高職教育產(chǎn)教融合政策實踐偏差的表現(xiàn)、成因及對策

賀書霞 冀濤

[摘要]我國高職教育產(chǎn)教融合政策實踐的偏差主要表現(xiàn)為：產(chǎn)教融合過程中對多主體職業(yè)教育的認(rèn)知偏差及實踐偏離、行業(yè)協(xié)會及合作組織虛化、運(yùn)行激勵機(jī)制不完善及合作效率低下、利益和風(fēng)險權(quán)責(zé)失衡等。偏差形成的主要原因為：政策目標(biāo)群體的多元異質(zhì)及其訴求多元化、行為固化及逆向自組織性，政策自身的不協(xié)調(diào)及功能超載，政策執(zhí)行環(huán)境微觀滯后及非正式制度的復(fù)雜作用，政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)松散且服務(wù)意識欠缺，基層配套制度失調(diào)且執(zhí)行資源匱乏。對此，文章提出了切實完善政府職能、健全行業(yè)協(xié)會效能、實現(xiàn)政策實施中的宏觀與微觀相銜接、重視政策的多層次設(shè)計及政策群的系統(tǒng)效用等建議。

[關(guān)鍵詞]高職教育;產(chǎn)教融合;教育功能;制度創(chuàng)新;教育發(fā)展

[作者簡介]賀書霞（1977- ），女，河南鄧州人，貴州財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，副教授，博士;冀濤（1977- ），男，河南鄧州人，貴州財經(jīng)大學(xué)，講師。（貴州? 貴陽? 550025）

[基金項目]本文系2019年貴州財經(jīng)大學(xué)引進(jìn)人才科研啟動項目“職業(yè)教育產(chǎn)教融合機(jī)制構(gòu)建研究”（項目編號：2019YJ034）和2017年河南師范大學(xué)教育科學(xué)研究項目“高等教育資源多元供給體系研究”（項目編號：5101089279043）的階段性研究成果。

[中圖分類號]G718.5[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1004-3985（2020）12-0019-08

高職教育為我國高等教育大眾化發(fā)展貢獻(xiàn)了重要力量。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，人力資本在發(fā)展過程中處于更核心的地位，職業(yè)教育人才供需矛盾的變化關(guān)系職業(yè)教育發(fā)展全局。根據(jù)國際職教強(qiáng)國發(fā)展實踐，產(chǎn)教融合效能的發(fā)揮成為當(dāng)前職業(yè)教育“由大變強(qiáng)”的重要選擇和途徑。2014年以來，國家有關(guān)產(chǎn)教融合的政策措施密集出臺，彰顯了國家對以產(chǎn)教融合為引領(lǐng)的多主體職業(yè)教育發(fā)展的高度重視。黨的十九大報告明確提出“要完善職業(yè)教育和培訓(xùn)體系，深化校企合作、產(chǎn)教融合”，更將職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展提升到國家戰(zhàn)略層面。

產(chǎn)教融合通過社會用人主體的參與，實現(xiàn)校企資源共享、人才培養(yǎng)和供需互動、教育發(fā)展和企業(yè)等社會主體發(fā)展的共贏，成為我國職業(yè)教育發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容之一和資源供給、教學(xué)改革、創(chuàng)新發(fā)展的重要方式。它是以多主體為特征的職業(yè)教育架構(gòu)，以企業(yè)等社會主體的參與為必要條件，突破了主體性質(zhì)、產(chǎn)業(yè)差異及產(chǎn)權(quán)等界限，賦予新時代職業(yè)教育更大的活力和發(fā)展動力。利益基礎(chǔ)、合作契合點(diǎn)、制度保障和長效機(jī)制等因素是產(chǎn)教融合可持續(xù)高效發(fā)展的前提。

產(chǎn)教融合政策的目標(biāo)是實現(xiàn)人才培養(yǎng)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求的供需均衡，但我國高職教育產(chǎn)教融合尚存在一些發(fā)展問題：一方面是政策困境。雖然國務(wù)院、教育部頒布了促進(jìn)產(chǎn)教融合發(fā)展的政策文件，黨的十九大報告也提出“校企合作、產(chǎn)教融合”，《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國職業(yè)教育法》及其他相關(guān)制度和條例均對產(chǎn)教融合有所涉及，但當(dāng)前相關(guān)法律法規(guī)還不充分，缺乏具體的實施細(xì)則，政策和資金等配套支持措施的落實尚待跟進(jìn)。另一方面，產(chǎn)教融合的效能發(fā)揮有待提升，這不僅表現(xiàn)為“校企合作、產(chǎn)教融合”的主體參與動力不足，還體現(xiàn)在合作創(chuàng)新乏力，缺乏創(chuàng)新性的融合渠道，而且廣度和深度也有待拓展。分析政策實踐的執(zhí)行效果及成因，比了解政策更為重要，這也是本文重點(diǎn)討論的內(nèi)容。

一、高職教育產(chǎn)教融合政策實踐偏差的表現(xiàn)

職業(yè)教育產(chǎn)教融合在主體多元化、資源供給多元化、職業(yè)教育收益多元化的同時可能存在潛在未知風(fēng)險，如企業(yè)等社會主體參與職業(yè)教育會導(dǎo)致職業(yè)教育的主體結(jié)構(gòu)和利益發(fā)生變化調(diào)整，多主體利益目標(biāo)的差異勢必產(chǎn)生一定的矛盾和沖突。因此，推進(jìn)職業(yè)教育產(chǎn)教融合要面臨防止及克服融合摩擦和沖突的任務(wù)。

1.產(chǎn)教融合的認(rèn)知偏差及實踐偏離。產(chǎn)教融合政策的目標(biāo)從理論上說是職業(yè)教育現(xiàn)代化，即職業(yè)教育發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的和諧。雖然從宏觀邏輯上說，職業(yè)教育作為促進(jìn)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長的重要人力資本投資，對促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著強(qiáng)勁的驅(qū)動作用，而且可以有效提高人力資本與勞動生產(chǎn)率、創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)與社會效益，但在微觀層面，產(chǎn)教融合與單個企業(yè)的市場競爭力提高及其收益增加之間并無顯性的必然聯(lián)系。在人才培養(yǎng)周期較長的背景下，企業(yè)由于內(nèi)外部環(huán)境的不同，其發(fā)展目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)、管理模式等隨著企業(yè)在生命周期中所處的階段不同，其人力資源需求和管理模式也不斷變化。當(dāng)前產(chǎn)教融合培養(yǎng)的優(yōu)秀人才受“雙向選擇”及自由流動等因素影響，合作主體缺乏對優(yōu)秀畢業(yè)生的有效就業(yè)管控。企業(yè)在合作過程中投入資金、技術(shù)、人力、場地等以獲取優(yōu)秀的技能人才，但相對于人力資源部門的社會招聘、挖掘其他企業(yè)技能人才等方式，并無明顯的經(jīng)濟(jì)和收益優(yōu)勢。小微企業(yè)在逐利的本性驅(qū)使下會淡化自身在職業(yè)教育中的主體意識和社會責(zé)任，更關(guān)心付出的成本與即得收益，即更重視產(chǎn)教融合的短期收益或以期從產(chǎn)教融合中獲取顯性收益，從而導(dǎo)致產(chǎn)教融合實踐偏離教育的基本屬性。

2.多主體合作的執(zhí)行組織地位虛化及功能弱化。職業(yè)教育組織模式的變革對于產(chǎn)教融合發(fā)展變革的基本走向具有重要作用。一方面，職業(yè)教育組織模式的變革既是一種與時俱進(jìn)，也有利于鞏固產(chǎn)教融合發(fā)展的改革成果;另一方面，組織模式的變革可以革除職業(yè)教育傳統(tǒng)模式的問題并引領(lǐng)產(chǎn)教融合變革。突破傳統(tǒng)制約是實現(xiàn)職業(yè)教育現(xiàn)代化的重要途徑。

產(chǎn)教融合的多主體合作執(zhí)行組織因涉及不同利益的多主體，產(chǎn)教融合的教育生產(chǎn)過程既發(fā)生在學(xué)校，也發(fā)生在企業(yè);既發(fā)生在教室，也發(fā)生在車間;既有理論教學(xué)，也有實習(xí)實踐。產(chǎn)教融合的多主體合作執(zhí)行組織會面臨更加艱巨的協(xié)調(diào)管理難度，但其地位虛化和功能弱化現(xiàn)象比較明顯。組織地位虛化體現(xiàn)在職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展中的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)、收益權(quán)和制止權(quán)等多方面、多層次。首先，產(chǎn)教融合的主體合作參與權(quán)在實踐中難以有效實現(xiàn)且存在法律和制度障礙，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》（國辦發(fā)〔2017〕95號）（以下簡稱《意見》）第二十四條提出“加強(qiáng)產(chǎn)教融合實訓(xùn)環(huán)境、平臺和載體建設(shè)”。實踐中，產(chǎn)教融合平臺不健全、載體和合作形式單一等現(xiàn)象比較突出，而且產(chǎn)教融合普遍存在“校熱企冷”現(xiàn)象，難以形成高效的合作及管理機(jī)制，導(dǎo)致企業(yè)參與產(chǎn)教融合虛化嚴(yán)重，產(chǎn)教融合的實訓(xùn)環(huán)節(jié)很難落地并發(fā)揮效能。其次，《意見》第二十三條提出“健全社會第三方評價，積極支持社會第三方機(jī)構(gòu)開展產(chǎn)教融合效能評價，健全統(tǒng)計評價體系，強(qiáng)化監(jiān)測評價結(jié)果運(yùn)用，作為績效考核、投入引導(dǎo)、試點(diǎn)開展、表彰激勵的重要依據(jù)”，但在實踐中，第三方評價體系及參入機(jī)制尚未健全，在實際運(yùn)行中發(fā)揮有效作用的并不多見。最后，《國家職業(yè)教育改革實施方案》（以下簡稱《方案》）提出：建設(shè)多元辦學(xué)格局，各級政府部門要加快推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，由注重“辦”職業(yè)教育向“管理與服務(wù)”過渡，在深化“放管服”方面進(jìn)行改革，即政府主要負(fù)責(zé)戰(zhàn)略規(guī)劃、政策制定、依法依規(guī)監(jiān)管，發(fā)揮企業(yè)在辦學(xué)主體方面的重要作用，鼓勵企業(yè)等具有優(yōu)勢資源的社會主體舉辦高質(zhì)量職業(yè)教育，各級政府要給予適當(dāng)支持。政府職能轉(zhuǎn)變和管理效能提升有待政府治理能力的提高，但這是一個系統(tǒng)工程，不能一蹴而就。總之，合作組織的功能發(fā)揮有賴于整個運(yùn)行環(huán)境和運(yùn)行機(jī)制的改善和創(chuàng)新。

3.激勵機(jī)制不完善及合作效率不高。產(chǎn)教融合對于職業(yè)教育發(fā)展及經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的供給側(cè)改革具有重大作用，但也會付出一定成本，需要尋求最優(yōu)發(fā)展道路并進(jìn)行相應(yīng)的體制機(jī)制安排?！兑庖姟返诙艞l提出“強(qiáng)化工作協(xié)調(diào)。加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，建立發(fā)展改革、教育、人力資源社會保障、財政、工業(yè)和信息化等部門密切配合，有關(guān)行業(yè)主管部門、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門積極參與的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)同聯(lián)動，推進(jìn)工作落實”?！斗桨浮诽岢觥罢ㄟ^放寬準(zhǔn)入，嚴(yán)格末端監(jiān)督執(zhí)法，嚴(yán)格控制數(shù)量，扶優(yōu)、扶大、扶強(qiáng)，保證培訓(xùn)質(zhì)量和學(xué)生能力水平”。政府制度目標(biāo)關(guān)鍵在于制度的貫徹落實。國家層面的頂層設(shè)計雖日益完善，但在缺乏實施細(xì)則和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的前提下，主體利益實現(xiàn)將難以達(dá)到預(yù)期效果，宏觀制度難以發(fā)揮其微觀激勵及推動作用。

產(chǎn)教融合是職業(yè)教育的多元化發(fā)展和創(chuàng)新，但由于受文化傳統(tǒng)、認(rèn)識能力、社會習(xí)慣、思維慣性等嚴(yán)重制約，創(chuàng)新并非易事。產(chǎn)教融合組織治理依賴于治理主體的參與意愿與參與動機(jī)，在多元參與的產(chǎn)教融合實踐中，企業(yè)等社會主體參與高職教育產(chǎn)教融合的原動力激發(fā)不足，產(chǎn)教融合發(fā)展中的“兩張皮”“一頭熱”及學(xué)生利益受損等問題就是激勵機(jī)制不完善和合作效率低下的外在體現(xiàn)。究其原因，主要因為基于政府治理、教育創(chuàng)新、多主體參與及產(chǎn)教融合的社會導(dǎo)向，多元協(xié)作治理下產(chǎn)教融合的聯(lián)動激勵機(jī)制尚未建立完善。依賴于教育結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)組織、教育管理及管理研究等領(lǐng)域的激勵機(jī)制構(gòu)建和制度創(chuàng)新尚未配套，很難利用植根于傳統(tǒng)的規(guī)范和思想創(chuàng)造出一種能夠更好激發(fā)產(chǎn)教融合的發(fā)展范式，致使產(chǎn)教融合缺乏對高職教育發(fā)展的示范引領(lǐng)作用。職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“合作—契合—共振”，依賴于基于良好激勵機(jī)制形成的“激勵—引領(lǐng)—示范”的發(fā)展過程，這也是優(yōu)化產(chǎn)教融合效率并提升其效益的重要途徑。

4.參與主體的利益和風(fēng)險權(quán)責(zé)失衡。產(chǎn)教融合由于主體性質(zhì)、屬性、利益等差異，合作過程貫穿著相互博弈即合作博弈。各參與方雖然互相影響、互相制約，但又是目標(biāo)一致、風(fēng)險和利益共擔(dān)且需要相互包容的價值共同體。由于主體異質(zhì)及目標(biāo)利益差異，合作過程中特別是針對目標(biāo)利益實現(xiàn)過程中存在利益和風(fēng)險的博弈，進(jìn)而導(dǎo)致合作過程中出現(xiàn)權(quán)責(zé)失衡現(xiàn)象。

盡管職業(yè)教育的基本教育屬性決定了產(chǎn)教融合的目標(biāo)和效益方向，但產(chǎn)教融合的效益實現(xiàn)仍存在兩種形態(tài)。一種形態(tài)是企業(yè)等經(jīng)濟(jì)主體對合作發(fā)展中的事務(wù)大包大攬，學(xué)校完全置身事外，經(jīng)濟(jì)效益成為產(chǎn)教融合追求的核心目標(biāo)，導(dǎo)致社會效益與經(jīng)濟(jì)效益發(fā)展失衡，表現(xiàn)為行政管理權(quán)虛化的懶政現(xiàn)象，這也是產(chǎn)教融合中學(xué)生、學(xué)校及社會利益受損的重要原因之一。另一種形態(tài)是政府或?qū)W校干預(yù)過多，企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益或愿景得不到體現(xiàn)，致使企業(yè)等社會主體的參與動力受挫。原因在于基層教育管理部門和學(xué)校對產(chǎn)教融合的認(rèn)識不足、管理缺乏創(chuàng)新，傳統(tǒng)辦學(xué)思維及管理理念約束了產(chǎn)教融合的政策落實。兩種形態(tài)在實踐中有不同的表現(xiàn)，學(xué)生實習(xí)實訓(xùn)中被克扣實習(xí)工資、作為廉價勞動力等事件就是監(jiān)管不到位所致，而如果政府或?qū)W校干預(yù)過多、管理過程缺乏民主，又會打擊參與企業(yè)等主體的積極性。

主體的利益與風(fēng)險博弈是校企合作利益和風(fēng)險權(quán)責(zé)失衡的重要原因，主體在產(chǎn)教融合中的趨利避害不僅是主體責(zé)任缺失，也會導(dǎo)致各自為政甚至合作失敗的情況。產(chǎn)教融合必須建立在社會效益和經(jīng)濟(jì)效益均衡的共識之上，各參與主體應(yīng)以共識目標(biāo)為愿景，拋卻分歧、通力協(xié)作、風(fēng)險共擔(dān)、深度融合，這樣才能達(dá)到產(chǎn)教融合的最終目標(biāo)。

二、高職教育產(chǎn)教融合政策實踐偏差的成因

產(chǎn)教融合政策的貫徹實施要通過一定的組織及結(jié)構(gòu)形式，組織選擇在形成高效率行為的過程中起著廣泛作用。在合作中實現(xiàn)產(chǎn)教融合的既定政策目標(biāo)，是多主體協(xié)同運(yùn)用政策資源發(fā)揮各自優(yōu)勢的過程。政策實踐的實際效果與預(yù)定目標(biāo)之間的偏差源于各種內(nèi)外部因素和主客觀條件。

1.政策目標(biāo)群體訴求多元背景下的行為固化及逆向自組織性。職業(yè)教育政策目標(biāo)群體實踐中產(chǎn)生偏差的原因主要有：一是政策目標(biāo)群體存在嚴(yán)重分化，不同主體利益訴求、認(rèn)知能力、思想態(tài)度及行為決策的差異導(dǎo)致實踐偏差。職業(yè)教育產(chǎn)教融合的政策主體涵蓋政府、學(xué)校、企業(yè)、學(xué)生等經(jīng)濟(jì)主體、社會組織及個人等，政府、學(xué)校一般作為公益部門，其利益目標(biāo)是社會效益最大化;企業(yè)、社會組織等市場主體以經(jīng)濟(jì)利益最大化為目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)利益成為其合作的基礎(chǔ)。不同的企業(yè)或經(jīng)濟(jì)組織在直接經(jīng)濟(jì)利益或間接經(jīng)濟(jì)利益、近期經(jīng)濟(jì)利益或遠(yuǎn)期經(jīng)濟(jì)利益方面的追求也不同。職業(yè)教育產(chǎn)教融合的發(fā)展很難同時實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益與社會利益最大化，利益的沖突導(dǎo)致政策受眾的分化和復(fù)雜。二是基層政府和產(chǎn)教融合政策受眾原有的行為模式相對穩(wěn)定，認(rèn)知存在偏差。政策目標(biāo)群體在政策實踐中的可調(diào)節(jié)性較低，導(dǎo)致政策實踐偏差。我國學(xué)校特別是公辦學(xué)校，受計劃經(jīng)濟(jì)體制下政府單一指令和計劃管理體制的影響，辦學(xué)方式和學(xué)校管理固化，傳統(tǒng)的教育管理思想占據(jù)主導(dǎo)地位。三是職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策目標(biāo)實現(xiàn)的長過程、多內(nèi)容、多環(huán)節(jié)、多層次、多形式，使政策難以執(zhí)行。教育產(chǎn)品不同于一般的工業(yè)生產(chǎn)，具有過程長、內(nèi)容多、形式豐富等特點(diǎn)，例如，一屆學(xué)歷教育的學(xué)生自入學(xué)起至少需要兩年甚至更長的時間，其中教學(xué)涵蓋理論教學(xué)、實習(xí)實訓(xùn)、頂崗實習(xí)等諸多環(huán)節(jié)，教學(xué)方式及場地涵蓋教室授課、車間教學(xué)、專業(yè)訓(xùn)練等不同形式，如此龐大的內(nèi)容、層次、環(huán)節(jié)、形式和協(xié)調(diào)等必然導(dǎo)致政策實踐難度增大。四是政策目標(biāo)群體的自組織性使政策實踐產(chǎn)生偏差。很多資料顯示，傳統(tǒng)的學(xué)校管理對風(fēng)險厭惡程度較高，學(xué)校管理在面對未知風(fēng)險時首先會基于對風(fēng)險的排斥，呈現(xiàn)很強(qiáng)的自組織性;而企業(yè)等經(jīng)濟(jì)主體的行為更多的是自利性和逐利性的體現(xiàn)。產(chǎn)教融合政策實踐中，各主體對潛在的利益受損威脅會出現(xiàn)排斥甚至抗拒行為。例如，在實訓(xùn)學(xué)生的過程管理和安全管理中，學(xué)校會基于學(xué)生權(quán)益保護(hù)和學(xué)校風(fēng)險規(guī)避，選擇相對保守和有經(jīng)驗可資借鑒的方式和行為;企業(yè)則會基于發(fā)展目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)、管理模式、發(fā)展周期、管理成本和生產(chǎn)收益等，更多地將學(xué)生和工人同等對待或選擇其他有利于企業(yè)的方式和行為，這勢必導(dǎo)致產(chǎn)教融合政策實踐的偏差。

2.政策自身的不協(xié)調(diào)及其功能超載。在產(chǎn)教融合作為國家教育重要發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，《意見》和《職業(yè)學(xué)校校企合作促進(jìn)辦法》等成為落實校企合作、產(chǎn)教融合，貫徹落實中央決策部署的重要基礎(chǔ)?！兑庖姟分赋錾罨a(chǎn)教融合，促進(jìn)教育鏈、人才鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈的有機(jī)銜接，促進(jìn)人才培養(yǎng)供給側(cè)和產(chǎn)業(yè)需求側(cè)結(jié)構(gòu)要素全方位融合，培養(yǎng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的創(chuàng)新型技術(shù)技能人才，加快實體經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系。產(chǎn)教融合的主要方式有共同育人、合作研究、共建機(jī)構(gòu)、共享資源等，產(chǎn)教融合的合作機(jī)制為校企主導(dǎo)、政府推動、行業(yè)指導(dǎo)、學(xué)校企業(yè)多主體實施。但是，在政策實踐中，產(chǎn)教融合呈現(xiàn)出不協(xié)調(diào)和功能超載的現(xiàn)象。一是產(chǎn)教融合政策最突出的問題是政策和政策落實之間存在脫節(jié)。例如，《職業(yè)學(xué)校校企合作促進(jìn)辦法》規(guī)定“縣級以上地方人民政府教育行政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)校企合作工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)劃指導(dǎo)、綜合管理和服務(wù)保障”。但實踐中政府的服務(wù)保障如何實施？怎樣體現(xiàn)？更重要的是，如何落實企業(yè)等經(jīng)濟(jì)主體的優(yōu)惠配套措施，并加以監(jiān)督？如何通過服務(wù)和保障激發(fā)企業(yè)等經(jīng)濟(jì)社會主體參與職業(yè)教育的積極性，激發(fā)作為非完全經(jīng)濟(jì)主體的學(xué)校的積極性和內(nèi)驅(qū)力？這些實踐中的現(xiàn)實問題和政策細(xì)化正是當(dāng)前產(chǎn)教融合創(chuàng)新發(fā)展的瓶頸。二是政策目標(biāo)過多，功能超載，執(zhí)行中存在主體目標(biāo)差異或無從下手導(dǎo)致偏差。產(chǎn)教融合對職業(yè)教育發(fā)展的創(chuàng)新體現(xiàn)在多元化方面，產(chǎn)教融合涉及多元異質(zhì)主體，主體存在目標(biāo)、態(tài)度、行為習(xí)慣和對政策執(zhí)行的影響力等差異。校企合作中學(xué)校的很多決策都是以執(zhí)行行政決策為主，行為相對比較固化;市場經(jīng)濟(jì)背景下的企業(yè)則是根據(jù)內(nèi)外部的各種因素自行做出決策，由于內(nèi)外部環(huán)境和企業(yè)所處的生命周期階段不同，企業(yè)的發(fā)展目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)、管理模式等也不同。學(xué)校發(fā)展的核心目標(biāo)是社會效益，企業(yè)等經(jīng)濟(jì)主體則以經(jīng)濟(jì)利益最大化為目標(biāo)，而產(chǎn)教融合教育鏈、人才鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈有機(jī)銜接等功能以及促進(jìn)實體經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展等其他功能的實現(xiàn)，正是基于產(chǎn)教融合共同目標(biāo)的形成、多主體合作行為的開展及深化。忽視產(chǎn)教融合政策目標(biāo)及其功能實現(xiàn)的基礎(chǔ)，不僅會出現(xiàn)功能超載現(xiàn)象，而且會影響其功能的實現(xiàn)甚至產(chǎn)教融合的成敗。政府在產(chǎn)教融合發(fā)展中具有支持者、引導(dǎo)者、監(jiān)管者、合作者、催化劑和促進(jìn)者等多重身份。要推動產(chǎn)教融合的快速發(fā)展，不僅要做到政策的縱向匹配和貫徹落實，而且需要政府發(fā)揮作用，特別是要營造良好的發(fā)展氛圍，搭建必備的基礎(chǔ)平臺，構(gòu)建和諧的協(xié)調(diào)服務(wù)機(jī)制等。

3.政策執(zhí)行制度環(huán)境的微觀滯后及非正式制度的復(fù)雜作用。宏觀政策的有效性需要微觀層面的傳導(dǎo)實現(xiàn)。當(dāng)前我國的產(chǎn)教融合政策傳導(dǎo)過程之一是中央層面制定和發(fā)布政策，然后通過各級地方政府及相關(guān)職能部門傳達(dá)至學(xué)校、企業(yè)等微觀主體，最終影響產(chǎn)教融合的發(fā)展。一是由于我國地域廣闊，南北方、東西方的人文經(jīng)濟(jì)環(huán)境等差異過大，在政策制定和實施中的地方性傾向較弱，因此，中央層面的產(chǎn)教融合政策在內(nèi)部垂直傳導(dǎo)的過程中并不是由于政策信號的衰減和失真，而是由于實施的客觀條件制約了微觀主體的參與效果，產(chǎn)教融合的實踐效果偏離政策目標(biāo)。二是產(chǎn)教融合是一個涉及多部門的復(fù)雜體系，一些地方政府及其職能部門由于管理協(xié)調(diào)、部門利益、發(fā)展意識等因素，致使政策信號被誤解、削弱，直接影響政策的實施效果。最后，在學(xué)校、企業(yè)等微觀層面由于配套政策、產(chǎn)教融合意識、產(chǎn)權(quán)制度等原因，表現(xiàn)為微觀主體對合作的反應(yīng)遲鈍和配合不力，影響了產(chǎn)教融合效果。產(chǎn)教融合政策在三個層面存在的傳導(dǎo)障礙，隨著傳導(dǎo)路徑的延長而出現(xiàn)衰減和失真現(xiàn)象，導(dǎo)致產(chǎn)教融合政策多路傳導(dǎo)而路途不暢，極大地影響了國家產(chǎn)教融合政策的實施效果。

制度作為政策原則性實施保障，一般包含正式制度和非正式制度兩種形式。產(chǎn)教融合正式制度的執(zhí)行偏差主因是法律建設(shè)的滯后，現(xiàn)行《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》《中華人民共和國高等教育法》《教育行政處罰暫行實施辦法》等法律法規(guī)中均未對產(chǎn)教融合中的產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)等內(nèi)容進(jìn)行界定，尤其是多主體合作的產(chǎn)權(quán)及權(quán)利保障在法律體系中還是空白，缺乏法律規(guī)章必然導(dǎo)致自由裁量的濫用，進(jìn)而形成執(zhí)行偏差，從而影響主體參與動力。

導(dǎo)致產(chǎn)教融合政策執(zhí)行偏差的非正式制度更加繁雜，包括計劃經(jīng)濟(jì)的思維慣式、合作中的風(fēng)險抗拒意識、主體利益的權(quán)利認(rèn)知、身份選擇及權(quán)利保障意識等。首先，計劃經(jīng)濟(jì)體制下學(xué)校管理方式的慣性思維。傳統(tǒng)的學(xué)校管理遠(yuǎn)離市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行原則，政府支配教育資源的主要分配和流向，固化的傳統(tǒng)管理范式成為產(chǎn)教融合有效的借鑒。盡管學(xué)校、企業(yè)、社會組織等原則上自愿進(jìn)行資源、教學(xué)、管理等多方式的教育教學(xué)和管理合作，但傳統(tǒng)的教育結(jié)構(gòu)和技術(shù)加之對風(fēng)險的規(guī)避，使創(chuàng)新裹足不前、產(chǎn)教融合政策執(zhí)行產(chǎn)生偏差。其次，利益目標(biāo)和行為方式的差異。產(chǎn)教融合涉及的主體存在性質(zhì)、屬性的差異，其運(yùn)行目標(biāo)迥異。以學(xué)校為代表的主體目標(biāo)是社會效益最大化，以企業(yè)為代表的經(jīng)濟(jì)主體目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)利益最大化。在運(yùn)行過程中，學(xué)校傳統(tǒng)的運(yùn)行模式是上傳下達(dá)和計劃管理，企業(yè)等經(jīng)濟(jì)主體的行為則以市場契約為基礎(chǔ)，導(dǎo)致合作中的管理和創(chuàng)新受到制約。學(xué)校會基于社會效益或運(yùn)行風(fēng)險而置契約于不顧，企業(yè)等經(jīng)濟(jì)主體則會以契約為基礎(chǔ)超范圍發(fā)揮，因而出現(xiàn)合而不同、同力不同心等情況。另外，制度靈活性和主體契約觀念的缺失導(dǎo)致政策執(zhí)行的短期性和不穩(wěn)定性。由于制度細(xì)則的缺位、傳統(tǒng)管理思維的影響、契約觀念的淡漠等，導(dǎo)致制度靈活變通成為常態(tài)，使產(chǎn)教融合政策在具體多主體合作過程中出現(xiàn)短期性和不穩(wěn)定性，進(jìn)而對參與動力形成負(fù)面影響，這必然引發(fā)各種不滿、矛盾和沖突，導(dǎo)致產(chǎn)教融合政策實踐出現(xiàn)偏差。

4.政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)松散且基層配套制度失調(diào)。產(chǎn)教融合的政策執(zhí)行需要中央、各級地方政府及其職能部門的配合，產(chǎn)教融合政策的實施涉及政府多層級、多部門，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的縱向、橫向復(fù)雜交互導(dǎo)致政策實施直接出現(xiàn)偏差。一是政策的決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的分離使政策目標(biāo)在不同層級、不同部門出現(xiàn)偏差。政府職能部門在政策執(zhí)行過程中會基于部門或局部利益及現(xiàn)實考量致使政策執(zhí)行偏離目標(biāo)。二是自上而下的政策執(zhí)行主體，呈現(xiàn)越是基層規(guī)模越小的情況，政策執(zhí)行受限于人力、物力、信息等資源限制，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。三是政策的決策和生成多在管理層進(jìn)行，基層院校、企業(yè)等被管理者的訴求不能直接表達(dá)。雖然隨著科技發(fā)展、政府治理能力改善等，基層院校和企業(yè)的表達(dá)方式和渠道不斷拓展，但企業(yè)等社會主體關(guān)于產(chǎn)教融合訴求的表達(dá)方式和渠道還不夠充分。當(dāng)前，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)教融合成功案例只是樣本和個案，如果不考慮我國地域空間、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地域文化、院校及其外部環(huán)境等實際情況，必然導(dǎo)致政策實踐偏差。

三、完善高職教育產(chǎn)教融合政策的對策措施

1.切實完善政府職能，創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境。目前我國高職教育產(chǎn)教融合處于低水平和不均衡狀態(tài)，造成多主體合作供給能力不足。與國際職教發(fā)達(dá)國家相比，我國的產(chǎn)教融合具有更大的發(fā)展?jié)摿?，單靠自由放任不可能?chuàng)造出多主體深度融合的局面，需要開展制度創(chuàng)新。產(chǎn)教融合潛能的發(fā)揮依賴于制度、機(jī)制的創(chuàng)新，即國家干預(yù)和宏觀調(diào)控對產(chǎn)教融合的促進(jìn)、管制和規(guī)范具有重要作用。

以企業(yè)為代表的社會主體、政府、學(xué)校因主體性質(zhì)差異，其利益目標(biāo)、利益表達(dá)、利益追求、利益實現(xiàn)方式及渠道不同，不同組織的利益實現(xiàn)過程也存在很大差距。例如，學(xué)校主要以政府為支撐實現(xiàn)社會效益最大化，企業(yè)則通過市場競爭實現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)利益最大化，這種組織分裂會影響產(chǎn)教融合的開展、共同利益的形成及實現(xiàn)。因此，職業(yè)教育產(chǎn)教融合需要打破利益分配格局，創(chuàng)建一種多主體、法制化、公平公正的職業(yè)教育共同利益格局及實現(xiàn)模式。同時，職業(yè)教育雖然主要由學(xué)校等教育機(jī)構(gòu)承擔(dān)，但在組織動員、資金籌措、就業(yè)服務(wù)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)離不開政府。只有政府及其相關(guān)職能部門、學(xué)校、企業(yè)等社會主體共同參與，才能形成職業(yè)教育的合力，保障職業(yè)教育的質(zhì)量和效能最優(yōu)化。職業(yè)教育產(chǎn)教融合作為一項系統(tǒng)工程，更強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)平臺的建設(shè)和系統(tǒng)的協(xié)調(diào)。只有企業(yè)、政府和學(xué)校分工合作、協(xié)同作戰(zhàn)，才能使校企供給資源配置最優(yōu)化、效能最大化。為了維持產(chǎn)教融合的可持續(xù)健康發(fā)展，政府依托平臺實施制度規(guī)范非常重要。同時，政府、學(xué)校應(yīng)禁止行政性壟斷行為的產(chǎn)生，因此要做到四點(diǎn)：一是轉(zhuǎn)變政府職能。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府更多的是發(fā)揮宏觀調(diào)控、市場規(guī)制、社會管理和公共服務(wù)等有限職能。二是培育職業(yè)教育多主體開放的環(huán)境和氛圍，圍繞中央對于職業(yè)教育的宏觀指導(dǎo)推動政策落地，激勵社會主體的參與積極性。三是更新觀念，正確處理局部利益和整體利益、當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益的關(guān)系，與時俱進(jìn)。四是通過宏觀制度的細(xì)化、過程的監(jiān)督和服務(wù)健全行政權(quán)利的運(yùn)行程序和方式，明確政府、學(xué)校、企業(yè)等主體在產(chǎn)教融合中的權(quán)利和義務(wù)的邊界。

總之，產(chǎn)教融合的發(fā)展、調(diào)整和推進(jìn)不僅涉及增量結(jié)構(gòu)，更涉及存量結(jié)構(gòu)。對此，政府以外的學(xué)校、社會主體等顯然力不從心，需要政府在職業(yè)教育主體合作的結(jié)構(gòu)、高度、落實等方面發(fā)揮作用，轉(zhuǎn)變職能，即“政府搭臺，各主體唱戲”。職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展首先需要在思想層面得到突破。近年來中央關(guān)于產(chǎn)教融合政策的密集、連續(xù)出臺，充分反映了中央領(lǐng)導(dǎo)層對產(chǎn)教融合的認(rèn)識轉(zhuǎn)變和重視，高職教育產(chǎn)教融合亟待基層政府、學(xué)校和參與社會主體的積極展現(xiàn)和作用發(fā)揮。

2.健全行業(yè)協(xié)會監(jiān)管服務(wù)職能，充分發(fā)揮其效能。行業(yè)協(xié)會作為代表企業(yè)利益的中間組織，其參與職業(yè)教育不僅有利于政府制度性支持的實施，而且基于社會性契約的行業(yè)協(xié)會能夠在控制勞動力市場的準(zhǔn)入機(jī)制和避免惡性競爭等方面發(fā)揮自我約束作用，從而使企業(yè)參與職業(yè)教育的利益得以保障。同時，行業(yè)協(xié)會的參與有利于構(gòu)建多元評價體系。我國產(chǎn)教融合的發(fā)展勢頭雖然良好，但由于主體合作過程中缺乏自律性和社會契約性，所以出現(xiàn)企業(yè)等社會主體參與動力不足等諸多問題。在國際職業(yè)教育發(fā)達(dá)國家的職業(yè)教育實踐中，行業(yè)組織發(fā)揮了重要作用。德國政府倡導(dǎo)和鼓勵非政府力量參與職業(yè)教育，德國的行業(yè)協(xié)會作為一種非政府力量，在德國產(chǎn)教融合的發(fā)展中發(fā)揮了良好的“調(diào)壓器”功能，各類行業(yè)協(xié)會在產(chǎn)教融合發(fā)展的參與、規(guī)劃、監(jiān)督、評價等方面發(fā)揮了不可替代的作用，對德國“雙元制”的成功施行做出了重要貢獻(xiàn)。借鑒職業(yè)教育發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，行業(yè)協(xié)會也應(yīng)在我國職業(yè)教育的重大政策制定、專業(yè)設(shè)置、職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)、教育質(zhì)量評價、人才供求預(yù)測、就業(yè)準(zhǔn)入等方面發(fā)揮參與及指導(dǎo)作用。行業(yè)協(xié)會可以發(fā)揮其在職業(yè)教育中的導(dǎo)向、溝通和監(jiān)督約束作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展及人才供需、技能人才及供需規(guī)劃、新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展及人才支撐、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型及人才儲備等方面的規(guī)劃和協(xié)調(diào)作用，同時從區(qū)域發(fā)展、社會發(fā)展、行業(yè)發(fā)展及社會效益等方面體現(xiàn)多功能。

3.宏觀和微觀政策銜接配套，促進(jìn)產(chǎn)教融合與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的契合。21世紀(jì)以來，國家將職業(yè)教育產(chǎn)教融合提升到前所未有的高度，一系列宏觀政策密集出臺。地方政府的具體實施細(xì)則成為職業(yè)教育主體合作約束和監(jiān)督的依據(jù)。基層政府及時出臺配套的細(xì)化政策，及時兌現(xiàn)企業(yè)等社會主體的優(yōu)惠政策。不僅對社會主體參與產(chǎn)教融合具有重要的激勵作用，而且對產(chǎn)教融合良好氛圍的形成具有關(guān)鍵作用。同時，實施細(xì)則作為產(chǎn)教融合的依據(jù)，對產(chǎn)教融合參與主體的責(zé)任、權(quán)利、行為等有明確規(guī)定，有利于規(guī)范合作各方的主體行為，從而推動產(chǎn)教融合從自發(fā)行為轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X行為，進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)教融合與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的契合。

當(dāng)前，中央層面的政策支持顯示了國家對于職業(yè)教育發(fā)展的宏觀導(dǎo)向，政策的落實需要基層政府及其行政部門、學(xué)校依據(jù)實際進(jìn)行宏觀政策的配套和規(guī)則細(xì)化。政策的落實是政策目標(biāo)實現(xiàn)的關(guān)鍵，宏觀和微觀政策的轉(zhuǎn)換和銜接配套為政策目標(biāo)的實現(xiàn)提供了關(guān)鍵支持，對中央政策的傳導(dǎo)和實現(xiàn)有關(guān)鍵作用。一方面，通過細(xì)化規(guī)則有利于保障宏觀政策的落地實施，激發(fā)社會主體參與職業(yè)教育的積極性;另一方面，有利于過程監(jiān)管的實施，有利于合作的規(guī)范性、穩(wěn)定性和持續(xù)性。因此，完善基層政府和學(xué)校的配套制度，細(xì)化產(chǎn)教融合的實施細(xì)則成為宏觀和微觀政策銜接配套，促進(jìn)產(chǎn)教融合和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展契合的重要步驟。

4.完善制度的多層次設(shè)計，強(qiáng)化政策群的聯(lián)動效應(yīng)。政策和制度對于目標(biāo)的實現(xiàn)具有關(guān)鍵作用。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者劉易斯認(rèn)為，發(fā)展計劃成功的奧秘就在于切實可行的發(fā)展政策。產(chǎn)教融合是多主體有效利用稀缺性資源的一種形態(tài)，相互依賴和合作伴隨產(chǎn)教融合的整個過程，產(chǎn)教融合的相互依賴性及合作關(guān)系會產(chǎn)生也需要大量的制度規(guī)范，而制度建設(shè)也是產(chǎn)教融合發(fā)生的重要基礎(chǔ)。產(chǎn)教融合目標(biāo)的實現(xiàn)需要完善制度的頂層設(shè)計，并完善各級配套制度，刺激整個職業(yè)教育產(chǎn)教融合的宏觀和微觀政策群，使其聯(lián)動并高效運(yùn)行。

職業(yè)教育產(chǎn)教融合的資源供給多元化和內(nèi)涵豐富化，其所需的組織將更加重要，是職業(yè)教育組織系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能生成變化的過程，這種組織變化實際是制度安排和建設(shè)。高職教育產(chǎn)教融合實施所依賴的制度主要包括兩個層次：第一層次是政策執(zhí)行時其關(guān)聯(lián)部門的政策配套、銜接、支持、聯(lián)動和執(zhí)行等，即政策群的完善和聯(lián)動效應(yīng)。例如，當(dāng)前中央層面關(guān)于產(chǎn)教融合的頂層設(shè)計在產(chǎn)教融合的發(fā)展路徑和發(fā)展方式等方面日趨完善，為產(chǎn)教融合的落地執(zhí)行提供了依據(jù)和保障。第二層次是職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策本身的系統(tǒng)性和可執(zhí)行性，即政策的可執(zhí)行性，涵蓋政策執(zhí)行組織協(xié)調(diào)以及人、財、物等資源配置，如企業(yè)教育費(fèi)附加減免政策的財政扶持、人力配套、機(jī)構(gòu)設(shè)置等。這些相關(guān)政策對于政策的最終落實及對執(zhí)行主體的約束具有重要作用，并有利于規(guī)范政策。對參與企業(yè)等社會主體的稅費(fèi)減免，涉及教育、財政、稅務(wù)等多部門的統(tǒng)籌及制度配套，因此，基層政府的政策配套和多部門協(xié)調(diào)對政策的貫徹執(zhí)行將具有關(guān)鍵作用。國家層面校企合作制度的建立完善、中央和地方政府部門的制度銜接與配套，是產(chǎn)教融合效能發(fā)揮的統(tǒng)一體，也是產(chǎn)教融合的重要基礎(chǔ)和關(guān)鍵所在。

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