淺析我國新型農村社會養(yǎng)老保險制度中財政支持的必要性

中國農業(yè)大學經濟管理學院 梁江源

1 農村老齡化現(xiàn)狀

據(jù)調查到2025年，我國社會的年齡結構將徹底完成由成年型到老年型的轉變，65歲以上人口占總人口的比例將超過20%，年齡結構將達到高度老化，并且有近70%的人口聚集在農村。由于在20世紀80年代之前，我國戶籍制度相對嚴格并通過計劃生育政策控制人口增長，因此人口流動不多、城鄉(xiāng)人口結構相對平衡。但在1978年之后，戶籍制度放寬，經濟對開放程度增大，大量的年輕勞動力流向城市的現(xiàn)代化工業(yè)、服務業(yè)部門，人口的頻繁流動加速農村老齡化及老齡化的城鄉(xiāng)倒置，經濟越發(fā)展，倒置現(xiàn)象就越明顯。隨著農村老齡化特征的凸顯，農村養(yǎng)老已成為社會大問題。

2 新型農村養(yǎng)老保險中的財政支持

2.1 財政支持的主要體現(xiàn)

在梳理上述我國農保制度變遷內容的情況下，能夠明確的是，從實質角度來說，農保制度開始向政府主導方面進行轉變，并且在這一養(yǎng)老保險制度中農民參與的自主意愿較強。農保制度中政府的主導作用具體表現(xiàn)在以下兩個方面：首先，政府對農保制度進行制定，同時對農保制度持續(xù)運營的良好維持責任加以承擔；其次，農?；I資的重要渠道就是政府補貼，而在農保籌資過程中，各級財政具體責任十分明確。此制度順利推行的關鍵因素就在于各級政府財政補貼支持這一方面，無論是國內還是國外的農村養(yǎng)老保險制度，財政支持都是農保制度的重要組成部分。

財政對農保的補貼具體可分為入口補貼和出口補貼，以相關制度意見為依據(jù)，繳費過程、地方財政補貼屬于入口補貼(個人賬戶)，并且有以下具體規(guī)定內容：500元以下的繳費檔次，每年補貼要高于30元；繳費檔次在500元以上的每年補貼不低于60元，針對繳費困難的群體，需要由地方政府對部分費用進行代繳，或圍繞最低標準養(yǎng)老保險費進行繳納。出口補貼(基礎養(yǎng)老金)在領取階段，滿足“年滿60歲，個人繳費滿15年或累積繳費滿15年”的每月由中央政府補貼70元，其中承擔中西部地區(qū)100%，東部地區(qū)50%；滿足“個人生存月數(shù)超過139”的由地方政府補貼超過139個月至參保人死亡階段個人賬戶的養(yǎng)老金。

2.2 財政支持的必要性

首先，歷史經驗表明，我國農村社會養(yǎng)老保險制度需要財政支持。20世紀90年代所建立的“老農?！保涫请S著市場經濟體制改革發(fā)展、加之與我國農村特色相結合，最終形成的社會保險制度之一，而以社會經濟為主的農村養(yǎng)老保障向具備共濟性社會保險轉變的現(xiàn)象，為農村社會養(yǎng)老保險發(fā)展進程逐步加快提供了重要推動力。但值得注意的是，此種保險形式存在低積進收益率及單一籌資渠道等缺陷，如果僅以個人繳費方式為依據(jù)，此時很難保障較高水平和健全運行機制得以良好實現(xiàn)，廣大農村中低收入群體無法從“老農保”制度中收益，制度對農民參保激勵不足，不能覆蓋農村中低收入群體。從“老農保”的問題中可以看出，沒有財政支持的政府參與流于表面，不能真正地發(fā)揮制度效果。

其次，財政對農保的支持是國家發(fā)展的要求。習近平總書記強調：要全面建成小康社會，一個不能少；共同富裕路上，一個不能掉隊。同時應圍繞農村地區(qū)把人人才與及人人享有的農村社會養(yǎng)老保障制度積極建立起來，借此為農村發(fā)展及城鄉(xiāng)差距逐漸縮短提供促進作用。但值得注意的是，一直以來，我國農村不具備較高的發(fā)展水平，加之較低的農村收入水平、有限的繳費能力等隱私，很難保障以農民為主導的農村社會保險制度得以從根本上建立。而從目前來看，必須由政府主導的財政補貼型是農保制度的主要特征，農民主導的自主繳費型尚未實現(xiàn)。因此，財政對農保制度支持是全面建成小康社會、促進鄉(xiāng)村振興、解決“三農”問題、加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的現(xiàn)實要求。

最后，財政的職能決定了財政支持在農保制度中應當發(fā)揮的積極作用。財政包括資源配置、收入公平分配、穩(wěn)定和發(fā)展三大職能，對農村社會養(yǎng)老保險的補貼屬于社會保障支出，是財政的轉移性支出，是對收入的再分配，通過合理配置財政資源，實現(xiàn)農村的“老有所養(yǎng)” ，促進社會的公平，縮小城鄉(xiāng)差距，推動鄉(xiāng)村建設，維持社會穩(wěn)定和經濟平穩(wěn)發(fā)展。

3 “新農?！敝胸斦媾R的問題及建議

3.1 “新農保”中財政面臨的問題

(1)中央財政的負擔分析。從目前我國農保制度實際情況來看，其仍然適宜財政補貼型社會養(yǎng)老保險制度為主，并且在農保制度中、財政承擔責任體現(xiàn)在擔保與待遇及時足額發(fā)放方面，同時對農保制度運營與基金財務收支平衡維系也是政府承擔的責任。在迅速擴大農保參保群體的背景下，會進一步加大財政承擔的補貼責任，同時也會增加財政補貼資金需求。

自我國新農保實施以來，迅速擴大了參與群體，同時也逐步增加了領取保險金人數(shù)，加之逐漸增加的基金收支，也會迅速加大政府對農保的財政補貼。如表1所示，10276萬人和2862萬人是2010年我國農保參保人數(shù)和達到領取標準的人數(shù)，7年間同時擴大超過5倍，2016年便分別達到了50847萬人和15270萬人。另外，在農保參保群體的擴大情況下，個人繳費收入上漲緩慢，2011年財政補貼迅猛增長，一旦僅以個人繳費給付農?；?，此時農保基金缺口會在2011年產生，同時在之后的幾年內逐漸擴大缺口，如圖1中財政補貼占基金收入比例連年上漲的2010—2016年這一階段，甚至達到了75%的程度，農保越來越趨向于英國、瑞典、加拿大等國的強補助弱繳費的運行模式，即福利保險型模式。

這種福利保險型模式雖然強調了公平, 體現(xiàn)了 “福利國家” 給全體國民的福利待遇, 能最大限度地擴大社會保障覆蓋面，但是這種模式使保險開支在國民生產總值中所占比重隨著人口老齡化的加劇逐年上升，減少生產財力應用的同時，逐漸加劇財政負擔，最終必然會對國民經濟發(fā)展造成制約和影響，是一種較為缺乏效率的方式，并且由于輕視財政資金的使用效率, 易于誘發(fā)人們個人責任感缺失等其他社會道德問題，如圖1所示。

圖1 2010—2016年我國新農?；I資來源變化

(2)地方財政的負擔分析。相對于中央財政而言，地方財政需要承擔更大壓力，而我國目前的財政體制在一定程度上決定了地方財政壓力增大與否?；诜侄愔曝斦芾眢w制為出發(fā)點，我國不匹配的中央與地方財權與事權是最大的問題。2017年，在地方財政收入與中央基本持平的情況下，地方政府卻承擔了超過80%的支出責任，如表2所示，在社會保障制度方面，地方政府甚至承擔了超過95%的支出責任。在倒掛財權與事權的情況下，使得地方很難對可用財力加以抽調、進而對日漸增多的農保補貼責任進行承擔，特別是部分中西部地區(qū)農業(yè)大省此種現(xiàn)象更為嚴峻，主要原因在于其具有眾多的農業(yè)人口數(shù)，加之并未持續(xù)增長的財政收入現(xiàn)象，而具有一定“剛性”的農保補貼，必然會逐漸增加地方財政壓力，而在不斷積聚壓力的情況下，地方財政不可持續(xù)現(xiàn)象就會逐漸產生，隨之地方政府“破產”問題也極有可能因此而引發(fā)。

倒掛導致地方難以抽調可用財力來承擔日益擴大的農保補貼責任，尤其對一些中西部地區(qū)農業(yè)大省來說，農業(yè)人口眾多，財政收入增長乏力，而農保補貼又存在“剛性”，地方財政壓力不斷增大，財政壓力不斷積聚最終可能導致地方財政不可持續(xù)，地方政府“破產”。農保保障水平提高、老齡化加劇與城鎮(zhèn)化推進、地方財政自身困局、農?；鹜顿Y運營狀況與擔負農保制度有序運行的行政管理成本都會在一定程度上影響基金收支，最終給地方財政帶來影響。

表2 2010—2017年我國中央和地方財政收支比重變化

3.2 建議

基于以上財政支持的負擔較大問題，結合目前我國經濟發(fā)展、農村經濟增長的現(xiàn)實情況，對我國新型農村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展提出以下幾點建議。

(1)在保險福利屬性占主導的前提下，逐步回歸社會保險屬性。我國農保制度的籌資模式從“個人繳費為主，少數(shù)地區(qū)有集體補貼，無政府補貼”的社會保險型養(yǎng)老制度到“個人繳費、集體補貼、政府補貼”的福利保險型制度轉變，主要出發(fā)點是我國農村經濟發(fā)展水平較低，為擴大農保范圍，加大農保收益覆蓋面，導致財政支出的地位日漸重要。雖然對農村社會養(yǎng)老保險的補貼僅占財政支出很小部分，但由于參保人數(shù)不斷增大，無疑成為財政負擔問題的影響因素，威脅到財政的可持續(xù)性，應適當改變對財政的過分依賴。

目前應該明確農保制度定位，借鑒國際上主導的社會保險型養(yǎng)老制度，涉及合理地個人繳費規(guī)則，同時避免因政策轉變過大影響公眾的參保積極性，要采取漸進的方式進行調整，并且需要對參保半強制性方式進行加強，必然僅以農民自愿性為主要依托。

(2)拓寬農保資金籌集來源?；仡櫄v史，以農民為依托，圍繞大量廉價工業(yè)原料進行生產是我國國有企業(yè)得以存續(xù)的重要因素，這一環(huán)節(jié)，逐漸轉入國有企業(yè)部門的大量農民收入，可看作農民補貼了國有企業(yè)，但從實際情況來看，此種方式剝奪了農民養(yǎng)老所用資金。目前的國有企業(yè)具有十分客觀的盈利，所以必須要劃轉部分國有資本經營收入對農?；疬M行充實，借此確保國有企業(yè)償還歷史欠債。

(3)地方政府要充分發(fā)揮農村救濟制度的輔助作用。中央政府確定實現(xiàn)農?！氨；尽蹦繕说幕A上，地方政府可根據(jù)地區(qū)經濟發(fā)展實際狀況進行適當調整，避免過于教條，僅為完成農?！叭采w”目標，而不顧財政負擔問題，應當通過“精準識別”農民的收入情況，避免對無力參保的農民進行吸收，可把這些農民的農保制度移除，轉而向“低?！焙汀拔灞！钡绒r村社會救濟制度中移入，確保在綜合農村社會養(yǎng)老保險制度與救濟制度的情況下，把“全覆蓋”目標共同完成，在承擔地方政府責任的同時兼顧財政收支平衡。

通過系統(tǒng)梳理我國農保制度的歷史變遷，總結經驗、吸取教訓，反思當前農保制度中財政支持存在的問題。在本文中提出了緩解財政負擔的個人建議，究竟應該如何平衡農保制度的各個籌資來源關系，如何在不影響財政可持續(xù)的基礎上實行更完善的農保制度，需要我們未來進行更加深入、具體地探討。