突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會補償制度的構建

林 嘉 張 韻

新冠肺炎疫情是新中國成立以來發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。在黨中央的堅強領導下，通過各方努力，我國在疫情防控中取得了階段性勝利，全國各地防疫工作進入“常態(tài)化”管理狀態(tài)。由于全球疫情仍處于大流行階段，中國無法獨善其身，輸入性病毒容易誘發(fā)我國疫情反復，如何通過建立健全民生保障長效機制，降低疫情反復對社會經(jīng)濟有序復蘇、人民生命健康安全及基本生活安全的影響至關重要。構建突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社會補償制度是對突發(fā)風險事件給予相應的制度回應，是落實把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位的重要舉措，是完善重大疫情防控體制機制、健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系的具體實踐，能夠推動損害保護路徑從傳統(tǒng)的損害賠償或社會救助走向社會化的損失補償，對于實現(xiàn)社會分配正義、維護社會安全具有重要意義。

一、新冠肺炎疫情對現(xiàn)行損害救濟制度提出的新問題及新挑戰(zhàn)

新冠肺炎疫情給國家經(jīng)濟社會發(fā)展、人民生命健康帶來了極大的危害和影響。社會保障制度作為國家治理體系的重要組成部分，在預防分擔社會風險、保障人民基本生活、維護社會安全中發(fā)揮了重要作用，但也暴露了其在突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險應對中的制度缺失。疫情應對過程中暴露出的主要問題有：新冠肺炎治療所需費用由醫(yī)保基金和政府財政支付，巨額的經(jīng)費支出是否會影響醫(yī)療保險基金及財政資金收支平衡；新冠肺炎患者獲得免費醫(yī)療救治的請求權，是否因其故意傳播病毒或違反相關傳染病防治法律規(guī)定而喪失；強制接受醫(yī)療隔離、居家隔離或集中隔離的家庭或個人，在隔離期因無法從事勞動導致喪失勞動收入，是否應該給予基本生活補償；兒童所在學校無法正常開學，監(jiān)護人放棄工作在家照顧兒童，是否應該給予家庭補貼；被傳染的無過錯患者因新冠肺炎導致重傷或死亡的，是否應對受害人或遺屬給予基本生活補償；因參與疫情防控工作導致傷病死亡的工作人員、志愿者，若無法通過工傷保險及其他損害賠償制度獲得救濟，是否應對受害人或家屬的護理救治費用及基本生活給予補償；對于參加新冠肺炎疫苗臨床試驗的志愿者，若因疫苗接種導致健康、生命遭受損害，是否應給予受害人及其遺屬相應的補償；是否需要為監(jiān)獄在押人員、流浪乞討人員提供防止傳染病傳播的必要措施、醫(yī)療服務，等等。這些問題在新冠肺炎疫情期間曾引發(fā)廣泛社會熱議，甚至在具體事件中引發(fā)情理與法理的沖突，盡管通過應急性突發(fā)公共衛(wèi)生政策調(diào)整的手段，對這些民生問題給予了充分回應，但碎片化、臨時性、政策性的調(diào)整會突破現(xiàn)有社會保障法、侵權損害賠償法的適用范圍，引發(fā)現(xiàn)有法律規(guī)范穩(wěn)定性與靈活性之間的矛盾。因此，反思傳統(tǒng)侵權損害賠償制度與社會保障制度在保障公民生命健康安全及基本生活安全中的漏洞，探尋突發(fā)公共衛(wèi)生事件中受害人非財產(chǎn)損失救濟的請求權路徑，形成體系化、規(guī)范化的社會補償制度，是極為必要和緊迫的。

(一)傳統(tǒng)國家責任在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件損失救濟中的局限

國家責任經(jīng)歷了從無到有的發(fā)展過程，并在傳統(tǒng)國家責任二元論的影響下，國家補償責任逐漸從國家賠償責任中分離，形成國家賠償和國家補償兩項重要制度。從我國國家補償理論的研究和實踐來看，國家補償仍以行政補償為主。當下，國家賠償已有較為完善的國家賠償法，而行政補償則散見于各類不同層級的法律規(guī)范之中。例如，《突發(fā)事件應對法》第12條規(guī)定：“有關人民政府及其部門為了應對突發(fā)事件，可征用單位和個人的財產(chǎn)……財產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應給予補償?！薄秱魅静》乐畏ā返?5條規(guī)定：“傳染病暴發(fā)、流行時，根據(jù)傳染病疫情控制的需要，國務院有權在全國范圍或者跨省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)，縣級以上地方人民政府有權在本行政區(qū)域內(nèi)緊急調(diào)集人員或者調(diào)用儲備物資，臨時征用房屋、交通工具以及相關設施、設備。緊急調(diào)集人員的，應當按照規(guī)定給予合理報酬。臨時征用房屋、交通工具以及相關設施、設備的，應當依法給予補償；能返還的，應當及時返還?！钡鲜鲆?guī)定均屬于財產(chǎn)征收征用的行政補償范疇，并未對突發(fā)公共衛(wèi)生事件導致人們遭受健康、生命等人身損害的補償予以規(guī)定。目前，無論是國家賠償制度還是行政補償制度，均延續(xù)民事侵權損害賠償制度的邏輯，主要表現(xiàn)是：強調(diào)行為要件，以個別行政行為造成的損害為請求權的基礎，注重特定行政行為的可歸責性；強調(diào)因果關系要件，即侵權行為與損害結果之間的因果關系認定；強調(diào)權益侵害要件，即要造成權益或權益以外利益損害的結果；強調(diào)通過司法訴訟填補個別損害。這導致建立在矯正正義基礎上的傳統(tǒng)國家責任制度，在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件所導致的大規(guī)模生命、健康損害及社會的被迫停擺時存在諸多短板：首先，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生存在高度不可預測性和客觀性，缺少特定侵權行為的存在，國家行為與損失結果之間是一種間接性關系；其次，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，難以認定侵權行為與損害結果之間的因果關系；最后，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，受害人的人身損失救濟不能僅僅依賴司法訴訟，畢竟如何保證受害人基本生存的延續(xù)及社會秩序的重建更為緊迫。換言之，在社會補償領域，因突發(fā)公共衛(wèi)生事件導致的受害人人身利益損失與侵害行為導致的人身財產(chǎn)損害存在本質(zhì)的不同，傳統(tǒng)的國家賠償制度與行政補償制度均無法實現(xiàn)個人人身損害風險的社會分擔；一旦遭遇突發(fā)公共衛(wèi)生事件的受害人無法通過傳統(tǒng)賠償、補償制度路徑獲得生存權保障，這些“天災”或“意外”導致的損害將淪為個人生命的無?；蚣彝ド畹牟恍摇?/p>

(二)社會保障制度在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件損失救濟中的不足

針對不同風險類型及風險應對需求，我國逐漸形成多層次的社會保障法體系，但在現(xiàn)行社會保障體系中，預防、分擔突發(fā)公共衛(wèi)生事件損失的救濟制度仍處于空白狀態(tài)。一方面，遭遇突發(fā)公共衛(wèi)生事件損害的主體具有普遍性、廣泛性，并不局限于被保險人或者貧困人員的主體范圍。另一方面，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的損害結果也不局限于社會保險、社會救助的適用范疇。當公民遭遇突發(fā)公共衛(wèi)生事件等意外風險損害，既不屬于社會保險的保障范疇、也不符合社會救助的認定標準時，則無法在社會保障制度體系內(nèi)獲得相應的損失救濟與基本生活保障。以傳染病患者的醫(yī)療費用負擔為例，《傳染病防治法》第16條規(guī)定：“國家和社會應當關心、幫助傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人，使其得到及時救治?！痹摋l屬于倡導性的規(guī)范條款，通常由國家道義性、慈善性的手段來實施，缺少對國家救治幫助的標準、方式、費用分擔等內(nèi)容的具體規(guī)定。《傳染病防治法》第62條規(guī)定：“國家對患有特定傳染病的困難人群實行醫(yī)療救助，減免醫(yī)療費用。”該規(guī)定僅將給予醫(yī)療救助、減免醫(yī)療費用的對象限定在困難人群，對于患有特定傳染病的非困難人群的減免醫(yī)療費用問題則并未做出明確規(guī)定。在新冠肺炎疫情防控期間，為了有效保證傳染病防控安全及傳染病患者生命健康，國家啟動醫(yī)保支付范圍動態(tài)調(diào)整機制，將新冠肺炎診療方案的藥品和診療服務項目臨時納入醫(yī)?；鹬С龇秶?；對確診患者、疑似患者發(fā)生的醫(yī)療費用，在基本醫(yī)保、大病保險、醫(yī)療救助等支付后，個人負擔部分由財政給予補助，實行免費醫(yī)療救治；對異地參保實行先救治后結算；對非參保的傳染病人實行“即參即享”及財政兜底政策。截至2020年7月19日，全國新冠肺炎確診和疑似患者發(fā)生醫(yī)保結算13.55萬人次，涉及醫(yī)療費用18.47億元，醫(yī)保支付12.32億元，支付比例達到67%。(1)《國家醫(yī)保局：截至7月19日全國新冠肺炎確診和疑似患者醫(yī)保支付12.32億元》，參見人民健康網(wǎng)，http://health.people.com.cn/n1/2020/0728/c14739-31800929.html。新冠肺炎確診患者人均醫(yī)療費用達2.3萬元，重癥患者人均治療費用超過15萬元，一些危重癥患者治療費用幾十萬元甚至上百萬元，全部由國家承擔。(2)《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》(白皮書)，參見國務院新聞辦公室網(wǎng)站，www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/42312/Document/1682143/1682143.htm。隨著患者的增加，花費也會越來越大，醫(yī)療費用支出總額還會持續(xù)增加。盡管該臨時性的醫(yī)療補助措施在保證患者及時獲得醫(yī)療救治方面發(fā)揮了重要作用，但這屬于現(xiàn)有醫(yī)療保險、醫(yī)療救助制度的臨時擴張和政策性調(diào)整。社會保險依靠保險強制、保費收支維持社?；鸬呢攧掌胶猓坏┬略鏊幤吩\療服務項目，會導致原有一些藥品診療服務項目的清出；一旦大規(guī)模傳染病的治療費用消耗過高，醫(yī)?；鹂赡艹霈F(xiàn)虧口風險；以社會保險補貼突發(fā)公共衛(wèi)生政策支出，將突破現(xiàn)有社會保險請求權的主體范圍，超越原有社保基金支付的范疇，影響現(xiàn)有社會保障制度的安定性與規(guī)范性，影響現(xiàn)有社會保障基金的抗風險能力與支付的可持續(xù)性。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會補償制度的基本法理及價值功能

(一)社會補償?shù)幕緝?nèi)涵與法律特征

1.社會補償?shù)幕緝?nèi)涵

社會補償在發(fā)展初期是為了彌補特定事件所造成的缺憾，由國家推行的一種“社會衡平”措施。(3)參見鐘秉正：《社會保險法論》，29頁，臺北，三民書局股份有限公司，2005。畢竟遭受特定事件損害的受害人相較于未遭受該事件損害的人處于不平等的位置，而社會補償制度作為社會福利的一部分，主要目的就是糾正這種不平等。德國有學者認為，社會補償是建立在事實要件之上，對于個人因為應由集體負責的原因或者法律規(guī)定應由集體承擔責任的原因而受到的損害，基本上抽象地將待遇與事實要件根據(jù)因果關系聯(lián)系起來，根據(jù)損害以及承擔損害事故的責任給予補償。(4)漢斯·察赫：《福利社會的歐洲設計：察赫社會法文集》，109頁，北京，北京大學出版社，2014。我國臺灣地區(qū)有學者認為，社會補償是社會法的內(nèi)容之一，是政府對人民因為戰(zhàn)爭、公權力等造成的損害予以填補，即使合法行使公權力，或雖無違法行為但未善盡職責，以致人民受到損害，在社會正義的考量下，政府通過立法方式對該損害予以填補；社會補償原理建立在“共同體責任”的基礎上，也是對遭受特別損害者之損害予以衡平，由政府以稅收提供此項給付。(5)臺灣社會法與社會政策學會主編：《社會法》，42頁，臺北，元照出版有限公司，2015。我國大陸地區(qū)有學者認為，社會補償是基于社會連帶理論，對于戰(zhàn)爭、意外事件等特定因素給個人造成的損害，在傳統(tǒng)侵權損害賠償及其他社會保障制度無法救濟的情況下，由社會共同體分擔風險、填補損失，保證受害人不因特定因素造成的損害而影響其基本生活的一項社會保障制度。(6)鄭尚元主編：《社會保障法》，314頁，北京，高等教育出版社，2019。社會補償是基于衡平性的考慮，對受害人所遭受的損失主動給予一定補償，借以實現(xiàn)社會正義的制度，具有濃厚的社會福利性質(zhì)，但又與傳統(tǒng)的社會保險、社會救助不同，具體可參見下表：

制度模式社會保險社會救助社會補償基本原則保險原則援助原則照顧原則保障對象被保險人及其家屬所有公民所有公民給付要件繳納社會保險費收入低于法定標準法定事由導致?lián)p害給付屬性依結果給付(養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、失業(yè))依原因給付:需審查事故傷害的發(fā)生是否與工作相關(工傷)依結果給付:無需審查引起貧困的原因依原因給付:需審查損害的發(fā)生是否與法定事由相關基金渠道社會保險費+國家補貼稅收稅收+社會資金

2.社會補償?shù)姆商卣?/p>

社會補償是國家為了預防戰(zhàn)爭、意外事件以及其他應由國家承擔責任的原因?qū)е碌膫€人損害，在受害人無法通過侵權損害賠償及其他社會保障制度獲得救濟的情況下，由國家和社會給予受害人特定損害補償，以維持其基本生活安全的社會保障制度。社會補償制度既能對風險起到預防分擔作用，又能及時對受害人的損失起到補償作用，保障受害人的基本生活不因特定風險的損害而發(fā)生重大變故。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中引入社會補償制度，本質(zhì)上是國家為了預防突發(fā)公共衛(wèi)生事件導致的損害，在受害人無法通過社會保險、社會救助、侵權損害賠償?shù)戎贫全@得救濟時，以社會整體力量分擔受害人的損失，通過損害賠償?shù)纳鐣S持受害人的基本生活。就社會補償?shù)奶卣鞫?，主要包括四個方面：一是補償?shù)挠幸蛐浴２煌谏鐣戎o付的無因性，社會補償始終以發(fā)生損害的特定原因為前提，即由某個特定事由引起損害的補償(7)Becker Ulrich.Soziales Entsch?digungsrecht.Baden-Baden:Nomos Verlagsgesellschaft mbH & Co.KG,2018,S.34.，如在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中有受害人基于特別犧牲原因的補償。二是補償?shù)姆ǘㄐ?。社會補償屬于照顧保護的法律，是對受害人生命健康及基本生活安全的補償，這決定了社會補償?shù)慕o付原因、給付標準及給付內(nèi)容都需由法律嚴格規(guī)定，并且應當符合我國經(jīng)濟社會發(fā)展的水平。三是補償?shù)纳鐣?。補償對象的社會性，即只要基于特定原因遭受生命、健康等損害的社會成員都可成為補償對象；經(jīng)費來源的社會性，即社會補償資金的來源是多元的，除了通過稅收負擔外，還可從慈善捐款等其他社會化渠道獲得；基金管理的社會性，即社會補償基金需要由政府、社會組織等多個機構共同管理。四是補償?shù)臒o償性。社會補償無需社會成員預繳費用。

(二)構建突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會補償制度的法理基礎

1.以社會連帶責任思想為理論基礎

社會保障法律關系通過社會保障權利與社會保障義務將國家、社會團體以及全體社會成員聯(lián)系在一起，形成一種社會連帶責任關系。(8)林嘉主編：《勞動法和社會保障法》，283頁，北京，中國人民大學出版社，2016。面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，傳染病的預防與控制是全體社會成員共同的責任，所有社會成員作為一個整體，個別社會成員的損失與受害將是全體社會成員的損失與受害，對于個體損失的社會補償也是對社會整體受損的填補。維護社會公共利益應以公民基本權利保障為界限，權利保障以外所采取的限制措施將因特定情況而有所不同，但在彌補公平、正義、人權保障的漏洞時，應由全體社會成員的共同經(jīng)費予以支付，尤其是稅收經(jīng)費，由全民共同公平分擔風險效果。(9)臺灣行政法學會主編：《損失補償行政程序法》，155頁，臺北，元照出版有限公司，2005。此種基于社會共同體的理念具有社會連帶的濃厚色彩，亦成為社會補償堅實的理論基礎。社會補償以社會整體力量分擔受害人的風險與損失，強調(diào)社會成員之間的一體性及社會風險的共同分擔性。

2.以獲得物質(zhì)幫助權為憲法基礎

憲法觀念的轉(zhuǎn)變使得國家權力逐漸擴張，為了增進大多數(shù)人的幸福，國家開始廣泛地干預社會生活，推動社會觀念的變革。這種轉(zhuǎn)變導致國家為了防止發(fā)生對社會生活秩序造成危害的事件而預先采取行動的空間得以擴張。我國《憲法》第14條第4款規(guī)定：“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度?！钡?5條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權利。國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國家和社會保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育?！庇捎跇嫿ㄍ话l(fā)公共衛(wèi)生事件的社會補償是我國發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的一部分，是我國社會保障制度的重要組成部分，《憲法》第14和第45條自然構成社會補償?shù)膽椃ɑA。在公民遭受突發(fā)公共衛(wèi)生風險時，受害者作為社會群體中的弱者，國家有必要結合經(jīng)濟發(fā)展水平與風險應對的現(xiàn)實需求，為其提供滿足基本生活的適當補償，履行保障人民生活安全的最低限度的國家義務。

(三)構建突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會補償制度的意義

1.突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社會補償立法體現(xiàn)國家責任的落實

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是突發(fā)性的、極具破壞性的社會風險，包括重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件等，最典型的如2003年的SARS疫情、2020年的新冠肺炎疫情。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的損害具有以下特點：一是不可預測性。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生具有不確定性，無法通過概率計算、預期監(jiān)控等方法預判，也無法預測該風險可能給國家、人民帶來的損失的程度和范圍。二是不可歸責性。突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的原因較為復雜，無法快速判斷是自然因素還是人為因素，無法準確判斷特定行為人的故意或過失，更無法直接判斷損害行為與損害結果之間的因果關系。三是大規(guī)模破壞性。突發(fā)公共衛(wèi)生事件不僅給無數(shù)公民的生命健康及基本生活帶來嚴重損害，甚至會誘發(fā)短暫的社會失序。上述損害的特點決定了突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的受害人是平等且普遍的，無論是強勢群體還是弱勢群體的社會成員都有可能遭受損害，既包含直接遭受損害的人又涵蓋間接影響的其他人。在我國，堅持以人民為中心，讓廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果，消除貧富分化，實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是社會主義制度優(yōu)越性和先進性的集中體現(xiàn)，這為貫徹和落實國家責任提供了天然的制度保障。同時，這意味著面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件對人民生存、生命、健康、自由等基本權利造成的損害，即便損害發(fā)生的原因與行政行為無直接關系，國家仍應主動承擔損失救濟的責任，為保證所有公民的生命健康及基本生活安全而提供完備的法律制度保障和必要的財政支持。

2.突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社會補償立法滿足風險應對的需求

風險廣泛地存在于人們的生活之中，風險導致的大規(guī)模損害常常被視為“天災與意外”，只是“個人的不幸”。但由于這背后關涉社會的安定有序，在現(xiàn)代化的連續(xù)進程中，“財富—分配”社會的社會問題和沖突開始和“風險—分配”社會的相應因素結合起來(10)，“不平等”的社會價值體系被“不安全”的社會價值體系取代。(11)烏爾里?！へ惪耍骸讹L險社會》，17、56頁，南京，譯林出版社，2004。當前的各項社會保障制度構成對“不安全”社會價值的風險分擔與制度回應。社會補償作為社會保障法體系的一部分，以“需求”和“風險”作為給付的基礎，延續(xù)“生存”與“重建”的思路應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件造成的損害。這樣的制度邏輯具有極大優(yōu)勢：首先，可以迅速為受害人提供救濟。相關部門只需制定統(tǒng)一化、類型化的給付機制即可，無需對損害行為的存在、因果關系的成立做出認定。其次，可以協(xié)助受害人盡快恢復生命健康及基本生活安全。社會補償與社會保險、社會救助形成多層次的制度安排，快速對疫中防控、疫后補償形成體系化的應對機制，第一時間滿足受害人的損失補償需求，避免公民因突遭不幸難以保障生命健康安全、維持生活安定。

3.突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社會補償制度織密社會保障的安全網(wǎng)

人類對抗風險的歷史表明，特定的社會結構產(chǎn)生了特定的社會保護，如兒童、老人、殘疾人、窮人和事故受害者等不同群體，都有與之群體相對應的特殊保護方式。任何時候，如果社會想形成某種程度的穩(wěn)定性和持久力，就必須在社會資源的分配、社會生活條件的需求之間達成平衡。(12)Michael Stolleis.History of social law in Germany.Berlin:Springer Berlin Heidelberg,2013,p.242.這種平衡本質(zhì)上是一種國家干預：一是體現(xiàn)了社會保障在國民收入再分配中的調(diào)節(jié)功能，即對于社會成員遭受風險的不同，通過縱向移轉(zhuǎn)與橫向移轉(zhuǎn)幫助特定群體維持基本生活，并在全體社會成員之間維持一種公平狀態(tài)；二是體現(xiàn)了社會保障法的基本價值追求，即在承認個人的能力、稟賦與資源占有差異的前提下追求結果和實質(zhì)意義的公平。社會補償之所以歸入社會保障制度，是因為社會補償通過為單個或特定受害人提供補償?shù)姆绞?，實現(xiàn)受害人基本生活的安全，糾正受害人所遭受的不公平，這與社會保障制度以保障基本生活、實現(xiàn)社會正義、維護社會安全的立法目的一致。突發(fā)公共生事件的社會補償是由社會共同體共同負擔風險，通過國家財政給付對遭遇特殊不幸的社會成員給予損失補償?shù)闹贫龋瑯嫵缮鐣Ｕ现贫葢獙σ馔怙L險損害的最后手段。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的受害人對于其遭受的損失不能僅僅是獲得道德上的同情或慈善上的救濟，還應有向特定政府機構主張獲得補償?shù)臋嗬?，這具有社會法上的請求權屬性。因此，社會補償與社會保險、社會救助的屬性一樣，本質(zhì)上都是國家民生保障的一種調(diào)節(jié)手段。在應對突發(fā)公共生事件造成的個人損失時，社會補償以其特有的法律屬性與制度功能構成對其他社會保障制度的補充，拓展了社會保障安全網(wǎng)的風險保障范圍。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件損失救濟引入社會補償?shù)慕梃b

社會補償制度最早產(chǎn)生于德國，而德國社會補償制度的形成與對戰(zhàn)爭受害人的照顧密切相關。早在1871年，德國就已對國民遭受戰(zhàn)爭損害給予賠償。(13)和春雷等：《當代德國社會保障制度》，57頁，北京，法律出版社，2001。1950年，德國頒布《戰(zhàn)爭被害人照護法》，確定了國家對戰(zhàn)爭受害者的生活照護責任，促使與戰(zhàn)爭受害者有關的受益權成為德國積極社會補償法的典型范例。1955年4月，德國聯(lián)邦勞工大臣內(nèi)閣提案指出：“德國整個社會福利體系與兩類社會事實有關：一是由于生活反復變化而產(chǎn)生的社會事實，如疾病、失業(yè)工作事故與職業(yè)病、死亡、生育等；二是由于戰(zhàn)爭而產(chǎn)生的社會事實，如受戰(zhàn)爭迫害導致的流離失所等后果。共同體通過社會保險等機制，提供照料服務，應對上述兩類事實的發(fā)生?！?14)基于該理念，德國以戰(zhàn)爭受害者的照顧制度為基礎，將生活照顧逐漸拓展至非戰(zhàn)爭受害領域，如傳染病與疫苗接種損害賠償、犯罪受害人補償?shù)龋⒅饾u拓展了社會補償?shù)姆秶?0世紀70年代后，西法東漸將該制度帶入東亞地區(qū)，日本、我國臺灣地區(qū)開始在犯罪被害人保護、傳染病預防與疫苗接種損害等法律中引入社會補償?shù)膬?nèi)容。

(一)德國、我國臺灣地區(qū)基于共同體責任的補償

德國社會補償?shù)姆苫A是德國《社會法典》第一編第五條：“基于國家整體對于特別犧牲之補償，基于照顧法上的原則而生之其他理由，人民就其所遭受之健康損害，對下列事項擁有請求權：(一)用以維持、改善以及恢復其健康與工作能力之必要措施。(二)適當之經(jīng)濟照顧。受害者之遺屬亦得請求適當之經(jīng)濟照顧?！?15)Becker Ulrich.Soziales Entsch?digungsrecht.Baden-Baden:Nomos Verlagsgesellschaft mbH & Co.KG,2018,S.16，S.23.在這里，首先，所謂有權利的人，是指受害者及其幸存的家屬；其次，社會補償既可以提供治療和康復服務，也可以提供現(xiàn)金福利；最后，社會補償注重對健康損害的補償。(16)補償給付的法理是國家對受害者的“擔保義務”，給付依據(jù)是“照顧法”。(17)臺灣社會法與社會政策學會主編：《社會法》，316、316頁，臺北，元照出版有限公司，2015。2019年12月，經(jīng)過聯(lián)邦參議院批準，德國將社會補償法律規(guī)范作為《社會法典》的第十四編，其中第1條規(guī)定：對于由共同體承擔特殊責任的損害事件導致社會成員遭受健康損害的，應給予補償幫助。(18)§1 SGB XIV.這里的“損害事件”包括特定預防措施的疫苗接種或其他預防措施等。傳染病除了對健康造成損害，也會對自由造成限制，這些損害賠償在《感染保護法》中給予了具體回應。如《感染保護法》第56條第1款規(guī)定：確診、疑似傳染病患者或病毒攜帶者按照本法第31條規(guī)定(禁止從事業(yè)務活動)遭受收入損失的，可獲得現(xiàn)金補償；該補償同樣適用于曾經(jīng)或正在接受隔離的確診、疑似傳染病患者。已經(jīng)獲得其他方式保護的除外。為了控制傳染病的傳播，監(jiān)護人在學校停學期間因照顧兒童而遭受收入損失的，可獲得現(xiàn)金補償。(19)§56 Nr.1 IfSG.

我國臺灣地區(qū)借鑒德國經(jīng)驗，在相關法律制度中引入社會補償內(nèi)容，主要包括依法防止危險所生的補償，如預防接種損害補償、傳染病損害補償、自然災害損失補償?shù)?；依社會連帶責任，如犯罪被害人補償、藥害補償?shù)?，以及尚未單獨立法事項，如捐血、器官捐贈所致?lián)p害、見義勇為、志愿服務損害補償?shù)取?20)鐘秉正：《社會法之理論與應用》，134頁，臺北，元照出版有限公司，2018。臺灣地區(qū)《傳染病防治法》第74條規(guī)定：因執(zhí)行法定類型傳染病防治工作的損害補助，主管機關可制定執(zhí)行傳染病防治工作致傷病或死亡補助辦法；對因執(zhí)行新感染癥防治工作，致感染造成傷病、身心障礙或死亡者，主管機關應給予補助或給付其子女的教育費用，其中涉及的補助費用，由各級主管機關編列預算予以支付。(21)鐘秉正：《從社會補償法理看藥害救濟──兼評臺北高等行政法院一○四年度訴更二字第三十號判決》，載《月旦法學雜志》，2017(6)。2020年2月，為了應對新冠肺炎疫情對社會民生的影響，彌補《傳染病防治法》的不足，臺灣地區(qū)頒布了《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》。其中，第2條規(guī)定:對于醫(yī)事人員及其他從事防治相關工作的人員應給予補助或津貼；因執(zhí)行防治工作，感染新冠肺炎致傷病或死亡者，應給予補償。第3條規(guī)定：對于應接受居家隔離、居家檢疫、集中隔離或集中檢疫者，及為照顧生活不能自理的受隔離者、檢疫者而請假或無法從事工作的家屬，給予防疫補償；核定防疫補償金每人每日發(fā)放1 000元新臺幣，每人最高可領1.4萬元新臺幣，并回溯自2020年1月15日施行。(22)《臺灣發(fā)放居家檢疫補償金 申請人每天可領1千元》，參見www.taiwan.cn/taiwan/jsxw/202003/t20200311_12254654.htm。

(二)日本基于結果責任的補償

日本國家賠償以《憲法》第17條國家及公共團體的賠償責任為依據(jù)，國家補償則是以《憲法》第29條第3款私有財產(chǎn)損失的補償為依據(jù)，但當某些行為所產(chǎn)生的損害僅針對公民的生命、健康等非財產(chǎn)損害時,就無法適用國家補償或國家賠償。日本學者將損害發(fā)生的場合雖然存在權利救濟的必要性但無法從損失補償與國家賠償中獲得救濟的情況稱為“國家補償?shù)牡凸取薄?23)市橋克哉等：《日本現(xiàn)行行政法》，361、401頁，北京，法律出版社，2017。伴隨著國家賠償與損失補償相對化的發(fā)展，日本行政法中逐漸形成“基于結果責任的國家補償”。該補償理論認為，人民所受之損害(非國家行動所致之損害)，不能由國家賠償或損失補償制度而獲得救濟時，參酌損害發(fā)生之結果，國家亦應負擔填補責任。(24)葉百修：《損失補償法》，12頁，臺北，新學林出版社，2010。結果責任是不問侵害行為合法還是違法，因其損害(損失)起因于國家規(guī)定的特定行為，故應由國家承擔責任。(25)宇賀克也：《國家補償法》，468頁，北京，中國政法大學出版社，2014?；诮Y果責任的國家補償，實際上要么由個別法來應對，要么在訴訟中通過靈活法律解釋來應對，情況多種多樣，目前很難形成統(tǒng)一的規(guī)則。(26)市橋克哉等：《日本現(xiàn)行行政法》，361、401頁，北京，法律出版社，2017。但由于在該學說中，結果的補償逐步轉(zhuǎn)嫁給全體人民負擔，事實上已具有社會保障法的屬性，如日本為了防止疾病蔓延以及社會公益目的而實施的強制疫苗接種導致特定個人產(chǎn)生損害的事故補償?shù)?。日本政府根?jù)《傳染病預防與傳染病患者治療法》的相關規(guī)定，將新冠肺炎列為“指定傳染病”(27)『新型コロナウイルス感染癥を指定感染癥として定める等の政令』。，即由行政法規(guī)規(guī)定的，除已知傳染病(一類傳染病、二類傳染病、三類傳染病及新型流感)之外，如果不適用本法第三章至第七章規(guī)定的部分或全部規(guī)定，可能對國民生命健康造成嚴重影響的傳染病。(28)『感染癥の予防及び感染癥の患者に対する醫(yī)療に関する法律』。對于所產(chǎn)生的體檢費、藥費及各類診療費用由都道府縣政府負擔；如果患者按照各類醫(yī)療保險、工傷保險、長期護理保險等法律已經(jīng)獲得給付的，政府只需對尚未覆蓋的部分承擔費用。為了應對新冠肺炎對日本國民生活的沖擊，2020年4月，日本政府實行新一輪民生補償政策：一是向國民派發(fā)特別定額補助金，補償金申請發(fā)放的對象是截至2020年4月27日在住民基本臺賬上登記的居民；二是向育兒家庭發(fā)放特別津貼；三是擴大住宅確保補助金支付對象，對于受疫情影響導致無力負擔房租的，政府可給予特別給付金。(29)『新型コロナウイルス感染癥緊急経済対策～國民の命と生活を守り抜き、経済再生へ』(令和2年4月20日変更の閣議決定)，https://corona.go.jp/news/pdf/keizaitaisaku_0420.pdf。

四、構建突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會補償制度的建議

(一)明確社會補償制度的立法理念

1.確立基本生活安全保障的立法目的

社會補償制度的功能在于對為社會公共利益做出貢獻和承擔損失的公民，以及對受突發(fā)事件影響而遭受損失的公民提供利益平衡的手段，使社會發(fā)展的成本不會任由公民獨自承擔，恢復其社會權利的完整性。(30)董文勇：《我國社會建設時代的社會法及其體系論綱》，載《河北法學》， 2016(10)。在整個法律體系中，社會補償既具有民事責任的擔保功能，又具有填補社會保障漏洞的功能，亦具有彌補國家賠償和補償制度不足的功能。社會法視野下的突發(fā)公共衛(wèi)生事件受害人的社會補償和其他社會保障制度類似，都是建立在社會連帶理論基礎之上，為因應現(xiàn)代社會衍生的社會風險，以社會團結為手段所采取的社會政策，具有濃厚的以公力救濟個人的衡平色彩，這決定了社會補償以保障受害人生命、健康安全及基本生活安全為目的。

2.建立基于風險結果的國家責任

盡管社會補償法中的國家責任也被稱為“公法上的責任”，但并非對應國家損害賠償責任或國家補償責任。社會補償法中的國家責任劃分主要有兩個標準：間接性與普遍性。間接性是指行政行為與損害結果之間的關系，國家應該對特定危險導致的損害結果給予制度保護，因為獲得社會補償?shù)臋嗬c這種危險導致的損害情況有關；普遍性是指社會補償涉及的危險是不可控制的，造成的損害人數(shù)也是不可預測的，一旦發(fā)生重大損失，受害人都是普遍的，不存在與特定國家行為致害對應的特殊受害人。(31)因此，面對個人無法以自身能力克服或排除的危險與風險，為了保護特定社會公共利益，我們無需將損害承擔與肇事主體的違法行為進行連接，而是應突破傳統(tǒng)國家責任被動式、個別式的填補損害賠償或損失補償路徑，以社會正義和安全作為制度目標，構建全體社會成員共同分攤的機制，才能填補民事侵權損害賠償、國家賠償、國家補償之間的制度漏洞。畢竟面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，建立社會安全正義的價值要遠高于對個人正義的矯正。以《憲法》45條規(guī)定的社會保障責任為規(guī)范依據(jù)，從整體社會資源分配正義的角度，我們需要建立國家積極主動的基于風險結果的責任，即當人民遭受損害的原因并非直接源自行政行為，而是源自自然事實或社會風險等時，國家以受害人的損害需求和風險應對為基礎，由國家對受害人維持、重建基本生活提供各項社會保障。

3.明確社會補償?shù)妮o助性原則

突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會補償制度設計的輔助性原則主要體現(xiàn)在受害人補償?shù)谋匾耘c政府財政給付能力之間的平衡關系上。從責任原因來看，法律上的損害賠償或補償包含兩類：一是侵權行為所致的損害賠償或補償，既包含個人行為也包含國家行為；二是基于法律規(guī)定的特定事由所致的賠償或補償，并以此形成民事責任、傳統(tǒng)國家責任與共同體責任三種責任類型。如果將責任原因視為同心圓，核心就是基于侵權行為所導致的賠償、補償責任，包含民事侵權損害賠償責任和國家賠償、補償責任，鄰近的圓圈則由作為社會補償權基礎的共同體責任組成，同時共同體責任的圓圈又被責任自負的圓圈包圍，使得共同體責任要承認和尊重責任自負的法律秩序。這意味著共同體責任無法輕易應對一般性的社會生活風險，原則上不得隨意通過社會補償任意地將風險社會化，即：如果不是基于公共利益，國家無法將財政資金用于補償金給付。因此，從本質(zhì)上講，國家補償責任的范圍與輔助性原則的要求相一致。(32)Becker Ulrich.Soziales Entsch?digungsrecht.Baden-Baden:Nomos Verlagsgesellschaft mbH & Co.KG,2018,S.91-92,S.116.此外，社會補償給付屬于純粹的單向行政給付，必須考量財政給付的能力和水平。社會補償給付資金來自政府編列的預算資金及社會捐贈的特點，決定了社會補償只是對特定生命、健康及基本生活損失的分散與補償，并非是對個人損害的絕對完全填補，至于損害的完全填補仍需通過其他損害賠償制度或者社會保障制度的救濟路徑實現(xiàn)。

(二)選擇社會補償?shù)牧⒎Ｊ?/h3>

立法模式是指一個國家或地區(qū)在立法過程中，立法機關所采用的立法方法、結構、體例及形態(tài)的總稱，一般統(tǒng)指法律以何種形態(tài)作為表現(xiàn)。(33)竺效、楊飛：《境外社會工作立法模式研究及其對我國的啟示》，載《政治與法律》，2008(10)。社會補償立法模式則是社會補償法律制度以何種形態(tài)作為表現(xiàn)，可分為集中立法模式、分散立法模式和附屬立法模式三種。集中立法模式是指一個國家或地區(qū)立法機關制定一部內(nèi)容全面的社會補償法，并對各項社會補償制度做出較為完整的規(guī)定，如德國2019年12月通過的《社會補償法》(《社會法典》第14編)，就是以各項社會補償制度的統(tǒng)整為目的，將戰(zhàn)爭、暴力犯罪被害人、傳染病保護以及軍人優(yōu)撫等與社會補償相關的內(nèi)容加以整合。分散立法模式是指在多部法律中分別規(guī)定社會補償制度內(nèi)容的立法模式，一般一部法律只涉及社會補償?shù)哪骋环矫婊蚰硯讉€方面，只有將多部法律的內(nèi)容綜合起來，才能形成比較完整的社會補償制度，如我國臺灣地區(qū)的《二二八事件處理及補償條例》《犯罪被害人保護法》《藥害救濟法》等。附屬立法模式是指在其他法律中附帶規(guī)定某一方面或某幾個方面社會補償制度的立法模式，如我國臺灣地區(qū)的《傳染病防治法》第74條、《后天免疫缺乏癥候群防治條例》第11條等。各個國家或地區(qū)選擇不同的立法模式是由其自身的社會保障制度發(fā)展階段、社會福利給付水平以及立法傳統(tǒng)等因素決定的，但無論何種立法模式，最終都是為了保障特定公民權益、實現(xiàn)損失補償?shù)哪康?。從長期來看，我們需以構建統(tǒng)一的《社會補償法》為目標，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社會補償制度納入社會補償法體系，與其他社會保障制度形成互動；從近期來看，可考慮分散立法與附屬立法相結合的立法模式，比如在《突發(fā)事件應對法》《傳染病防治法》等單行法中增加“社會補償”的內(nèi)容等，隨著社會補償制度的理論研究水平、社會保障給付水平以及立法技術水平的提高逐步加以完善。

(三)確定社會補償?shù)姆申P系主體

1.社會補償?shù)膶ο?/p>

社會補償制度保護的對象是普遍且廣泛的，所有國民都有權獲得社會補償；而獲得突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會補償給付的對象則是遭受突發(fā)公共衛(wèi)生事件影響，導致生命、健康、基本生活等非財產(chǎn)損害的自然人及其遺屬。若以突發(fā)公共衛(wèi)生事件中損害發(fā)生的原因為標準對給付對象進行類型劃分，可以包括：一是基于社會連帶原因的補償對象。對于確診患者、疑似患者遭受生命健康損害的，可給予診療救治費用的補償；對于強制接受醫(yī)療隔離、居家隔離或集中隔離的家庭或個人，可給予防疫補償；對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件中無任何過錯的自然人被傳染患病導致死亡、重傷的，可對受害者及其遺屬給予必要生活補償；由于疫情原因?qū)е挛闯赡耆怂诘膶W校無法開學，監(jiān)護人因需要照顧兒童而停止勞動的家庭，可對收入損失部分給予生活補償；對于流浪乞討人員可給予防疫補償。二是基于特別犧牲原因的補償對象。對于因參與疫情防控工作而導致傷病、死亡的人員，除了工傷保險等損害賠償制度救濟以外，應給予受害人及其遺屬相應的優(yōu)待撫恤補償；對于在志愿服務、見義勇為過程中，導致自身健康、生命遭受損害，應給予受害人及其遺屬相應的優(yōu)待撫恤補償；對于參加疫苗臨床試驗的志愿者，若因疫苗接種導致健康、生命遭受損害，應給予受害人及其遺屬相應的損害補償。三是基于社會道德原因的補償對象。對于參加疫情防治的醫(yī)務人員和其他從事防疫的人員，可給予工作補償；對于積極參與各項防控工作的志愿者以及見義勇為者，應予以防疫獎勵補償；對于參加疫苗臨床試驗的志愿者，可給予獎勵補償；對于從事疫情防控工作表現(xiàn)突出的人員，可給予獎勵補償?shù)取?/p>

2.社會補償?shù)臋C構

社會補償制度的核心是行政給付，這決定了社會補償?shù)闹黧w是政府或其授權組織機構。根據(jù)《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》《深化黨和國家機構改革方案》《國務院機構改革方案》的規(guī)定，國家衛(wèi)生健康委員會負責組織落實疾病預防控制規(guī)劃、國家免疫規(guī)劃以及嚴重危害人民健康公共衛(wèi)生問題的干預措施，制定檢疫傳染病和監(jiān)測傳染病目錄，負責衛(wèi)生應急工作，組織指導突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預防控制和各類突發(fā)公共事件的醫(yī)療衛(wèi)生救援。結合該職能分工，國家衛(wèi)生健康委員會可作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會補償?shù)闹鞴苄姓块T。對于社會補償政策標準、體系建設以及申請、審核、給付等工作，可由國家衛(wèi)生健康委員會內(nèi)部單設的社會補償機構具體負責，對于符合申領社會補償條件的，也可由該社會補償機構做出相應決定。

(四)建立社會補償給付機制

社會補償制度功能的發(fā)揮依賴社會補償給付的實現(xiàn)，這就涉及社會補償?shù)姆绞?、標準以及社會補償基金的問題。具體而言，一是確定補償方式。社會補償方式可以包含金錢給付、實物給付及服務給付。金錢給付包括一次性金錢給付和持續(xù)性金錢給付。一次性金錢給付可包含醫(yī)療補助金、診療救治費、收入損失補貼、生活護理費、傷殘死亡補助費、供養(yǎng)親屬撫恤金等；持續(xù)性金錢給付可包含按特定周期領取傷殘補貼、傳染病后遺癥患者的診療救治費用及基本生活補貼等。實物給付是指提供各類防疫所需的醫(yī)療衛(wèi)生用品。服務給付是指提供各類診療康復服務及維持基本生活所必需的其他服務。其中，建立治療救助補償請求權的目的是盡可能消除健康損害后果，保證受害者恢復身體健康。當然，這部分治療救治請求可結合醫(yī)療保險、工傷保險、社會救助等制度協(xié)同分擔，對于其他社會保障制度無法覆蓋的，可由社會補償兜底負擔。二是明確補償標準。當個人遭受特定應由社會共同體負擔的風險而受到損害時，國家通過履行照顧義務，概括承受特定風險事件導致的損害后果，一般抽象地將風險事件與損失結果的因果關系聯(lián)系起來，依據(jù)風險大小與受害人需求多少來決定補償給付標準，但始終要以能夠維持受害人基本生活、保持生命健康安全為標準；同時，該補償標準應與我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平相一致，以公平可持續(xù)的適當給付為原則。三是設立社會補償基金。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社會補償制度作為公共事務的一部分可納入國家財政預算，社會慈善捐款及其孳息收益等也可作為補償基金的重要來源。在新冠肺炎疫情防控中，國家對新冠肺炎患者、疑似患者發(fā)生的醫(yī)療費用進行兜底補助，事實上具有極強的社會補償給付屬性。未來在社會補償制度建立后，突發(fā)公共衛(wèi)生事件中受害人的診療救治費用可由社會補償基金統(tǒng)一支出，無需再對其他社?；鹬С龇秶M行臨時調(diào)整，這將有效保證社會保險基金的精算平衡與資金安全，有序發(fā)揮各類社會保障制度的作用。