社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化與基層社會(huì)治理創(chuàng)新探析

陳躍　余練

〔摘要〕 中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，勢(shì)必帶來(lái)社會(huì)發(fā)展各方面的變化。以社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化來(lái)審視當(dāng)前的基層社會(huì)治理，可以清楚地看到，基層社會(huì)治理存在自治能力不足、依法治理理念不夠深入、形式主義現(xiàn)象依然存在、行政化特征明顯和多元共治機(jī)制不暢等問(wèn)題。要適應(yīng)新時(shí)代社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化對(duì)基層社會(huì)治理提出的新要求，應(yīng)該在堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會(huì)治理體制下，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到基層，充分發(fā)揮基層群眾自治的積極作用，發(fā)揮法治保障功能和科技支撐作用，推動(dòng)基層社會(huì)治理重心下移，協(xié)同各方治理主體，形成共建共治共享的協(xié)商治理模式，構(gòu)建新時(shí)代基層社會(huì)治理新格局。

〔關(guān)鍵詞〕 社會(huì)主要矛盾，基層社會(huì)治理，社區(qū)治理

〔中圖分類號(hào)〕D630?? ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1004-4175（2020）04-0081-10

近年來(lái)，基層社會(huì)治理①得到了學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界的極大關(guān)注。治國(guó)安邦，重在基層。黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》明確指出，“社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要方面”，要“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”，“構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局”。社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要方面，基層是社會(huì)治理的基礎(chǔ)和支撐。提升基層社會(huì)治理水平是貫徹黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)國(guó)家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略的重要目標(biāo)之一，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要環(huán)節(jié)。目前，學(xué)術(shù)界認(rèn)識(shí)到新時(shí)代基層社會(huì)治理面臨諸多難題，從不同角度進(jìn)行路徑設(shè)計(jì)和制度創(chuàng)新。但是，由于我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，基層社會(huì)治理具有復(fù)雜性、多變性和突發(fā)性等特征，基層社會(huì)治理的體制機(jī)制不暢會(huì)給國(guó)家治理帶來(lái)阻礙和挑戰(zhàn)，而探究基層社會(huì)治理的相關(guān)問(wèn)題是提升基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，也是創(chuàng)新基層社會(huì)治理的動(dòng)力。筆者擬在社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化語(yǔ)境下，針對(duì)目前基層社會(huì)治理中出現(xiàn)的問(wèn)題，提出創(chuàng)新基層社會(huì)治理的路徑，嘗試回答基層社會(huì)治理新格局的構(gòu)建問(wèn)題。

一、我國(guó)社會(huì)主要矛盾變化對(duì)基層社會(huì)治理提出的新要求

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出，“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，“我國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化是關(guān)系全局的歷史性變化，對(duì)黨和國(guó)家工作提出了許多新要求”。 〔1 〕社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化不僅對(duì)社會(huì)發(fā)展的總體任務(wù)提出了新的要求，而且對(duì)治國(guó)理政、國(guó)家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇也提出了新要求。基層社會(huì)治理屬于治國(guó)理政和國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，正確認(rèn)識(shí)和認(rèn)真分析這些新要求，對(duì)于改革和創(chuàng)新基層社會(huì)治理具有重大意義。

（一）社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化決定了基層社會(huì)治理創(chuàng)新的方向

矛盾是推動(dòng)事物發(fā)展的根本動(dòng)力。馬克思和恩格斯指出，社會(huì)的根本矛盾在于生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系之間的矛盾，同時(shí)也表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑之間的矛盾。新中國(guó)成立以來(lái)，這一根本矛盾始終貫穿于我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段，至今沒(méi)有改變，而主要矛盾卻隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展、生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整和歷史條件的變化發(fā)生了歷史性的演變。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主要矛盾經(jīng)歷了若干次變化，每一次變化都對(duì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)治理提出了新要求，并不斷推動(dòng)著社會(huì)治理的改革創(chuàng)新，促進(jìn)社會(huì)治理不斷向著現(xiàn)代化方向邁進(jìn)。

新中國(guó)成立初期，隨著社會(huì)主義三大改造的基本完成，1956年9月黨的八大通過(guò)的《關(guān)于政治報(bào)告的決議》明確指出，我國(guó)內(nèi)部的主要矛盾，已經(jīng)是人民對(duì)于建立先進(jìn)工業(yè)國(guó)的要求同落后農(nóng)業(yè)國(guó)的現(xiàn)實(shí)之間的矛盾 ，已經(jīng)是人民對(duì)于經(jīng)濟(jì)文化迅速發(fā)展的需要同當(dāng)前經(jīng)濟(jì)文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾 〔2 〕396?；谥饕艿淖兓?，黨中央決定以發(fā)展生產(chǎn)力、提高人民生活水平為發(fā)展目標(biāo)。但是，受國(guó)內(nèi)外因素的影響，黨的八屆三中全會(huì)提出，我國(guó)內(nèi)部的主要矛盾是無(wú)產(chǎn)階級(jí)同資產(chǎn)階級(jí)的斗爭(zhēng)，社會(huì)主義道路同資本主義道路的斗爭(zhēng) 〔2 〕461，這導(dǎo)致黨的八大確定的主要矛盾發(fā)生變化。

1978年召開(kāi)的黨的十一屆三中全會(huì)徹底糾正了指導(dǎo)思想上的“左”傾錯(cuò)誤，并在1981年召開(kāi)的黨的十一屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于新中國(guó)成立以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》中明確指出：“社會(huì)主義改造基本完成以后，我國(guó)所要解決的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾?！?〔3 〕667這是黨對(duì)我國(guó)社會(huì)主要矛盾作出的重要判斷，并以此把黨和政府工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的騰飛起到了重要作用，我國(guó)從一個(gè)經(jīng)濟(jì)比較落后的國(guó)家邁向世界第二大經(jīng)濟(jì)體。2017年黨的十九大明確提出中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。這個(gè)矛盾將貫穿于新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)全過(guò)程，影響社會(huì)生活的方方面面，成為新時(shí)代黨和國(guó)家制定重大方針政策的基本依據(jù)。

生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，基層社會(huì)治理屬于社會(huì)治理的范疇，因此，基層社會(huì)治理應(yīng)該根據(jù)社會(huì)主要矛盾變化進(jìn)行創(chuàng)新。2015年，習(xí)近平總書(shū)記指出：“黨的工作最堅(jiān)實(shí)的力量支撐在基層，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生最突出的矛盾和問(wèn)題也在基層，必須把抓基層打基礎(chǔ)作為長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)和固本之策，絲毫不能放松?！?〔4 〕131次年，他又提出，“基層是一切工作的落腳點(diǎn)，社會(huì)治理的重心必須落實(shí)到城鄉(xiāng)社區(qū)” 〔5 〕。社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會(huì)治理的基礎(chǔ)就實(shí)了。社會(huì)治理向基層社會(huì)治理聚焦已是中央擘畫的大方向，體現(xiàn)了黨的執(zhí)政理念和執(zhí)政思路，是新時(shí)代社會(huì)治理的新路標(biāo)。社會(huì)主要矛盾從人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后社會(huì)生產(chǎn)的矛盾轉(zhuǎn)向人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾表明，基層社會(huì)治理創(chuàng)新應(yīng)該不斷增大和調(diào)整供給，努力滿足更多人對(duì)美好生活的需要。

（二）實(shí)現(xiàn)更多人對(duì)美好生活的需要是基層社會(huì)治理創(chuàng)新的目標(biāo)

中國(guó)已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，并持續(xù)成為世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快的國(guó)家之一，2019年人均GDP首次超過(guò)10000美元的大關(guān)，實(shí)現(xiàn)了國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值新的跨越。國(guó)力的增強(qiáng)和國(guó)民收入的提高，使人民群眾在物質(zhì)和精神方面的需求不斷提升。按照馬斯洛的需求層次理論，人的需求像階梯一樣從低到高分為生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)的需求。當(dāng)?shù)蛯哟蔚男枨蟮玫綕M足后，人會(huì)向更高層次的需求發(fā)展，而在不同的階段，有一種需求是占主導(dǎo)地位的，這對(duì)人們追求美好生活的需要具有重要意義。習(xí)近平總書(shū)記多次講道，人民群眾期盼有“更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會(huì)保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境、更豐富的精神文化生活”。顯然，這是我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來(lái)的必然結(jié)果。

習(xí)近平總書(shū)記又指出，人民群眾的需要呈現(xiàn)多樣化多層次多方面的特點(diǎn)，這決定了人民群眾的需要包括不同類型、不同層次和不同方面。人民群眾不同類型需要，是指人民群眾需求的多樣化和豐富性，包括教育、醫(yī)療、就業(yè)、收入、社保、住房、環(huán)境和精神文化等不同面向。人民群眾不同層次需要，是指人民群眾需求日益廣泛，并向深度延伸，表現(xiàn)為人民群眾不僅有物質(zhì)生活需要、政治生活需要、精神文化生活需要，還有社會(huì)生活需要和生態(tài)環(huán)境的需要;這種需要不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)。人民群眾不同方面需要，是指不同階層對(duì)需要的類型和層次不同，同一階層可能對(duì)同一類型或同一層次的需要也不相同。比如，城市居民和農(nóng)村居民的需要不同;城市高收入階層和低收入階層需要不同，城市低收入階層和貧困人員等特殊群體需要也不相同;同樣是城市低收入階層，老人和年輕人的需求也不盡相同。

以上分析說(shuō)明，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展導(dǎo)致人民群眾的需求發(fā)生重大變化，基層社會(huì)治理應(yīng)該從人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題入手，以群眾需求導(dǎo)向?yàn)楹诵?，把?shí)現(xiàn)更多人對(duì)美好生活的需要作為基層社會(huì)治理創(chuàng)新的重要目標(biāo)。基層社會(huì)治理要有機(jī)整合社會(huì)治理資源，創(chuàng)新社會(huì)治理方式，在教育、醫(yī)療、就業(yè)、收入、社保、住房等方面促進(jìn)公共資源向城鄉(xiāng)基層傾斜，在生態(tài)環(huán)境方面加大保護(hù)力度，促進(jìn)人民群眾觀念的轉(zhuǎn)變，讓更多個(gè)人、社會(huì)組織和市場(chǎng)主體參與到基層社會(huì)治理中。要實(shí)現(xiàn)人民群眾多樣化多層次多方面的需要，必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，通過(guò)強(qiáng)化黨組織建設(shè)、完善基層民主協(xié)商制度、推進(jìn)網(wǎng)格化治理等方式，最大限度地調(diào)動(dòng)社會(huì)成員參與基層社會(huì)治理，推動(dòng)多領(lǐng)域從一元“管理”走向多元“共治”，加大基層民生投入，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)步的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)建設(shè)的同步跟進(jìn)，為人民群眾提供放心、舒心、暖心的生活環(huán)境，更好地滿足人民群眾對(duì)各方面美好生活的向往。

（三）實(shí)現(xiàn)更加全面而均衡的發(fā)展是基層社會(huì)治理創(chuàng)新的重要任務(wù)

我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，讓人民過(guò)上幸福美好的生活是中國(guó)共產(chǎn)黨的奮斗目標(biāo)。在全面建成小康社會(huì)的路上，一個(gè)都不能少。在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的過(guò)程中，社會(huì)治理需要注意內(nèi)部均衡，實(shí)現(xiàn)更加全面而均衡的發(fā)展。國(guó)家治理主要提供全國(guó)性的公共產(chǎn)品和承擔(dān)區(qū)域性的協(xié)調(diào)工作，在資源分配和項(xiàng)目調(diào)控方面向農(nóng)村和中西部地區(qū)傾斜，而基層社會(huì)治理就是在國(guó)家治理的統(tǒng)一調(diào)配下，尊重地方自身的特點(diǎn)，靠前指揮，實(shí)現(xiàn)因地制宜的地方治理。長(zhǎng)期以來(lái)，資源分配不均和市場(chǎng)發(fā)展進(jìn)程的不同，帶來(lái)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間和社會(huì)各階層之間發(fā)展速度不同，凸顯了發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，這已經(jīng)成為國(guó)家進(jìn)一步發(fā)展的桎梏。

“不平衡”是從社會(huì)的整體性和系統(tǒng)性的角度來(lái)審視社會(huì)發(fā)展，即社會(huì)存在地區(qū)、部門、行業(yè)、利益群體等之間發(fā)展不協(xié)調(diào)、發(fā)展存在較大差距的問(wèn)題。具體表現(xiàn)為：一是從社會(huì)整體來(lái)看，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明的發(fā)展存在不平衡，特別是社會(huì)民生保障與生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)落后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;二是從區(qū)域發(fā)展來(lái)看，存在明顯的地區(qū)發(fā)展差距，城鄉(xiāng)之間，東、中、西部之間存在明顯的發(fā)展不平衡，中、西部遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部的發(fā)展;三是從社會(huì)階層結(jié)構(gòu)來(lái)看，存在著較大的貧富差距，隨著社會(huì)利益的不斷分化，特別是社會(huì)階層的分化和利益固化，導(dǎo)致社會(huì)出現(xiàn)階層間的貧富差距?！安怀浞帧笔菑纳鐣?huì)發(fā)展水平和發(fā)展質(zhì)量角度審視社會(huì)發(fā)展，即社會(huì)生產(chǎn)力、發(fā)展動(dòng)力、創(chuàng)新力、共享機(jī)制、對(duì)外交流機(jī)制等都存在發(fā)展不充分的問(wèn)題。具體表現(xiàn)為：一是從社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展程度看，社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展很不充分，還存在多層次的生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)形式呈現(xiàn)多樣性差距;二是從社會(huì)創(chuàng)新能力看，社會(huì)創(chuàng)新能力明顯不足，創(chuàng)新體制不完善，創(chuàng)新成果不充分，與支撐社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求還有較大距離;三是從社會(huì)發(fā)展動(dòng)力看，社會(huì)發(fā)展動(dòng)力不充分，整合和調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，激發(fā)社會(huì)活力的體制機(jī)制尚未完全形成;四是從社會(huì)共享機(jī)制看，社會(huì)共享機(jī)制尚未健全，社會(huì)發(fā)展成果共享還不充分，還存在較明顯的差距;五是從對(duì)外交流看，中國(guó)對(duì)外交流合作發(fā)展不充分，許多方面的體制還有待完善，在實(shí)際交流中還存在許多不和諧因素。

黨的十九大明確提出，要實(shí)現(xiàn)更加全面而均衡的發(fā)展。這表明國(guó)家會(huì)在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，更加注意協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷完善人民民主管理，提升社會(huì)治理能力，構(gòu)建現(xiàn)代化社會(huì)治理體系;文化、社會(huì)、生態(tài)發(fā)展會(huì)受到更大程度的重視，特別是文化教育、社會(huì)公平正義和環(huán)境保護(hù)等方面會(huì)加大力度。另外，國(guó)家會(huì)在地區(qū)和城鄉(xiāng)之間做好財(cái)政分配，從財(cái)政支付轉(zhuǎn)移中對(duì)農(nóng)村、中西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)更大程度的支持，對(duì)這些地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)加大投入，實(shí)現(xiàn)地區(qū)、城鄉(xiāng)之間的均等化服務(wù)。國(guó)強(qiáng)則民強(qiáng)，國(guó)弱則民弱，只有國(guó)家發(fā)展才能給人民群眾提供多樣化多層次多方面的個(gè)體性需求。但是，這也不意味著總量的增加必然會(huì)帶來(lái)人民福祉均等地增加，要達(dá)到這一點(diǎn)，還要滿足人民群眾多元化需要，通過(guò)公共服務(wù)的供給側(cè)改革，不斷提高公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)和質(zhì)量?；鶎犹幱趪?guó)家治理的“最后一公里”，國(guó)家在注重全面而均衡的發(fā)展時(shí)，基層社會(huì)治理應(yīng)該在落實(shí)好全面而均衡的發(fā)展上下功夫，發(fā)動(dòng)好群眾、組織好群眾和服務(wù)好群眾，使全面而均衡的發(fā)展政策落實(shí)到城鄉(xiāng)社區(qū)，落實(shí)到不同人群。

二、當(dāng)前基層社會(huì)治理面臨的短板

基層社會(huì)治理是人民安居樂(lè)業(yè)的前提和保障，實(shí)現(xiàn)更多人對(duì)美好生活的需要是基層社會(huì)治理的目標(biāo)。但是，由于我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，社會(huì)矛盾趨于復(fù)雜、群眾訴求更加多元，各種不穩(wěn)定因素交織疊加，給基層社會(huì)治理帶來(lái)了不少難題和困境，基層社會(huì)治理日益呈現(xiàn)出分散化和碎片化特點(diǎn)。就問(wèn)題而言，當(dāng)前我國(guó)基層社會(huì)治理面臨如下短板：

（一）基層社會(huì)自治能力不足，群眾參與意識(shí)不夠

基層社會(huì)自治是社會(huì)成員通過(guò)社群的集合體共同行使自治權(quán)，即“自己統(tǒng)治自己”的社會(huì)治理形式。歷史上，我國(guó)有自治傳統(tǒng)，皇權(quán)止于縣政，鄉(xiāng)紳成為連接國(guó)家和社會(huì)的關(guān)鍵結(jié)點(diǎn)。不過(guò)，國(guó)家權(quán)力框架外的鄉(xiāng)紳自治并不具有自治權(quán)的含義，它僅是一種非正式的國(guó)家治理方式，現(xiàn)代意義上的基層群眾自治在傳統(tǒng)社會(huì)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。就社會(huì)自治的功能和意義而言，社會(huì)自治對(duì)于發(fā)展基層民主和維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安具有深遠(yuǎn)意義。它既是社會(huì)主義國(guó)家人民群眾當(dāng)家作主的反映，也是應(yīng)對(duì)國(guó)家民主政治的基礎(chǔ)，對(duì)于降低政府財(cái)政負(fù)擔(dān)具有積極作用。可以說(shuō)，基層社會(huì)自治與社會(huì)治理現(xiàn)代化高度相關(guān)。雖然在認(rèn)識(shí)上，國(guó)家和社會(huì)均意識(shí)到基層社會(huì)自治對(duì)國(guó)家政治進(jìn)步和個(gè)體政治權(quán)利的增長(zhǎng)具有重要作用，但是囿于舊的權(quán)力結(jié)構(gòu)和行政文化的影響，基層群眾自治制度配套的參與機(jī)制有限，群眾理性參與意識(shí)不強(qiáng)，參與能力不足，基層社會(huì)自治的范圍還需進(jìn)一步拓展。

以基層社會(huì)治理中最為重要的社區(qū)治理為例，無(wú)論是城市社區(qū)還是農(nóng)村社區(qū)，都被界定為自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織，實(shí)現(xiàn)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。不過(guò)從實(shí)踐來(lái)看，基層治理的范圍有限，一些群眾缺乏參與意識(shí)。從農(nóng)村社區(qū)來(lái)看，過(guò)去許多專家學(xué)者過(guò)多聚焦于村民選舉過(guò)程，將農(nóng)村基層民主很大程度上等同于民主選舉，而較少關(guān)注選舉之后村莊政治權(quán)力運(yùn)行和公共事務(wù)決策，導(dǎo)致農(nóng)村基層民主的范圍有限，基層民主發(fā)展不均衡。形式上的選舉民主并不等同于實(shí)質(zhì)上的決策民主，在日常政治活動(dòng)中，群眾缺乏參與，事不關(guān)己高高掛起的心態(tài)比較突出。從城市社區(qū)來(lái)看，由于單位制的解體和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量社會(huì)事務(wù)涌入社區(qū)，社區(qū)治理任務(wù)繁重。現(xiàn)實(shí)狀況是，城市社區(qū)人口多，異質(zhì)性強(qiáng)，社區(qū)更像一個(gè)陌生人社會(huì)。城市社區(qū)成員高度流動(dòng)、空間結(jié)構(gòu)開(kāi)放，如何在社區(qū)、小區(qū)和樓棟等諸多治理單元之間構(gòu)建起一種多元多層的居民自治體系，破解居民私事和公事不分、小事和大事不管的弱參與性，避免社區(qū)居民在公共品中搭便車行為，是一個(gè)迫切需要研究的問(wèn)題。在此情況下，只有通過(guò)制度渠道，下放政府權(quán)力，轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)動(dòng)基層群眾積極參與的主動(dòng)性才能徹底地提升基層社會(huì)治理能力。

（二）依法治理理念不夠深入，依法治理機(jī)制尚不完備

近年來(lái)國(guó)家認(rèn)識(shí)到法治對(duì)于基層社會(huì)治理的極端重要性，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，“全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層”，明確基層治理法治化，要在縣級(jí)以下的行政區(qū)域推進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法、公正施法、全民守法，這對(duì)推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)具有重要意義。雖然在基層地方實(shí)踐中有很多基層治理法治化的典型案例，如吉林四平“行政執(zhí)法監(jiān)督+”破解基層執(zhí)法難題、寧夏銀川“審管分離”助推行政執(zhí)法效率提升、湖北咸寧抓緊“關(guān)鍵”營(yíng)造良好法治環(huán)境等 〔6 〕，為其他地區(qū)更好地推進(jìn)法治化提供了參考和借鑒。但是，局部地區(qū)工作的推進(jìn)并不代表總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在基層社會(huì)治理推進(jìn)法治化的過(guò)程中，依法治理的機(jī)制尚不完備，依法治理理念還不夠深入。首先，基層治理法治化力量和專業(yè)機(jī)構(gòu)不足。由于基層工作紛繁復(fù)雜、壓力大、待遇低，致使一些法律工作人員不愿意長(zhǎng)期呆在基層從事法律工作，一線人員流失或缺乏現(xiàn)象比較嚴(yán)重。一些基層法律機(jī)構(gòu)比如食品安全和環(huán)境保護(hù)專業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置不完備，致使執(zhí)法效果不佳。其次，基層社會(huì)治理中法律的公共服務(wù)有限。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，鄉(xiāng)村社會(huì)法律服務(wù)體系尚不完備，一些鄉(xiāng)村的人民調(diào)解委員會(huì)形同虛設(shè)，隊(duì)伍不健全、服務(wù)水平不到位現(xiàn)象突出。最后，基層社會(huì)治理法治化的治安防控體系有待提升?，F(xiàn)代社會(huì)最大的特征就是人口的流動(dòng)，流動(dòng)帶來(lái)不穩(wěn)定性，亟需加強(qiáng)基層網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)、健全基層法治隊(duì)伍，綜合協(xié)調(diào)各個(gè)部門加快社會(huì)治安平臺(tái)大數(shù)據(jù)建設(shè)。目前，在農(nóng)村正在實(shí)施的“平安鄉(xiāng)村”建設(shè)就是對(duì)這塊工作的彌補(bǔ)。以上問(wèn)題的出現(xiàn)并非一朝一夕，雖然我國(guó)一直致力于建設(shè)服務(wù)型政府和法治型政府，但是由于行政文化和社會(huì)文化的影響，依法治理理念還不夠深入，在傳統(tǒng)思維的慣性作用下，基層社會(huì)治理主體習(xí)慣使用行政命令解決問(wèn)題，法律法規(guī)、規(guī)則制度被輕視，法治受到干擾，有些地方甚至還依賴人治。

（三）基層社會(huì)治理仍然存在脫離群眾的形式主義現(xiàn)象

黨的十八大以來(lái)，針對(duì)黨員干部的作風(fēng)問(wèn)題，中央制定出臺(tái)了一系列規(guī)章制度，不斷完善作風(fēng)建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制，其中最主要的一項(xiàng)就是反“四風(fēng)”，即反對(duì)形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)四種不正之風(fēng)。黨中央開(kāi)展了多方面的專項(xiàng)整治，加強(qiáng)制度規(guī)范，對(duì)“四風(fēng)”問(wèn)題采取高壓態(tài)勢(shì)，及時(shí)剎住了“四風(fēng)”蔓延勢(shì)頭，作風(fēng)建設(shè)取得積極成效，在干部中營(yíng)造了風(fēng)清氣正的政治生態(tài)環(huán)境。反“四風(fēng)”活動(dòng)贏得了民心，鞏固了黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)。盡管如此，我們也要看到，“行百里者半九十”，作風(fēng)建設(shè)永遠(yuǎn)在路上，對(duì)于基層社會(huì)治理而言，形式主義仍然是對(duì)其造成持續(xù)困擾的一個(gè)重要問(wèn)題。以城鄉(xiāng)基層社區(qū)為例，我們發(fā)現(xiàn)基層社會(huì)治理的形式主義現(xiàn)象依然存在，留痕管理充斥在很多考核中。一些考核形式主義嚴(yán)重，占用基層干部過(guò)多時(shí)間，使其疲于應(yīng)付，導(dǎo)致基層社會(huì)治理出現(xiàn)脫離群眾的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

在城市社區(qū)，為了提升城市基層治理能力，社區(qū)信息收集要求越來(lái)越多，出現(xiàn)社區(qū)治理的文牘化，做資料、填報(bào)表、整文檔等工作耗費(fèi)基層工作人員過(guò)多精力。基層干部不僅要做好自己的本職工作，還要以文字、圖片或視頻的形式保留下來(lái)，以應(yīng)付上面的檢查。大量的信息收集，確實(shí)在一定程度上還原了治理過(guò)程，精準(zhǔn)了治理對(duì)象，提供了客觀的治理數(shù)據(jù)。但是，文牘化和留痕管理卻在一定程度上加大了治理成本，使治理的重點(diǎn)發(fā)生了偏移。從服務(wù)人到做資料，體現(xiàn)的并非以人為中心的治理目標(biāo)，過(guò)多地強(qiáng)調(diào)留痕，容易使基層治理出現(xiàn)懸浮情況?？此瓶茖W(xué)化、精準(zhǔn)化和形象化的成堆資料，從另一方面看卻成為應(yīng)付考核、脫離基層群眾的形式主義。為此，黨中央確定2019年為“基層減負(fù)年”，就著力困擾基層的形式主義問(wèn)題，提出針對(duì)性的意見(jiàn);2020年中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問(wèn)題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》，對(duì)于持續(xù)為基層松綁減負(fù)、向基層放權(quán)賦能具有積極意義。根據(jù)文件要求，應(yīng)著力提高文件、會(huì)議質(zhì)量，進(jìn)一步明確精文減會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，完善負(fù)面清單，不發(fā)不切實(shí)際、內(nèi)容空洞的文件，不開(kāi)應(yīng)景造勢(shì)、不解決問(wèn)題的會(huì)議，做到真減負(fù)、減真負(fù)。

（四）基層社會(huì)治理的行政化特征明顯，基層社區(qū)自主性不足

社區(qū)是社會(huì)的基本單元，隨著社會(huì)治理的發(fā)展，社區(qū)建設(shè)成為社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容。社區(qū)在組織群眾、號(hào)召群眾和服務(wù)群眾，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定與推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化方面具有越來(lái)越重要的作用，居委會(huì)建設(shè)已成為衡量基層治理能力的重要指標(biāo)。習(xí)近平總書(shū)記高度重視城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作，他多次強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)治理重心下移、力量下沉，著力解決人民群眾關(guān)心的突出問(wèn)題。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)治理在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，社區(qū)服務(wù)水平明顯提高，基層群眾自治向縱深發(fā)展，群眾辦事日益方便，但同時(shí)也面臨一些亟待解決的問(wèn)題。由于行政任務(wù)的不斷下沉，導(dǎo)致基層社區(qū)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的能力下降，“上面千條線，下面一根針”，基層社區(qū)除了完成社會(huì)治安、公共衛(wèi)生和計(jì)劃生育等工作外，不僅要不斷地接受來(lái)自各個(gè)行政部門即條條分派下來(lái)的任務(wù)，而且還要不斷地承接自上而下的行政工作，導(dǎo)致基層越來(lái)越忙。據(jù)有關(guān)媒體報(bào)道，有的社區(qū)承擔(dān)的工作職責(zé)多達(dá)270多項(xiàng)，涉及40多個(gè)行政部門。

2018年筆者在重慶的社區(qū)調(diào)研情況分析顯示，近年來(lái)社區(qū)工作人員在不斷增加，但是社區(qū)工作卻越來(lái)越忙。以重慶S社區(qū)為例，該社區(qū)2004年到2012年的社區(qū)干部?jī)H有5人，2013年擴(kuò)展到7人，2015年擴(kuò)展到9人，工作人員增加將近一倍，但是他們卻感覺(jué)越來(lái)越忙，越來(lái)越力不從心，這與社區(qū)工作的急劇增多密切相關(guān)。一方面，社區(qū)常規(guī)工作如醫(yī)保、社保、民生和計(jì)生等條管部門要求不斷增多，不但要錄入資料，而且要求越來(lái)越細(xì)，實(shí)施各種留痕管理。另一方面，也在不斷增加新的任務(wù)，如黨建工作、各種創(chuàng)文明活動(dòng)、掃黑除惡、黃標(biāo)車整治、“兩違”整治等任務(wù)。與之相關(guān)的是，基層社區(qū)要建立各種臺(tái)賬，做各種數(shù)據(jù)、信息類工作，以備上級(jí)部門檢查和考核。基層社區(qū)在只有不到10人的工作人員中開(kāi)展工作，過(guò)多的行政任務(wù)使基層人員自治空間受限，基層開(kāi)展自組織活動(dòng)和服務(wù)的時(shí)間和精力相對(duì)不足。從一些地方來(lái)看，居委會(huì)越來(lái)越像基層的“小政府”，基層社區(qū)的行政化不利于基層社區(qū)自主性的發(fā)揮，這需要提高群眾的參與意識(shí)。

（五）多元共治機(jī)制不暢，影響基層治理成效

傳統(tǒng)社會(huì)管理方式主要體現(xiàn)為政府對(duì)社會(huì)的全方位管理。改革開(kāi)放前的城市，國(guó)家主要通過(guò)單位制這種全能主義的組織制度對(duì)基層社會(huì)的醫(yī)療、住房和養(yǎng)老等社會(huì)服務(wù)進(jìn)行分配。單位既是人們工作的空間，也是人們生活和娛樂(lè)的場(chǎng)所。然而，隨著工業(yè)化、信息化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城市流動(dòng)人口越來(lái)越多，越來(lái)越多的家庭出現(xiàn)空巢現(xiàn)象，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，城市土地開(kāi)發(fā)，城鄉(xiāng)社會(huì)不斷融合，導(dǎo)致人們的思想觀念和生產(chǎn)方式發(fā)生很大變化，多種利益交織與沖突，各種文化交融與碰撞。而且，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，“單位人”變成“社會(huì)人”，工作與生活的分離造成社會(huì)空間越來(lái)越活躍，現(xiàn)代社區(qū)承擔(dān)起多重社會(huì)服務(wù)的重任，基層社會(huì)互動(dòng)增加，各種矛盾涌現(xiàn)。同時(shí)，人們的需求也更加多樣化，對(duì)美好生活的需要也從物質(zhì)到精神、從低層次到中高層次發(fā)展，這使得以往的行政全能主義管理模式日益失靈，政府、市場(chǎng)與社會(huì)的共同協(xié)商治理不僅成為可能，而且成為必須。

社會(huì)共治意味著社會(huì)治理主體從一元走向多元，除了黨政權(quán)力部門以外，還包括企事業(yè)單位、社會(huì)組織和社區(qū)居民等。以其中的社會(huì)組織為例，社會(huì)組織在促進(jìn)社會(huì)治理的協(xié)同治理方面具有積極作用。社會(huì)組織具有非正式性、公益性和相對(duì)獨(dú)立性，它既是可以作為體制失靈補(bǔ)充性的制度資源，也能發(fā)揮市場(chǎng)主體所不具備的作用，這主要表現(xiàn)為社會(huì)組織在吸納社會(huì)公益資源和組織個(gè)人方面具有優(yōu)勢(shì)。社會(huì)組織的發(fā)展能夠在橫向促進(jìn)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，打通不同社會(huì)階層的合作，培育社會(huì)資本，助推政府和社會(huì)之間的良性互動(dòng)，為政府失靈下的社會(huì)治理提供有效的制度供給。目前在發(fā)達(dá)地區(qū)，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)，社會(huì)組織在社區(qū)養(yǎng)老、特殊人群照顧和親子教育等方面發(fā)揮了不少作用，但是由于大量資源集中在政府各個(gè)部門，社會(huì)組織參與社會(huì)治理的范圍還十分有限。在社會(huì)共治方面，由于各種社會(huì)組織和市場(chǎng)主體在行政審批、工商登記、稅收制度和合作機(jī)制上的不暢，共治成效有待提升。尤其是在應(yīng)急管理中較少看到社會(huì)組織和市場(chǎng)主體參與，自上而下的行政任務(wù)和自下而上的群眾需求全部集中到了基層社區(qū)，使基層不堪重負(fù)。這表明，多元共治機(jī)制還需進(jìn)一步打通。

三、推進(jìn)適應(yīng)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化的基層社會(huì)治理創(chuàng)新

黨的十九屆四中全會(huì)指出，要堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。社會(huì)主要矛盾是黨和政府確立主要任務(wù)的基本依據(jù)，是治國(guó)理政的根本任務(wù)，也是指導(dǎo)當(dāng)前基層社會(huì)治理創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)和突破口。結(jié)合社會(huì)主要矛盾的變化和當(dāng)前基層社會(huì)治理中的不足，筆者認(rèn)為應(yīng)以“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”28字方針為依據(jù)，推進(jìn)適應(yīng)社會(huì)主要矛盾變化下的基層社會(huì)治理體制機(jī)制創(chuàng)新。

（一）把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到基層社會(huì)治理中，以黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新

自黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記在有關(guān)社會(huì)治理的多次講話中強(qiáng)調(diào)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”。創(chuàng)新基層社會(huì)治理，最根本的問(wèn)題是要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮基層黨組織的核心作用，建立基層黨建與基層社會(huì)治理的深度融合機(jī)制，積極探索基層黨組織在基層社會(huì)中的政治引領(lǐng)、組織引領(lǐng)、機(jī)制引領(lǐng)作用，發(fā)揮基層黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力和社會(huì)號(hào)召力。目前，在上海、北京、廣州等地不斷深入的區(qū)域化黨建工作，就是以黨建為切入點(diǎn)，強(qiáng)化街道黨工委地位、職能和作用，整合區(qū)域內(nèi)駐區(qū)單位資源，達(dá)到黨建引領(lǐng)下的社會(huì)共治。比如，上海市構(gòu)建社區(qū)黨組織整合居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)、駐區(qū)單位黨代表、社區(qū)民警和其他若干群眾團(tuán)隊(duì)組成共治體系，北京全市推廣的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”的工作機(jī)制，均是黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的典型。

上海市的具體做法是，在適度規(guī)模和合理層級(jí)上構(gòu)建區(qū)域化黨建，屬地黨組織搭建區(qū)域內(nèi)共治平臺(tái)，建立多元共治機(jī)制，有效整合區(qū)域內(nèi)各種組織資源，向群眾傳遞精準(zhǔn)有效的公共服務(wù)，這種做法被總結(jié)為“搭平臺(tái)、建機(jī)制、串資源、遞服務(wù)”的黨建引領(lǐng)思路。黨建引領(lǐng)的核心是黨委領(lǐng)導(dǎo)，在黨委領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展黨建共建，成立區(qū)域化黨建聯(lián)席會(huì)議，圍繞基層黨組織，有效帶動(dòng)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)“三駕馬車”，同時(shí)整合轄區(qū)內(nèi)法治、城建、文化和金融等部門或機(jī)構(gòu)，整合轄區(qū)資源。通過(guò)區(qū)域化統(tǒng)籌和信息化支持，政府向居民提供精準(zhǔn)對(duì)接服務(wù)，有效解決信息不對(duì)稱和供需錯(cuò)位問(wèn)題，化解群眾“辦事難、辦事煩、辦事慢”難題。同樣，在北京市平谷區(qū)也摸索出“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”的工作機(jī)制，其關(guān)鍵就在于黨建引領(lǐng)。平谷區(qū)為解決執(zhí)法難問(wèn)題，將執(zhí)法主導(dǎo)權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要求相關(guān)執(zhí)法部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“吹哨”后的規(guī)定時(shí)間內(nèi)“報(bào)到”，被稱之為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報(bào)到”。后來(lái)，平谷區(qū)的基層社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)被總結(jié)提升為“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”，核心就是將黨的政治組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)黨對(duì)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立黨建工作協(xié)調(diào)委員會(huì)，橫向上加強(qiáng)部門合力，縱向上資源下放，形成基層一線解決問(wèn)題的導(dǎo)向，目前這一做法正在北京全市推廣。

（二）充分發(fā)揮基層群眾自治的積極作用，健全多元多層的基層群眾自治機(jī)制

黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中廣泛實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”。自治是基層社會(huì)治理的基礎(chǔ)和目標(biāo)，是基層社會(huì)降低治理成本和提升治理能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在農(nóng)村地區(qū)，1980年就開(kāi)始探索實(shí)施村民自治，從以自然村為基礎(chǔ)的自然生發(fā)型村民自治，到以建制村為基礎(chǔ)的規(guī)范型村民自治，再到建制村以下的內(nèi)生外動(dòng)型的村民自治，多層次多類型多樣式的村民自治形式在不同地區(qū)得到創(chuàng)新和發(fā)展 〔7 〕。以湖北省秭歸縣為例，按照“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同、利益共享、有利發(fā)展、群眾自愿、便于組織、尊重習(xí)慣、規(guī)模適度”的原則，以自然村落為主，構(gòu)建起村委會(huì)以下的以村落為主體的自治單元，充分動(dòng)員群眾，化解基層內(nèi)部矛盾，降低治理成本，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層微自治 〔8 〕。另外，廣東省清遠(yuǎn)市在共同地緣、共同血緣、共同文化和共同利益的自然村基礎(chǔ)上，通過(guò)村民自治重心和自治權(quán)的下移，將原來(lái)的行政村村委會(huì)下移到自然村，充分發(fā)揮自治單元群眾的自治積極性，完善村民自治制度，創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)治理方式，使村民自治不再懸浮于行政村。

通過(guò)以上案例我們可以發(fā)現(xiàn)，要充分發(fā)揮基層群眾自治的作用，下沉自治單元，構(gòu)建多元多層的基層群眾自治機(jī)制是一種有效的實(shí)現(xiàn)路徑。多元多層的基層群眾自治機(jī)制構(gòu)建有兩條思路：第一，以空間分布為基礎(chǔ)，以原來(lái)的行政村、小組、自然村落或一個(gè)居民小區(qū)、幾個(gè)單元、樓棟，甚至樓層為自治單元，根據(jù)自然條件和人為劃定的條件對(duì)自治單元進(jìn)行再構(gòu)。第二，以利益關(guān)聯(lián)度為核心，考慮產(chǎn)權(quán)相似度、資源集中程度、集體行動(dòng)能力、共同體的緊密程度和政策落地單元等指標(biāo)，設(shè)置下沉自治單元。兩種思路各有側(cè)重，但均是在綜合經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等自然條件的基礎(chǔ)上，考慮人口規(guī)模、村莊面積、交通條件和核心利益單元等因素的權(quán)衡。在現(xiàn)實(shí)層面，多元多層基層群眾自治機(jī)制的構(gòu)建一般都綜合以上兩種思路，比如湖北省秭歸縣既考慮地緣相近的地理因素，也考慮產(chǎn)業(yè)、利益的經(jīng)濟(jì)因素，同時(shí)還考慮習(xí)慣等文化因素。同樣，廣東省清遠(yuǎn)市也是如此。以最優(yōu)效果和最低治理成本進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，歸根到底就是要為群眾參與村莊或社區(qū)治理提供有效途徑，激發(fā)群眾“自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”的內(nèi)在需求，使基層自治落地見(jiàn)效，真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。

（三）充分發(fā)揮法治保障作用，確保基層社會(huì)治理中各方主體有法可依

法治是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障，基層是社會(huì)治理的基石，為此，要將基層社會(huì)治理納入法治化軌道，多措并舉推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化，確?；鶎痈鞣街黧w有法可依。與城市相比，農(nóng)村法治建設(shè)更為欠缺，但是近年來(lái)，有的農(nóng)村地區(qū)通過(guò)“法律下鄉(xiāng)”“律師進(jìn)村”將法治要素寓于鄉(xiāng)村治理中，將矛盾化解在基層，使人們改變“信法更信訪”觀念，引導(dǎo)廣大群眾用法律維護(hù)自身權(quán)益，讓人們逐步樹(shù)立起法治意識(shí)。湖北省恩施州通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)推動(dòng)“律師進(jìn)村”的方式達(dá)到了以上目的。恩施州屬于“老少邊窮”地區(qū)，人均GDP屬于全省倒數(shù)第一，但是信訪量在全省屬于前列。借助于國(guó)家推動(dòng)法治國(guó)家和法治社會(huì)建設(shè)的契機(jī)，2013年恩施州建立了“法律顧問(wèn)制度”，開(kāi)展“律師進(jìn)村、法律便民”活動(dòng)，為村民提供法律援助。這一活動(dòng)開(kāi)展以來(lái)，恩施州取得了上訪減少、群體事件減少、維穩(wěn)成本減少和干群關(guān)系互動(dòng)增加的“三少一增”效果，是“寓法于治、以治固法”的基層社會(huì)治理法治化創(chuàng)新的典型案例之一。

恩施州在“送法下鄉(xiāng)”的過(guò)程中有兩點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)可供推廣：第一，要堅(jiān)持“硬法”與“軟法”并舉，確保各方有法可依。“硬法”是指以《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》為代表的法律法規(guī)，“軟法”則是指地方性風(fēng)俗習(xí)慣和村規(guī)民約等本土性資源。在調(diào)解政民糾紛、農(nóng)民上訪事件中，既要重視“硬法”的法律規(guī)范，也不能忽視“軟法”在潤(rùn)滑人際關(guān)系、化解社區(qū)矛盾中的積極效果。第二，既要重視“律師”等專業(yè)人士的作用，也不能淡化本地權(quán)威人士對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的影響。恩施州“律師進(jìn)村”參與基層糾紛調(diào)處并非事事參與、實(shí)時(shí)參與。律師作為獨(dú)立的“第三方”，主要職責(zé)是規(guī)范公共權(quán)力的范圍，為農(nóng)民和社區(qū)組織提供法律服務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)民理性維權(quán)，使廣大群眾學(xué)法、知法、懂法和守法。比如遇到家庭矛盾和農(nóng)戶與其他農(nóng)民之間的矛盾時(shí)，律師無(wú)需主動(dòng)介入，可以交由當(dāng)?shù)赜忻睦先?、鄉(xiāng)賢和村干部，他們有可能解決好這些社區(qū)矛盾。因此，有人總結(jié)道，在法律維權(quán)、糾紛調(diào)解中，“律師是配菜、干部是主菜”，處理糾紛應(yīng)以民事調(diào)解和鄉(xiāng)規(guī)民約為基礎(chǔ)，不能化解的，再請(qǐng)律師和法治登場(chǎng)。應(yīng)該說(shuō)，這是基層社會(huì)治理法治化應(yīng)該注意的問(wèn)題。

（四）充分發(fā)揮科技支撐的作用，運(yùn)用信息化網(wǎng)絡(luò)化創(chuàng)新基層社會(huì)治理

黨的十九屆四中全會(huì)在強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理創(chuàng)新的論述中明確提出科技支撐，這既是對(duì)基層社會(huì)治理創(chuàng)新提出的新任務(wù)，也是基層社會(huì)治理適應(yīng)現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展的新要求。以習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作的重要論述為遵循，人民論壇理論研究中心對(duì)各地互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)信息新技術(shù)、引領(lǐng)助推地方基層社會(huì)治理創(chuàng)新的典型案例進(jìn)行了詳細(xì)對(duì)比、分析和總結(jié)。以吉林省遼源市的“互聯(lián)網(wǎng)+”便民服務(wù)為例，政府通過(guò)開(kāi)設(shè)“社區(qū)綜合門戶網(wǎng)站”，實(shí)現(xiàn)“一站式”辦公，主要理念就是將互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與社區(qū)服務(wù)有機(jī)結(jié)合，讓社區(qū)居民足不出戶就能了解就業(yè)、計(jì)生、民政等信息和辦事流程，達(dá)到惠民和便民目的。再比如，上海市長(zhǎng)寧區(qū)也通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+”拓寬社區(qū)居民參與社區(qū)治理渠道。其一，居委會(huì)運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”打通社情民意“議事通道”，讓小區(qū)內(nèi)的矛盾糾紛、安全問(wèn)題和環(huán)境整治等情況反饋到新媒體上。其二，將新媒體作為社區(qū)居民參與社區(qū)治理、擴(kuò)大社區(qū)活動(dòng)參與規(guī)模的重要手段，打開(kāi)社區(qū)居民互動(dòng)參與的“自治通道”，增強(qiáng)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和責(zé)任感 〔9 〕。

以上案例說(shuō)明，要充分發(fā)揮科技支撐的作用，以信息化和網(wǎng)絡(luò)化創(chuàng)新基層社會(huì)治理，需要在以下三方面努力：第一，加強(qiáng)數(shù)據(jù)處理能力?，F(xiàn)代化治理是具有復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性和廣泛性的系統(tǒng)工程，需要利用信息化和網(wǎng)絡(luò)化資源，在資料收集、整理和運(yùn)用中提升數(shù)據(jù)處理能力。第二，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)治理能力。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的興起，需要基層社會(huì)不斷提升網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理能力，具體體現(xiàn)為基層干部對(duì)網(wǎng)絡(luò)規(guī)律的把握能力、對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論的引導(dǎo)能力和運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析和解決問(wèn)題的能力。第三，加強(qiáng)精細(xì)化治理能力。精細(xì)化治理不僅包括計(jì)算機(jī)等數(shù)據(jù)處理能力，還包括精細(xì)化治理體系的建設(shè)和動(dòng)員能力，比如網(wǎng)格化治理體系的建設(shè)和運(yùn)用，自治單元的下沉和“12345”服務(wù)熱線的落實(shí)等。借助信息化、網(wǎng)絡(luò)化手段創(chuàng)新基層社會(huì)治理，已成為一種普遍趨勢(shì)，這既可以提高信息的公開(kāi)性和透明度，簡(jiǎn)化服務(wù)流程，又可以達(dá)到精準(zhǔn)治理的目的，做到小事不出村（居委會(huì)）、大事不出鎮(zhèn)（街道）。

（五）推動(dòng)基層社會(huì)治理重心下移，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的共建共治共享

基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。基層是社會(huì)的細(xì)胞，是構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)，基層治理得好不好關(guān)系到國(guó)家治理全局。習(xí)近平總書(shū)記多次指出，創(chuàng)新基層社會(huì)治理，要推動(dòng)基層社會(huì)治理重心下移。黨的十九大報(bào)告指出，“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”，對(duì)于構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理新格局和推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化具有重要意義。治理重心下移需要從多個(gè)方面進(jìn)行探索：

1.把資源下放到基層，讓基層擁有更多的自主權(quán)。實(shí)踐中，很多地方對(duì)此進(jìn)行了有益探索。比如，浙江省就推出了綜治工作平臺(tái)、市場(chǎng)監(jiān)管平臺(tái)、綜合執(zhí)法平臺(tái)和便民服務(wù)平臺(tái)“四個(gè)平臺(tái)”建設(shè)，其核心就是在縣級(jí)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間進(jìn)行職責(zé)重構(gòu)、資源重配和治理體系的重新梳理，推動(dòng)更多資源向基層傾斜。再比如，浙江省寧波市建立起一網(wǎng)式服務(wù)平臺(tái)，并以綜合指揮、屬地管理、全科網(wǎng)格和運(yùn)行機(jī)制為支撐，在每個(gè)社區(qū)或村設(shè)立網(wǎng)格長(zhǎng)，如遇問(wèn)題就能立即作出反應(yīng)，做到精準(zhǔn)治理。

2.把服務(wù)下放到基層，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理的便民化服務(wù)。近年來(lái)，不少地區(qū)推動(dòng)了網(wǎng)格化治理，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村或聯(lián)村的形式，構(gòu)建起鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部-村干部-小組長(zhǎng)-農(nóng)戶的網(wǎng)格化治理體系，并通過(guò)責(zé)任連帶、行政包干對(duì)自己的責(zé)任田簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)，由此在基層形成嚴(yán)密的分工體系，把責(zé)任落實(shí)到個(gè)人。浙江省的農(nóng)村目前實(shí)施的聯(lián)村干部制度 〔10 〕，就是讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下沉，加強(qiáng)對(duì)村級(jí)的幫扶，更好地組織群眾和服務(wù)群眾。

3.把管理下放到基層。推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，亟需破解基層權(quán)責(zé)不匹配問(wèn)題。針對(duì)事在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）里、權(quán)在縣（市）里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限的管理職權(quán)與繁重的工作任務(wù)之間的矛盾，國(guó)務(wù)院多次提倡“簡(jiǎn)政放權(quán)”。在地方實(shí)施的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革可以說(shuō)是管理權(quán)下放的一個(gè)典型做法，其中涌現(xiàn)出“鎮(zhèn)級(jí)市”的浙江模式、“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”事權(quán)的廣東模式和“前臺(tái)+后臺(tái)”的江蘇模式。下放權(quán)不僅包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)、項(xiàng)目投資，還包括安全生產(chǎn)、市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)治安等，成為推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的有益嘗試。

從以上情況來(lái)看，需要把資源、服務(wù)和管理更多地向基層下沉，賦予基層更多的自主權(quán)，通過(guò)基層干部調(diào)動(dòng)群眾的積極性、主動(dòng)性和參與性，由此實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的共建共治共享。

（六）充分發(fā)揮社會(huì)各方的協(xié)同作用，形成多元共治的民主協(xié)商格局

新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化對(duì)社會(huì)整體治理提出了全新的要求，除了黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)作用外，必須充分發(fā)揮社會(huì)各方的力量、協(xié)同共治，推動(dòng)社會(huì)治理的創(chuàng)新發(fā)展。城市基層要實(shí)現(xiàn)多元共治，需要利用不斷壯大的社會(huì)組織、商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等力量，在處理這些組織與政府的關(guān)系中，需要能夠代表企業(yè)、消費(fèi)者和不同利益的非營(yíng)利性組織的互動(dòng)平衡機(jī)制，影響公共政策;在處理社區(qū)與個(gè)人的關(guān)系中，利用社會(huì)組織的力量制衡利益關(guān)系，完善基層治理體系。在政府與社會(huì)關(guān)系方面，杭州市的“開(kāi)放式?jīng)Q策”成為城市協(xié)商式治理的一種有益嘗試。2007年杭州市開(kāi)始實(shí)施“開(kāi)放式?jīng)Q策”，政府堅(jiān)持決策民主化、科學(xué)化原則，對(duì)全市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重大決策，要廣泛聽(tīng)取社會(huì)各界和人民群眾的意見(jiàn)，同時(shí)開(kāi)通“12345”市長(zhǎng)公開(kāi)電話。從人大代表、政協(xié)委員到普通市民，公眾通過(guò)出席會(huì)議，從參與討論到影響決策，公民的權(quán)利逐步增加，越來(lái)越多的政府決策被納入?yún)f(xié)商治理中。雖然這一模式仍然保留有精英治理的色彩，但是普通市民的參與越來(lái)越多，參與的范圍也越來(lái)越廣。

在社區(qū)協(xié)商共治方面，深圳市鹽田社區(qū)的“兩會(huì)一站”管理體制和“議行分設(shè)”運(yùn)行模式受到廣泛關(guān)注。實(shí)踐證明，這是一種較為有效激發(fā)群眾參與和避免社區(qū)行政化窠臼的成功案例。深圳市的鹽田模式，在社區(qū)居委會(huì)以外設(shè)置社區(qū)服務(wù)站和社區(qū)工作站，通過(guò)非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的社區(qū)服務(wù)站和街道辦事處設(shè)置在社區(qū)的工作站，對(duì)居委會(huì)的行政、自治和服務(wù)三種功能進(jìn)行區(qū)分，把行政職能和公共服務(wù)從居委會(huì)中剝離出來(lái)，從居民中直接產(chǎn)生居委會(huì)來(lái)進(jìn)行社區(qū)自治。深圳市鹽田模式的重點(diǎn)是理順了政府與社區(qū)的關(guān)系，避免了社區(qū)過(guò)度行政化，增強(qiáng)了社區(qū)居民的自治能力，代表了社區(qū)管理體制改革的方向。我國(guó)有著較為深厚的傳統(tǒng)行政文化，在國(guó)家-社會(huì)關(guān)系中，社會(huì)力量較弱，國(guó)家力量較強(qiáng)，導(dǎo)致政府主導(dǎo)過(guò)多、社會(huì)自治不足，出現(xiàn)了越來(lái)越多的治理問(wèn)題，單靠政府的力量無(wú)法有效整合日益多元化的社會(huì)力量，必須借助多元社會(huì)主體進(jìn)行治理，通過(guò)民主協(xié)商的形式，實(shí)現(xiàn)公共利益、集體利益和個(gè)人利益的協(xié)調(diào)。

基層是各種利益關(guān)系的交匯點(diǎn)，是社會(huì)矛盾的聚焦點(diǎn)，是社會(huì)建設(shè)的著力點(diǎn)?；鶎由鐣?huì)治理事關(guān)人民群眾切身利益，事關(guān)城鄉(xiāng)基層的和諧穩(wěn)定，從我國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變的大背景出發(fā)，以建設(shè)美好社會(huì)為目標(biāo)，聚焦基層社會(huì)治理的難題和創(chuàng)新路徑，是本研究的出發(fā)點(diǎn)?；鶎由鐣?huì)治理工作處于社會(huì)治理的末端，與高高在上的國(guó)家相比，基層具有接觸面廣、事務(wù)復(fù)雜和與人民群眾利益息息相關(guān)等特點(diǎn)，直接涉及人民福祉，是人民幸福感、安全感和獲得感的直接來(lái)源。因此，實(shí)現(xiàn)更多人對(duì)美好生活的需要必須貫徹到基層、落實(shí)到基層。社會(huì)主要矛盾決定了基層社會(huì)治理創(chuàng)新的方向，即必須以實(shí)現(xiàn)更多人美好生活需要為首要目標(biāo)，把實(shí)現(xiàn)更加全面而均衡的發(fā)展作為創(chuàng)新的主要任務(wù)，如此，才能為全面建設(shè)小康社會(huì)、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)戰(zhàn)略目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

注 釋：

①郁建興辨析了國(guó)家治理、地方治理、基層治理與社會(huì)治理的區(qū)別。他認(rèn)為社會(huì)治理具有兩層內(nèi)涵，即社會(huì)治理體制和具體社會(huì)事務(wù)治理。當(dāng)社會(huì)治理意指具體社會(huì)事務(wù)治理時(shí)，在大部分時(shí)候，社會(huì)治理與基層治理是重合的，即基層社會(huì)治理。黨的十九屆四中全會(huì)也使用了“基層社會(huì)治理”一詞，因此這里取用“基層社會(huì)治理”，而非“基層治理”。本文的基層社會(huì)治理沿用郁建興的界定，指具體社會(huì)事務(wù)治理。參見(jiàn)郁建興：《辨析國(guó)家治理、地方治理、基層治理與社會(huì)治理》，光明日?qǐng)?bào)，2019年8月30日第11版。

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責(zé)任編輯 周 榮