地方政府數(shù)據(jù)治理績效及其提升

〔摘要〕 對地方政府數(shù)據(jù)治理績效要從目標、運行機制、行為和結果等方面進行綜合考察，這幾個維度從不同層面表達了地方政府數(shù)據(jù)治理的績效。地方政府數(shù)據(jù)治理績效提升的理論分析框架由“一個中心，四個基本點”構成，其提升過程中具有以下難點和挑戰(zhàn)：導引不足，缺乏系統(tǒng)的政策支持;貢獻不彰，存在潛在的安全問題;技術系統(tǒng)缺乏協(xié)同，存在系統(tǒng)融合問題;公眾參與不足，效果不佳;缺乏系統(tǒng)監(jiān)管，影響治理效能。因此，應加強政府數(shù)據(jù)治理的戰(zhàn)略和政策支持，優(yōu)化行政生態(tài)環(huán)境;強化數(shù)據(jù)信息鏈的績效貢獻，重視數(shù)據(jù)的安全風險問題;注重技術平臺的系統(tǒng)融合，挖掘技術協(xié)同的績效動能;注重公眾的參與和體驗，實現(xiàn)政府與民眾的良性互動;構建政府數(shù)據(jù)治理的全方位管控體系，提升數(shù)據(jù)治理的績效。

〔關鍵詞〕 地方政府，數(shù)據(jù)治理，績效

〔中圖分類號〕D630?? ?〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2020）04-0072-09

從治理范式上講，技術治理和社會治理是兩種基本的治理工具。作為一種信息化條件下的技術治理工具，政府數(shù)據(jù)治理有其自身的“兩面性”：一方面，它能夠實現(xiàn)政府公共服務供給和需求的虛擬化和網(wǎng)絡化，提升公共服務的能力和水平;另一方面，政府數(shù)據(jù)治理過程中的兩個要件（數(shù)據(jù)和相關的技術平臺）又有潛在的風險和不確定性?；诖?，地方政府數(shù)據(jù)治理改革，必須堅持績效導向，能夠促進政府決策和管理的科學性，不斷提升公眾接受公共服務的滿意度和良好的用戶體驗，促進第三方機構或平臺的可持續(xù)發(fā)展。同時，也必須保障數(shù)據(jù)和政府數(shù)據(jù)治理平臺自身的安全性，使數(shù)據(jù)及其政府數(shù)據(jù)治理平臺的風險被管控在一個可以接受的限度內。在地方政府數(shù)據(jù)治理改革過程中，必須統(tǒng)籌政府服務的供給能力與政府數(shù)據(jù)治理的安全風險，未來的地方政府數(shù)據(jù)治理策略必須在安全的前提下促進政府績效的可持續(xù)性改進和提升。本文主要關注的是如何在政府數(shù)據(jù)治理改革過程中實現(xiàn)績效的提升與數(shù)據(jù)治理安全的有機耦合。

一、政府數(shù)據(jù)治理績效研究成為數(shù)字政府建設的新需要

互聯(lián)網(wǎng)信息技術的快速發(fā)展為政府治理的改革與創(chuàng)新提供了新的場景，整個社會的數(shù)據(jù)信息呈現(xiàn)爆發(fā)式的增長，數(shù)字政府的建設趨勢已經(jīng)不可避免。隨之，經(jīng)濟社會行為的信息化、智能化和數(shù)據(jù)化的趨勢明顯，政府公共治理的機制和模式也在這種數(shù)據(jù)化的社會生態(tài)環(huán)境中發(fā)生著深刻的調整和改革。數(shù)字政府的建設就是在這樣的背景下產生的一種公共治理的新模式，它為政府績效的創(chuàng)新提供了新的版本，又被稱為公共行政的2.0范式 〔1 〕?？冃У奶嵘透倪M將成為當代政府數(shù)據(jù)治理改革的重點內容，數(shù)字政府建設已經(jīng)由初期規(guī)劃和探索逐步向現(xiàn)在的績效和效能這一重點轉移?？梢钥隙ǖ氖?，地方政府數(shù)據(jù)治理績效研究具有特定的技術背景和社會背景。

（一）地方政府數(shù)據(jù)治理績效研究的技術背景

數(shù)字政府或政府數(shù)據(jù)治理改革的一個前置性要件就是互聯(lián)網(wǎng)和信息技術的快速發(fā)展。伴隨著世界范圍內開放政府研究的深入，從最初人們聚焦數(shù)據(jù)本身，到后來開放政府數(shù)據(jù)或政府數(shù)據(jù)開放以及相關的技術平臺或技術支持的研究，為全面的政府數(shù)據(jù)治理改革提供了系統(tǒng)的技術背景和服務 〔2 〕。特別是伴隨著我國大數(shù)據(jù)與人工智能的快速發(fā)展，相關的技術儲備和技術資源的整合日漸成熟，越來越多公共服務的供給和需求嵌入諸如微信、支付寶這樣的技術終端，不同社會主體之間依靠網(wǎng)絡數(shù)據(jù)信息鏈接的特征日益明顯。政府的很多公共服務業(yè)也整合在這些技術平臺或終端，比如微信里正在試運行的國家政府政務服務平臺，讓更多的社會公眾便捷地接受公共服務成為可能。在可以預見的未來，技術資源或平臺的整合使得數(shù)據(jù)信息的需求方和供給方的“無縫對接”成為可能。未來的政府數(shù)據(jù)治理改革，不單單是簡單的技術平臺或技術資源的整合，還是以此為基礎的政府治理模式的全面升級與調整。技術平臺或相關技術資源整合的目標，不僅僅在于系統(tǒng)本身的彈性和柔性不斷增強，重視對于政府決策的支持功能，更注重公眾在接受服務過程中的體驗和感受。技術本身的可獲得性、其對于政府決策的支持功能和公眾的體驗恰恰是政府數(shù)據(jù)治理績效的重要內涵，政府數(shù)據(jù)治理改革需要積極回應人們對它的績效關切。

（二）地方政府數(shù)據(jù)治理績效研究的社會背景

政府數(shù)據(jù)治理績效的研究是我國政府數(shù)據(jù)治理改革進入新階段的重要體現(xiàn)，它是諸多社會要素相互耦合的結果。首先，政府數(shù)據(jù)治理改革已經(jīng)成為我國各級政府特別是地方政府治理創(chuàng)新的一個基本趨勢。2010年之后，地方政府開始先行先試，探索政府數(shù)據(jù)的開放，主要集中在上海、廣東等地。政府數(shù)據(jù)治理在加強理論研究的同時，很多地方政府也在以政府數(shù)據(jù)治理改革和探索為主要載體，探索地方政府治理改革的創(chuàng)新。2017年12月，習近平總書記在中共中央政治局第二次集體學習時明確指出，要“推動實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，加快完善數(shù)字基礎設施，推進數(shù)據(jù)資源整合和開放共享，保障數(shù)據(jù)安全，加快建設數(shù)字中國” 〔3 〕，這成為促進“數(shù)字政府”建設的主要方針。2010年至今，全國31個省市先后出臺了125份與政府治理數(shù)據(jù)直接相關的文件，設置了相應的管理機構，各省的政府數(shù)據(jù)平臺也先后開放。這說明，地方政府數(shù)據(jù)治理改革已經(jīng)進入了新階段，很多地方政府都在這方面進行了有益的探索，積累了一定的實踐經(jīng)驗，如建立相關的政府數(shù)據(jù)平臺，在政府門戶網(wǎng)站開辟專門的“政府數(shù)據(jù)”“一網(wǎng)通辦”等模塊。地方政府數(shù)據(jù)治理改革中所進行的探索和實踐為政府數(shù)據(jù)治理績效研究提供了堅實的實踐基礎。在理論研究上，數(shù)字政府、政府數(shù)據(jù)開放以及政府治理逐步進入學者的研究視野，學者們研究涉及的范圍比較廣泛，既有基礎的政府治理理論研究，也有專門的技術和業(yè)務方面的理論探討，政府數(shù)據(jù)治理逐漸成為數(shù)字政府建設的重要議題之一，政府數(shù)據(jù)治理的內涵、制度特征以及發(fā)展對策都成為學者們重點關注的核心議題。這些方面的研究為政府數(shù)據(jù)治理中國模式的建構提供了比較堅實的理論基礎。

學者們對政府數(shù)據(jù)開放、公眾參與以及相關技術平臺和資源的研究，與政府數(shù)據(jù)治理改革有密切的關系，但是與政府數(shù)據(jù)治理改革的本質要求和價值仍有較大的差距。政府數(shù)據(jù)治理績效是政府治理工具、手段與政府治理機制之間耦合的結果，體現(xiàn)著政府治理價值與治理工具的有機統(tǒng)一，具有明顯的公共價值導向，已有研究很少有從績效的視角聚焦政府數(shù)據(jù)治理的。在政府數(shù)據(jù)治理改革進入更加注重治理效果或效能的新階段，對政府治理效能、公眾滿意度的研究，對政府數(shù)據(jù)治理對于政府決策的優(yōu)化功能的研究，對數(shù)據(jù)信息的供需雙方以及相關的第三方平臺對于政府數(shù)據(jù)治理效能滿意度評價的研究，將會越發(fā)引起人們的關注。在這種背景下，本文主要從績效視野下審視政府數(shù)據(jù)治理改革，探討政府數(shù)據(jù)治理績效改進的理論框架和相應的策略，促進政府數(shù)據(jù)治理改革的績效轉向，以服務于地方政府治理能力的現(xiàn)代化。

二、地方政府數(shù)據(jù)治理績效的內涵及其提升的理論邏輯框架

與其他的政府治理機制改革一樣，政府數(shù)據(jù)治理改革同樣需要堅持績效導向。政府數(shù)據(jù)治理改革是將數(shù)據(jù)（包括政府數(shù)據(jù)）的開放與政府的其他機制改革有機融合的一個系統(tǒng)過程。就政府公共服務的基本過程來講，主要是由省級以下的地方政府代表中央政府向社會公眾提供服務。基于此，本文將主要探討地方政府數(shù)據(jù)治理改革的績效問題，試圖從理論上回應兩個問題，即如何正確理解政府數(shù)據(jù)治理改革的內涵及確定政府數(shù)據(jù)治理績效提升的理論分析框架，這兩個問題的解決是回答如何提升地方政府數(shù)據(jù)治理改革績效的理論前提。

（一）地方政府數(shù)據(jù)治理績效的內涵

目前，對政府數(shù)據(jù)治理績效尚沒有一個規(guī)范的學術定義。政府數(shù)據(jù)治理績效的一個前置概念是政府數(shù)據(jù)治理，已有學者對此作出界定。概括來講，政府數(shù)據(jù)治理是政府將政府數(shù)據(jù)開放嵌入政府治理過程而形成的一種“數(shù)據(jù)共享”“互聯(lián)互通”“數(shù)據(jù)整合”機制和相關政策的統(tǒng)稱。這個概念在實踐中更多強調的是一種技術治理的邏輯，其自身對于政府數(shù)據(jù)治理整體效能的觀照則比較有限，彌補這一缺憾是本文研究的一個重要原因。

對政府數(shù)據(jù)治理績效要從目標（善治與良治）、運行機制（不同利益相關者之間的協(xié)同治理）、行為（溝通、協(xié)調和具體的行為表達）和結果（公眾滿意度和整體效能）等方面進行綜合考察，這幾個維度從不同層面體現(xiàn)著政府數(shù)據(jù)治理的績效。政府數(shù)據(jù)治理績效提升的首要條件，就是需要一個良好的政府行政生態(tài)環(huán)境，它就猶如蹺蹺板的底座一樣，是催生政府數(shù)據(jù)治理績效的基礎條件。上面的“蹺蹺板”就猶如政府數(shù)據(jù)治理過程中所依賴的技術支持和數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)，既包括政府內部的數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)，也包括政府外部的相關技術平臺。這個蹺蹺板連接著數(shù)據(jù)的需求方與供給方，其自身“系統(tǒng)”的穩(wěn)定性和持續(xù)性以及它帶給數(shù)據(jù)供給方與需求方的主觀體驗和滿意度就是政府數(shù)據(jù)治理績效的內涵（參見圖1）。

人們之所以需要重新定義政府數(shù)據(jù)治理績效的概念，是因為在信息快速發(fā)展的現(xiàn)代社會，保護政府數(shù)據(jù)的治理需求是政府與外部世界之間邊界日益模糊的結果。由于數(shù)據(jù)本身的虛擬化和電子化，導致在數(shù)據(jù)治理實踐中出現(xiàn)了諸多風險和不確定性，如數(shù)據(jù)安全和個人隱私方面的問題。數(shù)據(jù)本身的生產、收集和共享是一個復雜的一體多面的過程，涉及不同的利益相關者，人們對于數(shù)據(jù)的態(tài)度和認知也各不相同。決策和管理部門更多考察數(shù)據(jù)對于管理決策和風險預警等方面的支撐，數(shù)據(jù)中心和運行的技術平臺則首先要考慮自身的穩(wěn)定性和可持續(xù)發(fā)展，還要在技術和運營商方面保證數(shù)據(jù)本身的安全性，社會個體即普通公民對于數(shù)據(jù)的認知和訴求就更加多元。

地方政府數(shù)據(jù)治理績效是對地方政府治理效能的一種整體概括與總結。具體來說，地方政府數(shù)據(jù)治理績效是對地方政府數(shù)據(jù)治理效能的一種理論表述，它是指在政府數(shù)據(jù)開放的背景下，地方政府借助于數(shù)據(jù)治理的頂層設計，依靠政府數(shù)據(jù)治理的政策和制度結構，通過由政府與社會合作建立的公共數(shù)據(jù)中心或技術平臺，統(tǒng)一儲存、加工、更新和整合相關的數(shù)據(jù)，以信息化、智能化的方式為社會公眾提供公共服務的機制、過程和結果。同時，地方政府數(shù)據(jù)治理績效還是政府自身治理結構調整與政府數(shù)據(jù)開放、共享平臺建構之間耦合的結果。實現(xiàn)公眾滿意和數(shù)據(jù)安全的有機統(tǒng)一，是政府數(shù)據(jù)治理績效的應有之義。具體來說，政府數(shù)據(jù)治理改革要實現(xiàn)四個績效目標：一是政府自身實現(xiàn)高效管理，同時向社會提供高質量的公共服務;二是社會公眾的服務需求得到滿足，公眾對政府具有較高的滿意度;三是作為技術平臺的提供方，企業(yè)或第三方機構能夠實現(xiàn)自我良性發(fā)展;四是在數(shù)據(jù)收集、加工、共享和更新過程中，將風險和不確定性限制在一個可控和可接受的范圍內。這四個績效目標同時也是衡量政府數(shù)據(jù)治理改革過程是否成功的重要標準和依據(jù)。

（二）地方政府數(shù)據(jù)治理績效提升的理論分析框架

政府數(shù)據(jù)治理改革的過程是一個包括諸多不同利益相關者協(xié)同參與的社會技術系統(tǒng)，其運行本身也是一個多維要素支持的社會系統(tǒng)。地方政府的數(shù)據(jù)治理首先要有政府的戰(zhàn)略考量。毫無疑問，政府數(shù)據(jù)治理改革是中心，其他幾個要素分別是政府數(shù)據(jù)治理改革的戰(zhàn)略、政府的行政支持系統(tǒng)（政策和制度設計）、技術支持系統(tǒng)和社會公眾的感知、體驗與評價。這幾個要素構成了政府數(shù)據(jù)治理績效提升的理論分析框架，簡稱政府數(shù)據(jù)治理績效的“一個中心，四個基本點”，它們之間的相互關系詳見圖2。這“四個基本點”是政府數(shù)據(jù)治理績效提升的重要支撐，同時也是政府數(shù)據(jù)績效的貢獻源。

1.政府的戰(zhàn)略引導。政府數(shù)據(jù)治理改革的戰(zhàn)略屬于宏觀層面的決策支持，它決定整個政府數(shù)據(jù)治理改革過程能否獲得關鍵支持。戰(zhàn)略上的引導反映和體現(xiàn)了地方政府決策層對政府數(shù)據(jù)治理及其績效的關注度。我們可以從不同省份政府公共服務的信息建設過程去檢視政府數(shù)據(jù)治理改革內容和進程。一般而言，如果一省常務副省長分管的工作內容中明確載明“政府數(shù)據(jù)”“政務公開”或“數(shù)據(jù)政府開放”等內容，表明該省政府從戰(zhàn)略層面上對政府數(shù)據(jù)治理改革的預期是明確的，而且納入了政策窗口。同時也說明，地方政府的決策團隊從戰(zhàn)略高度重視地方政府數(shù)據(jù)治理改革，對此工作提供強有力的政策支持。以貴州省為例，地理位置上的西部“劣勢”并沒有阻止其對政府數(shù)據(jù)治理改革探索和創(chuàng)新的步伐，原因就在于它的發(fā)展在很大程度上得益于政府對大數(shù)據(jù)產業(yè)和數(shù)字政府的決策支持。在貴州常務副省長的職責分工中，就明確載明“大數(shù)據(jù)”和“政務公開”，其省政府的網(wǎng)站上有專門的“政府數(shù)據(jù)”子網(wǎng)站。這種由主要領導親自負責政府數(shù)據(jù)治理的相關工作，省政府網(wǎng)站專門開辟“政府數(shù)據(jù)”子網(wǎng)站的情況并不是所有的省都有，部分省政府網(wǎng)站上不能明顯看出“數(shù)據(jù)開放”“政府數(shù)據(jù)”和“一網(wǎng)通辦”類似的網(wǎng)絡模塊，這也就不難理解為什么全國各省級政府數(shù)據(jù)治理呈現(xiàn)不同步的情況。常務副省長的職責分工中是否明確載明政府數(shù)據(jù)治理改革的相關內容，從戰(zhàn)略層面上反映了地方政府對這項改革的態(tài)度和傾向性，它影響著地方政府在戰(zhàn)略上和政策上對政府數(shù)據(jù)治理改革的進程。

2.政府數(shù)據(jù)治理的行政支持。政府數(shù)據(jù)治理行政支持主要體現(xiàn)在相關的政策和制度支持方面，這也是政府數(shù)據(jù)治理績效的一個重要來源。就政府自身而言，推進政府數(shù)據(jù)治理的重要動力就來自于政府外部的需求驅動、政府自身管理、政府績效競爭驅動。政府數(shù)據(jù)治理改革是以相關的數(shù)據(jù)交互平臺為載體所形成的一種雙向道，即從政府到公眾、從公眾到政府，這種雙向互動機制為政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了一種新的管理范式。在政府數(shù)據(jù)治理戰(zhàn)略明確的情況下，政府應該從兩個層面推進地方政府數(shù)據(jù)治理改革：一個是政府自身的改革和調適，比如政府數(shù)據(jù)治理機構的設置、相關政策和制度的建立和完善、人員和經(jīng)費的配備等，這個層面的核心要素就是以公共權力和公共財政資源為核心;另一個是在具體實踐層面，要從政府數(shù)據(jù)治理政策的研究和供給、強化政府和利益相關者之間的協(xié)同合作、促進政府數(shù)據(jù)治理改革和溝通等幾個方面有序推進，這是從政府自身對于政府數(shù)據(jù)治理改革的政治和行政支持。

3.政府數(shù)據(jù)治理的技術資源。政府數(shù)據(jù)治理改革的另外一個績效來源是技術資源，這是政府數(shù)據(jù)治理績效的技術構成。政府數(shù)據(jù)治理改革促進了政府治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。信息通信技術的主要特點是顯著提高發(fā)送、接收、存儲和分析數(shù)據(jù)的能力 〔4 〕137，縮短政府提供和處理公共服務或產品的時間，提高地方政府治理的績效。政府數(shù)據(jù)治理有效性的一個指向性指標就是政府所提供的公共服務既高效又方便公眾使用。政府公共服務虛擬化、信息化的現(xiàn)代化程度，以及社會公眾的體驗與感受，都與技術平臺自身的技術供給和服務能力密切相關。特別是公眾，他們首先感知的就是技術平臺和數(shù)據(jù)中介的技術服務能力，而這種能力來源于數(shù)據(jù)中心和技術平臺對數(shù)據(jù)的收集、存儲、加工和更新等。同時，這種技術供給和服務能力又成為政府數(shù)據(jù)治理績效的重要來源?；诖?，政府統(tǒng)一搭建數(shù)據(jù)治理的技術平臺，當然這個過程的核心主體是企業(yè)或第三方平臺。對于政府數(shù)據(jù)治理改革的過程來講，因為這里有個政府和企業(yè)之間的委托代理關系，因此，政府必須強化與相關技術平臺之間的協(xié)同合作水平，將數(shù)據(jù)處理和服務外包的潛在風險和不確定性降到最低限度。企業(yè)和第三方平臺必須保證數(shù)據(jù)本身的安全性，保護公民個人隱私，借助于安全、穩(wěn)定的技術平臺向社會提供高質量的公共服務，強化公眾對于政府數(shù)據(jù)治理績效的感知，同時爭取他們對于數(shù)據(jù)平臺的信任和支持。

4.社會公眾的感知、體驗與評價。就政府數(shù)據(jù)治理改革而言，最后所有的工作都會聚焦在社會公眾接受數(shù)字政府服務的感知、體驗與評價上，這是政府數(shù)據(jù)治理績效的一種最直接的表達和意見。社交媒體的激增，例如互聯(lián)網(wǎng)、手機、休閑聊天平臺等已經(jīng)改變了政府和公眾之間的關系;媒體的擴散導致了虛擬社區(qū)網(wǎng)絡的出現(xiàn)，這對政治和治理產生了重大影響 〔5 〕。公眾是政府數(shù)據(jù)治理的參與者、公共服務的使用者和評價者，他們從政府數(shù)據(jù)治理改革中所能體驗與感受到的服務品質與服務能力將構成政府數(shù)據(jù)治理績效的實體內容，直接影響著自身對政府數(shù)據(jù)治理改革的整體評價。

所有的政府數(shù)據(jù)治理改革必須回應社會公眾的需求，政府數(shù)據(jù)治理的利益相關方應該就政府數(shù)據(jù)治理的愿景達成廣泛的社會共識。當政府借助于技術平臺或數(shù)據(jù)中心向社會公眾提供公共服務時，必須保證社會公眾能夠方便使用、便捷獲取、安全運用。為此，相關的數(shù)據(jù)中心和服務平臺必須強化自身向社會提供高質量公共服務的水平和能力。政府的相關管理人員和數(shù)據(jù)技術平臺的專業(yè)技術人員有責任預測需求并準備相應的交付服務的技術，優(yōu)化服務的流程和環(huán)節(jié)，提升服務的品質。否則，就會引起公眾的不滿。在互聯(lián)網(wǎng)時代，人們的耐心越來越少，這意味著當網(wǎng)站在幾秒鐘內無法訪問時，人們就不愿意等待服務。同時，服務必須易于訪問。只有這樣，社會公眾才能有比較好的體驗和評價。另外，政府必須借助于相關的技術平臺及時回應公眾的訴求和意見表達。所以說，政府與民眾之間溝通和互動的能力和水平本身也是政府數(shù)據(jù)治理績效的重要內容。

三、地方政府數(shù)據(jù)治理績效提升的難點和挑戰(zhàn)

政府數(shù)據(jù)治理改革對政府和社會都是一種系統(tǒng)的挑戰(zhàn)，它涉及政府治理機制和模式重構以及整個社會行為方式的變革，這種變革過程對政府及整個社會都提出了新的要求。政府數(shù)據(jù)治理改革的推行依然面臨著諸多的不確定性。當前，地方政府和社會都面臨著經(jīng)濟社會行為數(shù)據(jù)化、信息化和智能化的客觀現(xiàn)實，政府是否為數(shù)據(jù)治理改革做好了充分的準備？其他組織和普通的社會公眾是否為政府數(shù)據(jù)治理改革做好了前期的準備？從數(shù)據(jù)本身的收集使用，到政府的監(jiān)管與服務以及企業(yè)對于數(shù)據(jù)的儲存、使用與更新等，也都面臨著一系列的挑戰(zhàn)和問題。

（一）數(shù)據(jù)治理改革的導引不足，缺乏系統(tǒng)的政策支持

地方政府的決策層對于政府數(shù)據(jù)治理改革起著至關重要的作用。政府數(shù)據(jù)治理改革既是政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，同時，這種改革背后也存在較多的風險和不確定性。實踐中，我國各地的政府數(shù)據(jù)治理改革并不同步，一些地方政府對數(shù)據(jù)治理改革的導引不足，缺乏對改革的頂層設計和政策支持，尚未從政策和具體的行政改革上去響應政府數(shù)據(jù)治理改革的新趨勢。這說明，一些地方政府還沒有從政策、組織、流程和公務員自身的工作能力等方面做好系統(tǒng)的準備 〔6 〕。在地方政府對政府數(shù)據(jù)治理改革尚未達成統(tǒng)一認識的情境下，就很難將其納入政府的政策議程，省級以下的地方政府機構對于政府數(shù)據(jù)治理改革的政策和制度設計情況就更加參差不齊了。很多地方政府也都缺乏實施政府數(shù)據(jù)治理的系統(tǒng)響應能力，一些政府內部的管理者和工作人員也沒有對政府數(shù)據(jù)治理改革的推行做好思想準備和工作準備。政府公共服務和管理的流程再造也是一個政府數(shù)據(jù)治理改革必須要面對的問題，其中有的是局部的、有的則是系統(tǒng)性的要求，不論哪種都是值得探討和研究的問題。若地方政府尚未從頂層設計上準備好面對政府數(shù)據(jù)治理改革的話，就很難為政府數(shù)據(jù)治理改革的推行而進行系統(tǒng)性的改革和調整?？陀^上，不同地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡也是制約我國地方政府數(shù)據(jù)治理改革實踐的一個現(xiàn)實問題。

（二）數(shù)據(jù)信息的績效貢獻不彰，存在潛在的安全風險問題

績效提升是所有政府公共行政改革的最重要目的，政府數(shù)據(jù)治理改革也是如此。數(shù)據(jù)是政府數(shù)據(jù)治理改革的最小的分析單元。從數(shù)據(jù)治理的過程看，數(shù)據(jù)本身也是政府數(shù)據(jù)治理績效的重要來源。在數(shù)字化政府建設過程中，政府和其他所有的組織、個體都有可能成為數(shù)據(jù)信息的生產者、管理者或需求者，也就是政府和其他所有組織、個體在政府數(shù)據(jù)治理改革中的角色都呈現(xiàn)出多元性，這種多元性影響和決定著數(shù)據(jù)信息對于政府數(shù)據(jù)治理績效的貢獻。在數(shù)據(jù)信息采集目的或使用手段合法、正當?shù)那闆r下，人們所提供的數(shù)據(jù)信息存在失真的情況，這也是政府數(shù)據(jù)治理改革過程中的一個難點和堵點;相反，在數(shù)據(jù)信息真實有效的情景下，誰、以何種目的、以何種工具和手段采集信息、服務于何類機構等問題就成為政府數(shù)據(jù)治理改革的另外一個難點和挑戰(zhàn)。比如，在移動通訊技術發(fā)達及手機普及的今天，很多機構都在通過手機APP或其他的數(shù)據(jù)處理終端以不同的形式收集或采集數(shù)據(jù)信息，在這種情況下，數(shù)據(jù)信息的安全性就成為全社會的關切，采集或收集信息的主體是否忠實地履行其對于數(shù)據(jù)提供者的保密義務？如何處理和使用這些信息數(shù)據(jù)？是否存在數(shù)據(jù)信息的交易或販賣？這些問題都涉及公民個人的隱私，甚至影響到國家的總體安全，這是政府數(shù)據(jù)治理改革中必須要面對的挑戰(zhàn)和嚴峻的現(xiàn)實問題。

（三）數(shù)據(jù)治理改革中的技術系統(tǒng)缺乏協(xié)同，存在系統(tǒng)融合問題

在政府數(shù)據(jù)治理過程中，數(shù)據(jù)中心和技術平臺扮演著非常核心的角色，它決定和影響著數(shù)據(jù)信息的收集、儲存、處理和更新的能力和水平，它的高效運行也決定和影響著公眾對政府數(shù)據(jù)治理績效的感知或體驗。就數(shù)據(jù)平臺或技術系統(tǒng)而言，首先面對的就是數(shù)據(jù)中心或數(shù)據(jù)平臺的技術標準問題，不同地方政府（部門）之間尚缺乏統(tǒng)一的政府數(shù)據(jù)治理的技術標準，這使地方政府數(shù)據(jù)治理過程中出現(xiàn)“各打各的鑼、各唱各的戲”。其次，數(shù)據(jù)中心或數(shù)據(jù)平臺銜接著數(shù)據(jù)需求方和供給方，它既要代表政府或相關部門收集數(shù)據(jù)信息，又要負責數(shù)據(jù)的儲存和分析、匯總等工作，還要與特定的部門和單位共享和使用信息，實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的充分利用。目前政府數(shù)據(jù)中心或數(shù)據(jù)平臺的技術服務能力和水平參差不齊，數(shù)據(jù)信息的整合利用能力不能有效滿足政府和社會的需求，而且在數(shù)據(jù)收集和整合過程中，還不斷出現(xiàn)信息泄露或惡意收集、惡意使用的風險。再次，技術系統(tǒng)自身更新的速度和頻率難以適應公共部門數(shù)據(jù)爆發(fā)式增長的現(xiàn)實需要，而且隨著數(shù)據(jù)容量的持續(xù)增加，數(shù)據(jù)平臺自身的儲存和管理能力也成為一個新的挑戰(zhàn)，這直接影響其服務政府和社會的能力。最后，數(shù)據(jù)處理的平臺與地方政府治理改革之間尚未實現(xiàn)“無縫對接”，其對政府治理機制創(chuàng)新的價值和功能有待進一步挖掘。

（四）數(shù)據(jù)治理改革中公眾參與不足，效果不佳

政府數(shù)據(jù)治理改革是為了服務公眾，同樣，它也需要公眾的積極有效參與。政府數(shù)據(jù)治理改革的重要目的就是使得所有的社會公眾都能便捷地獲取相關的數(shù)據(jù)信息和有關的公共服務，因此，政府數(shù)據(jù)治理改革要逐步實現(xiàn)從傳統(tǒng)的“政府-公眾”互動模式向信息化條件下的“政府-數(shù)據(jù)處理中心-公眾”這一互動模式轉變。政府與公眾的互動過程嵌入了新的中介即數(shù)據(jù)處理中心或數(shù)據(jù)終端，它為政府與公眾之間的互動與溝通提供了技術性通道，同時，它也可能成為政府與民眾互動的技術壁壘，而這種技術壁壘的存在無疑會造成數(shù)字鴻溝，影響公眾與政府的互動與溝通效果。所以，技術壁壘必然引致政府數(shù)據(jù)治理績效的降低。雖然數(shù)字鴻溝可能只是一種過渡效應，然而，目前這種狀況是現(xiàn)實存在的，給政府數(shù)據(jù)治理工作造成了一個新的困境 〔7 〕。另外，不同類型交互平臺之間的技術系統(tǒng)端口的對接問題也成了影響政府數(shù)據(jù)治理績效的重要因素。比如，政府內部不同部門之間數(shù)據(jù)通道的銜接和適配度，就會影響公眾參與的質量，同樣也會增加數(shù)據(jù)信息獲取的難度。在政府數(shù)據(jù)治理改革中，公共服務的數(shù)據(jù)化使得公眾首先要面對的是“數(shù)據(jù)或技術平臺”，現(xiàn)實中，并非所有的技術數(shù)據(jù)信息平臺都能保障公眾獲取和使用，因此，政府提供響應社會公眾需求的數(shù)據(jù)治理技術平臺或技術系統(tǒng)就至關重要。

（五）數(shù)據(jù)治理改革過程中缺乏系統(tǒng)監(jiān)管，影響治理效能

數(shù)字政府或政府數(shù)據(jù)的開放意味著政府對社會更加透明和公開，這是陽光政府建設的重要途徑。政府數(shù)據(jù)治理改革本質上是利用信息和通信技術（ICT）來使得政府工作更高效，促使其提供更便捷的政府服務，讓更多的公眾獲得信息，并使政府對公民更負責任 〔8 〕。首先，公眾在獲取信息或接受政府數(shù)字化公共服務的過程中，面臨著兩個突出的問題：第一就是數(shù)據(jù)信息的安全問題，第二就是數(shù)據(jù)信息的整合與利用問題。在數(shù)據(jù)爆發(fā)式增長的背景下，經(jīng)濟社會環(huán)境數(shù)據(jù)化、信息化和智能化的快速發(fā)展與公共領域數(shù)據(jù)信息安全保障的制度建設之間的矛盾依然突出。地方政府對虛擬空間的數(shù)據(jù)收集、利用等過程缺乏強有力的監(jiān)管和規(guī)制，特別是在涉及國家總體安全的數(shù)據(jù)信息的監(jiān)管方面也難免會存在不力問題。其次，在很多公共場域內，一些數(shù)據(jù)信息的收集、使用和保護等領域都存在監(jiān)管盲區(qū)，政府數(shù)據(jù)治理的監(jiān)管體系亟待完善。之所以出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)，與我國相關領域法律、政策和專業(yè)人才的短缺有密切關系。最后，公共場域內的數(shù)據(jù)需求方、供給方以及作為交互中介的第三方機構或平臺的行為邊界，也亟需通過國家法律、政策的正式確認。目前，我們尚缺乏與政府數(shù)據(jù)治理改革相配套的法律和政策監(jiān)管體系，政府數(shù)據(jù)治理改革監(jiān)管盲區(qū)或漏洞也必然會影響政府數(shù)據(jù)治理績效的提升。

四、地方政府數(shù)據(jù)治理績效提升的對策建議

政府數(shù)據(jù)治理改革已成為我國地方政府公共行政改革的重要內容，地方政府有必要重新審視其對于政府公共行政改革的價值，結合本地區(qū)的實際情況，有序推進政府數(shù)據(jù)治理改革的進程。其中，安全、穩(wěn)定與可持續(xù)應該成為政府數(shù)據(jù)治理改革的基本要求。政府必須關注數(shù)據(jù)治理過程中的安全問題，高度重視技術治理手段和工具背后的風險。實踐中，地方政府要在保障數(shù)據(jù)信息安全的前提下，強化政策引導，實現(xiàn)地方政府數(shù)據(jù)治理績效的改進和提升，為政府治理機制改革提供數(shù)據(jù)化、信息化和智能化的動能，助力我國地方政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設。

（一）加強數(shù)據(jù)治理的戰(zhàn)略和政策支持，優(yōu)化行政生態(tài)環(huán)境

政府數(shù)據(jù)治理改革的有序推進離不開地方政府的戰(zhàn)略引導和政策支持。特別是對于那些欠發(fā)達地區(qū)來說，當?shù)卣_認識數(shù)據(jù)治理改革對于實現(xiàn)地區(qū)跨越式發(fā)展的推進作用。政府數(shù)據(jù)治理改革雖然會在一定程度上給政府治理帶來壓力，但是這種壓力未必不是好事，它甚至能為欠發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)彎道超車提供新的動能。貴州省近幾年的快速發(fā)展就充分證明了這一點。從政府自身管理看，這種開放在某種程度上體現(xiàn)了政府施政的自信以及倒逼自己進行行政改革的決心。地方政府要科學決策，確定政府數(shù)據(jù)治理改革的愿景，制定本地區(qū)政府數(shù)據(jù)治理改革的路線圖，建立政府數(shù)據(jù)治理改革的地方性法規(guī)，逐步調整政府的政策體系和治理結構，從宏觀的政策體系更新到政府內部管理人員和工作人員的意識、工作能力和工作文化的營造等方面形成合力，為政府數(shù)據(jù)治理改革提供系統(tǒng)性的支持，從根本上提升政府精準施政能力，為社會公眾提供高水平的公共服務，助力地方經(jīng)濟社會的安全穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。在政策支持上，要結合本地區(qū)的實際，有序推進政府數(shù)據(jù)治理改革的步伐，從體系建立、系統(tǒng)運行、結構調整等方面建立保障性的政策制度體系，為政府數(shù)據(jù)治理改革提供政策支持和組織保障。政府內部的工作人員，也要積極轉變自己的觀念，強化業(yè)務技能的學習和再教育，為政府數(shù)據(jù)治理改革提供最重要的人力資源支撐。以上幾方面的協(xié)同推進，將逐步從戰(zhàn)略引導和政策創(chuàng)新上為政府數(shù)據(jù)治理改革建構良性的公共行政生態(tài)。

（二）強化數(shù)據(jù)信息鏈的績效貢獻，提高數(shù)據(jù)的安全性

數(shù)據(jù)信息是政府數(shù)據(jù)治理績效的最重要載體，也是政府數(shù)據(jù)治理績效構成的主要內容之一。地方政府應充分認知數(shù)據(jù)信息的價值，以及它對政府治理改革的推動和促進作用。從政府數(shù)據(jù)治理績效“生產”的過程看，它包含兩類核心主體，一類是數(shù)據(jù)信息的提供者，另一類是數(shù)據(jù)信息的需求者、收集者和使用者等。幾乎所有的社會主體都有可能成為數(shù)據(jù)的需求方和供給方，而且呈現(xiàn)一種“你中有我，我中有你”的場景。數(shù)據(jù)則是連接不同主體的中介或橋梁，所以數(shù)據(jù)自身對于政府數(shù)據(jù)治理績效的貢獻就不言而喻。從績效的觀點看，真實的數(shù)據(jù)本身就是一種績效貢獻，失真的數(shù)據(jù)貢獻出的也是一種績效，但是這種績效是負績效，而不是我們所期待的正績效。鑒于數(shù)據(jù)提供方和需求方的信息不對稱，人們對于數(shù)據(jù)信息的利益訴求各不相同，數(shù)據(jù)信息背后的風險和不確定性就成為一個迫切需要回應的現(xiàn)實問題。數(shù)據(jù)背后的風險和不確定性與數(shù)據(jù)的供給者和需求者（收集者、加工者和利用者）都有著密切的關系 〔9 〕。在政府數(shù)據(jù)治理改革過程中，數(shù)據(jù)提供者所提供的數(shù)據(jù)信息必須真實有效，而數(shù)據(jù)的需求者在處理或使用過程中必須保障數(shù)據(jù)信息的安全性，保護數(shù)據(jù)提供者的個人隱私，將潛在的風險管控與數(shù)據(jù)信息的整合利用有效結合起來，切實履行自己所應承擔的責任和義務，服務于地方政府治理能力體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標。

（三）注重技術平臺的系統(tǒng)融合，挖掘技術協(xié)同的績效動能

政府數(shù)據(jù)治理改革必須有強力的技術系統(tǒng)支持。政府內部的數(shù)據(jù)系統(tǒng)與政府外部相關組織的數(shù)據(jù)處理與交換平臺之間的對接和融合，一直是我國政府數(shù)據(jù)治理改革的難點。政府數(shù)據(jù)治理改革績效的提升客觀上要求政府內部與政府外部的技術平臺和系統(tǒng)之間的融合，提升技術系統(tǒng)或平臺的運行效率，減少不同數(shù)據(jù)系統(tǒng)之間的技術壁壘，提升技術系統(tǒng)或平臺之間的協(xié)同性，這種協(xié)同本身就是政府數(shù)據(jù)治理績效的核心內容。不同數(shù)據(jù)中心和技術平臺的運行要遵循統(tǒng)一的技術標準和操作手冊，為數(shù)據(jù)在不同技術系統(tǒng)或平臺之間的流動創(chuàng)造良好的技術環(huán)境。政府數(shù)據(jù)治理改革過程中的風險和不確定性同樣與數(shù)據(jù)處理中心密切相關。具體來講，數(shù)據(jù)信息的風險主要來自于數(shù)據(jù)信息的收集、儲存、處理與共享等環(huán)節(jié)。數(shù)據(jù)處理和整合的相關技術平臺要服從國家經(jīng)濟和社會發(fā)展大局，切實履行自己對于數(shù)據(jù)信息安全的責任和義務。從技術系統(tǒng)或資源的整合角度來看，要不斷升級或更新數(shù)據(jù)技術系統(tǒng)的防火墻，增強系統(tǒng)柔性，保障數(shù)據(jù)信息的安全和用戶的隱私，提升數(shù)據(jù)信息的整合、處理與利用能力，充分釋放技術系統(tǒng)帶給經(jīng)濟和社會發(fā)展的技術“紅利”，增強社會公眾對于相關技術平臺的信任和認可，為數(shù)據(jù)信息的提供者和需求者提供良好的技術服務和使用體驗。此外，相關技術平臺或機構必須與其他的利益相關者建立良好的伙伴關系，從技術協(xié)同的角度助力政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（四）注重公眾的參與和體驗，實現(xiàn)政府與民眾的良性互動

政府數(shù)據(jù)治理改革的根本目的是為公眾提供最便捷、最高效的公共服務，促進經(jīng)濟、社會的高質量發(fā)展。政府數(shù)據(jù)治理改革也必須貫徹習近平總書記所提出的“以人民為中心”的發(fā)展理念，為社會公眾的有效參與創(chuàng)造條件。毫無疑問，政府數(shù)據(jù)治理改革的一個重要價值取向就是促進陽光政府、透明政府的建設。所謂陽光和透明，一是公眾必須能便捷獲取政府的公共服務，同時可以促進政府與公眾之間實現(xiàn)更透明、更便捷的互動交流，這也就意味著為公眾提供一個參與政府治理的新平臺，為公共政策的制定和優(yōu)化提供了新的參考，也為社會公眾問責、質詢水平和能力的提升創(chuàng)造了新的條件。政府必須通過政策和制度設計的創(chuàng)新，為公眾參與政府數(shù)據(jù)治理提供支持。技術系統(tǒng)和數(shù)據(jù)平臺作為基于網(wǎng)絡互聯(lián)的公眾參與渠道，也是公眾參與政府治理的一種技術工具，其運行水平會直接影響著公眾參與的體驗和滿意度。這些數(shù)據(jù)處理中心和技術平臺必須不斷更新和升級，保障公眾具有良好的參與體驗，為公眾提供便捷高效的公共服務。政府與民眾之間的互動，特別是政府對社會公眾的回應與反饋一直是學術界關注的一個焦點議題。相關的數(shù)據(jù)平臺要強化自身對于公眾參與的技術價值和功能，提供一種政府響應公眾需求的數(shù)據(jù)治理技術，這也是政府數(shù)據(jù)治理改革的應有之義。

（五）構建數(shù)據(jù)治理的全方位的管控體系，提升數(shù)據(jù)治理的績效

政府是數(shù)據(jù)治理改革的推手，同樣也是政府數(shù)據(jù)治理的舵手。在全面推進政府數(shù)據(jù)治理改革的背景下，從形式上講，政府將公共服務委托或外包給了收集、處理數(shù)據(jù)信息的技術平臺，但是，從委托代理理論和責任政治來看，政府必須正視因公共服務委托或外包而可能產生的風險，承擔自己應負的公共責任?；诖?，政府必須履行“舵手”的職責，為政府數(shù)據(jù)治理改革“建章立制”，健全完善政府數(shù)據(jù)治理改革的法律法規(guī)，依法推進改革，并作出明確規(guī)定，非經(jīng)法律允許，任何主體不能收集可能涉及公民個人隱私的數(shù)據(jù)隱私，更不允許惡意收集和利用甚至是非法交易涉及國家安全和公民個人隱私的數(shù)據(jù)信息。所有的政府數(shù)據(jù)治理改革都必須納入政府的監(jiān)管體系。政府要逐步完善包括法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、媒體監(jiān)督在內的全方位監(jiān)管體系，規(guī)范政府數(shù)據(jù)治理改革過程中不同利益相關者的行為邊界，特別是數(shù)據(jù)需求者和提供者以及相關的技術平臺，建立彼此的公共責任地圖，所有的相關主體都要對政府數(shù)據(jù)治理改革中的失范行為承擔相應的責任。針對政府數(shù)據(jù)治理改革中的失范行為，國家不妨通過問責和質詢機制的完善來強化政府的監(jiān)管責任。政府要通過有效的管控體系，科學規(guī)避數(shù)據(jù)治理改革過程中的行為失范，使得政府數(shù)據(jù)治理改革平穩(wěn)有序開展，促進政府數(shù)據(jù)治理績效的改進。

隨著大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能的快速發(fā)展，政府如何因應經(jīng)濟社會的信息化、網(wǎng)絡化和智能化就成了政府管理者的一道必答題，政府數(shù)據(jù)治理改革正是其中的一種政策選擇。在我們這樣一個大國，全面推行政府數(shù)據(jù)治理改革并沒有成功的先例可循，必須立足我國各地發(fā)展實際，有序推進。同時，政府數(shù)據(jù)治理改革必須切實堅守安全發(fā)展的底線和紅線，聚焦政府數(shù)據(jù)治理績效的提升。在此背景下，我們有必要堅守數(shù)據(jù)治理改革的公共價值，探討政府數(shù)據(jù)治理績效的貢獻源，為政府數(shù)據(jù)治理改革的精準施策提供理論支持。政府的戰(zhàn)略引導和相關的政策供給、技術系統(tǒng)的融合、數(shù)據(jù)信息資源的整合與利用能力及公眾的有效參與構成政府數(shù)據(jù)治理改革的重要著力點，這幾方面內容都是政府數(shù)據(jù)治理績效的重要貢獻源。為此，必須加強政府數(shù)據(jù)治理改革的頂層設計，強化戰(zhàn)略引導、政策支持、公眾參與和政策監(jiān)管等方面的協(xié)同，助力地方政府數(shù)據(jù)治理績效的提升，推動地方政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

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責任編輯 周 榮