加入“上海市社會組織培育計劃”，以政策促進社會組織數(shù)量的增加，從而使其與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。第二，加大財政支持。上海社會組織目前主要通過政府職能轉(zhuǎn)移以及承接政府項目等形式與政府合作，獲得政府的財政支持。未來，在進一步擴大政府和社會組織的合作的基礎(chǔ)上，還可以在辦公設(shè)施、人才培養(yǎng)以及社會服務(wù)項目等方面加大資金投入，并設(shè)立扶持社會組織數(shù)量和規(guī)模發(fā)展的專項資金。第三，推進培育扶持工作。政府可以通過實施社會組織培育扶持工程，繼續(xù)推進社會組織培育扶持基地建設(shè)，提供支持性服務(wù)促進社會組織的成立，同時促進社會組織的成長和高質(zhì)量發(fā)展。

（二）注重因地制宜，實施社會組織引入計劃

上海市各區(qū)社會組織數(shù)量存在較大的差距，一方面源于各個區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平不同，另一方面也存在部分社會組織沒有進行登記注冊的現(xiàn)象，因此政府應(yīng)該通過宏觀調(diào)控力求實現(xiàn)社會組織在各區(qū)的全面覆蓋。通過政策對這些區(qū)域設(shè)定社會組織數(shù)量指標(biāo)，調(diào)配社會組織專業(yè)化人員對該地區(qū)的工作人員進行培育，對該地區(qū)的社會組織發(fā)展扶持政策進行進一步落實。此外，市政府還可以通過區(qū)域?qū)ｍ棑芸?、提供合作項目等方式，為各區(qū)社會組織發(fā)展提供一定的經(jīng)濟助力，增加地區(qū)社會組織活力，提升社會組織重要地位，從而促進各類人才積極投入社會組織建設(shè)事業(yè)中去。

（三）加快能力建設(shè)，提高社會組織影響力

首先，社會組織要根據(jù)上海市各區(qū)域?qū)嶋H情況，設(shè)計和培育具有特色的服務(wù)項目，利用互聯(lián)網(wǎng)或者媒體，對組織項目進行宣傳，整合社會資源積極推進項目運轉(zhuǎn)，從而進一步擴大社會組織知名度。其次，可以將社會組織建設(shè)納入上海市經(jīng)濟、文化與社會發(fā)展中去，提升組織地位，營造適合社會組織發(fā)展的環(huán)境。例如，可通過找出公眾與社會組織在價值理念、文化信仰上的共同點，推進社會組織文化建設(shè)，進而促進公眾自主發(fā)掘社會組織知識。社會組織也要在接受社會資源支持的同時，開辟新的籌資渠道和不斷提升自己的管理質(zhì)量，減少對于外界的依賴。第三，發(fā)揮政策激勵作用，打造一支專業(yè)性強的社會組織人才隊伍（朱勤皓，2017:19-21）。可以通過聘請行業(yè)專家對社會組織進行工作培訓(xùn)和發(fā)展指導(dǎo)，建立社會組織與高校聯(lián)合培養(yǎng)機制，形成“高效培養(yǎng)、實踐培訓(xùn)、人才輸送”的人才培養(yǎng)模式，解決人才隊伍薄弱問題。