制度優(yōu)勢如何轉(zhuǎn)化為治理效能

李海青

〔摘要〕 制度優(yōu)勢如何轉(zhuǎn)化為治理效能是一個(gè)重大的理論與現(xiàn)實(shí)問題，而制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)與強(qiáng)力落實(shí)在很大程度上影響著制度優(yōu)勢向治理效能的轉(zhuǎn)化。大量繁重的制度改革與建設(shè)任務(wù)很難完全按照設(shè)計(jì)者的理性預(yù)期推進(jìn)實(shí)施，而當(dāng)這種系統(tǒng)的制度規(guī)劃通過壓力型體制落實(shí)與執(zhí)行時(shí)，又往往會不可避免地導(dǎo)致形式主義問題。就此而言，一項(xiàng)制度要想成為具有優(yōu)勢的制度，制度優(yōu)勢要想轉(zhuǎn)化為治理效能，首先必須對制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)與落實(shí)機(jī)制本身進(jìn)行審視，推進(jìn)設(shè)計(jì)機(jī)制和落實(shí)機(jī)制的優(yōu)化。

〔關(guān)鍵詞〕 制度優(yōu)勢，治理效能，頂層設(shè)計(jì)，壓力型體制

〔中圖分類號〕D616?? ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2020）04-0044-06

自從黨的十九屆四中全會提出要把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能以后，學(xué)術(shù)界對此已經(jīng)展開了持續(xù)的研究。確實(shí)，這既是一個(gè)重大的理論問題，更是一個(gè)急迫的現(xiàn)實(shí)問題。這一問題的提出表明制度制定者期望制度的應(yīng)然效果與制度實(shí)施的實(shí)然效果之間存在一定張力。如何理解制度優(yōu)勢？既有制度為何不能順暢轉(zhuǎn)化為治理效能？這種張力是如何產(chǎn)生的？制度有效落實(shí)的障礙又如何打破？本文依據(jù)中央全會的文本，結(jié)合經(jīng)驗(yàn)的觀察，借鑒相關(guān)研究成果，試從我國制度建設(shè)模式的視角對以上問題作出回答。制度建設(shè)模式是指由制度建設(shè)的主體、制度建設(shè)的內(nèi)容、制度建設(shè)的方式、制度建設(shè)的督查、制度建設(shè)的效果、制度執(zhí)行的反饋等構(gòu)成的整體性運(yùn)作框架以及其中所內(nèi)蘊(yùn)的制度建設(shè)理念以及所體現(xiàn)的制度建設(shè)特點(diǎn)。不同國情的制度建設(shè)模式有所差別，同一國家在不同歷史階段的制度建設(shè)模式也不盡相同。由于制度建設(shè)模式的內(nèi)涵外延都較為廣泛，在此不擬全部展開，而是側(cè)重圍繞制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)與強(qiáng)力落實(shí)兩個(gè)關(guān)鍵維度進(jìn)行分析，以求把握問題的主要癥結(jié)所在。

一、如何理解制度優(yōu)勢

對于黨的十九屆四中全會提出的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能這個(gè)命題，當(dāng)前似乎存在這樣一種誤解，既把制度理解為已經(jīng)制定好的全部制度規(guī)范，把我們現(xiàn)在各個(gè)層次、各個(gè)方面的所有制度都理解為是具有優(yōu)勢的，好像僅僅是轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)出了問題導(dǎo)致落實(shí)的效果不佳，只要建立健全相應(yīng)的檢查、督促、獎懲與反饋機(jī)制就可以解決制度的落實(shí)問題。其實(shí)，這種理解有些望文生義、有欠準(zhǔn)確，并不符合黨的四中全會的決定精神，黨的十九屆四中全會提法的含義不至于此。

仔細(xì)研讀中央文件，可以看到，黨的十九屆四中全會所講的制度優(yōu)勢主要指的是中國特色社會主義制度的價(jià)值原則、理念精神、主要構(gòu)成、主體框架，更為側(cè)重中國特色社會主義的根本制度層面和基本制度層面。按照黨的十九屆四中全會的規(guī)定，中國特色社會主義的根本制度包括五個(gè)方面的內(nèi)容：黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)制度和全面領(lǐng)導(dǎo)制度是我們黨和國家的根本領(lǐng)導(dǎo)制度;人民代表大會制度是我國的根本政治制度;馬克思主義在意識形態(tài)領(lǐng)域指導(dǎo)地位制度是我國的根本文化制度;共建共治共享是我國的根本社會治理制度;黨對人民軍隊(duì)的絕對領(lǐng)導(dǎo)是我國的根本軍事制度。可以看到，這五個(gè)方面的根本制度都不是指非常具體的制度規(guī)定，而指的是制度的根本原則、根本理念、根本指導(dǎo)、根本規(guī)定，它們在整個(gè)制度體系中起著頂層決定性、全域覆蓋性、全局指導(dǎo)性作用，從根本上決定著中國特色社會主義的性質(zhì)和方向，是社會主義優(yōu)越性的最高體現(xiàn)。中國特色社會主義基本制度在制度體系中的作用比根本制度等而次之，其在政治領(lǐng)域包括中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度這三大基本政治制度;在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域包括以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制等三大基本經(jīng)濟(jì)制度。與發(fā)揮決定性與全局性作用的根本制度相比，基本制度盡管不是那么高大上，但也并非具體細(xì)致的制度規(guī)定，其貫徹和體現(xiàn)的是國家政治生活、經(jīng)濟(jì)生活的基本原則，強(qiáng)調(diào)的是國家政治生活與經(jīng)濟(jì)生活的基本要求，而這些基本原則與基本要求同樣鮮明地體現(xiàn)了社會主義的優(yōu)越性。根本制度和基本制度以馬克思主義為指導(dǎo)，形成于中國近現(xiàn)代的歷史發(fā)展，符合中國具體國情，具有深厚傳統(tǒng)文化根基，深得廣大人民的支持擁護(hù)，充分體現(xiàn)了社會主義的內(nèi)在價(jià)值原則與崇高理念追求，體現(xiàn)出明顯而強(qiáng)大的制度優(yōu)勢。這一點(diǎn)，從歷史與現(xiàn)實(shí)的比較來看，從中國與國外的對照來看，從理論與實(shí)踐的結(jié)合來看，都是毋庸置疑的。這次四中全會強(qiáng)調(diào)的我國國家制度和國家治理體系所具有的十三個(gè)顯著優(yōu)勢也主要是就根本制度和基本制度而言的。根本也好，基本也好，表明的都是制度優(yōu)勢的根與基，正因?yàn)橛懈?，所以才能展現(xiàn)出這種顯著的制度優(yōu)勢。

相比于根本制度和基本制度，重要制度具有派生性，其是指依據(jù)根本制度和基本制度而制定的，作用于國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)的具體制度體制。這些制度之所以非常重要，不僅是因?yàn)樗鼈兂袚?dān)著把根本制度和基本制度落地、具體化，使它們活起來、運(yùn)轉(zhuǎn)起來的重要任務(wù)，也是指它們種類眾多、數(shù)量龐大，直接與基層治理相關(guān)、與社會生活相連、與現(xiàn)實(shí)實(shí)踐相觸，發(fā)揮的作用十分重要。也正因?yàn)橹匾贫劝l(fā)揮著上接下連的功能，所以與具有更大穩(wěn)定性的根本制度和基本制度相比，盡管在當(dāng)前總體而言是適合的、具有優(yōu)勢，但與我們黨和國家肩負(fù)的歷史使命相比，與改革開放的推進(jìn)要求相比，與國內(nèi)外形勢變化相比，仍有不健全、不完善、不盡適應(yīng)之處，所以需要對其進(jìn)行動態(tài)調(diào)適，根據(jù)不斷變化的情況及時(shí)推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域制度的立改廢。這次黨的四中全會強(qiáng)調(diào)需要創(chuàng)新完善的重點(diǎn)就是針對重要制度，所謂補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)也主要是就重要制度層面而言的，制度建設(shè)方面“三步走”的總目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)，也主要取決于重要制度層面的創(chuàng)新完善?！巴七M(jìn)全面深化改革，既要保持中國特色社會主義制度和國家治理體系的穩(wěn)定性和延續(xù)性，又要抓緊制定國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化急需的制度、滿足人民對美好生活新期待必備的制度，推動中國特色社會主義制度不斷自我完善和發(fā)展、永葆生機(jī)活力?！?〔1 〕46

按照當(dāng)年鄧小平的區(qū)分，黨的十九屆四中全會提出的根本制度和基本制度類似于他講的社會主義的基本制度，而重要制度則相當(dāng)于他講的具體制度和體制機(jī)制。改革開放伊始，鄧小平就有意識地區(qū)分了社會主義基本制度與社會主義具體制度以及體制機(jī)制。四項(xiàng)基本原則、以公有制為主體、人民代表大會制度等都屬于社會主義基本制度，是科學(xué)社會主義基本原則與中國具體實(shí)際的有效結(jié)合，具有優(yōu)越性，必須予以堅(jiān)持和完善，而社會主義經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和其他方面的體制機(jī)制則是基本制度的具體表現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)形式。只有合適的具體制度和體制機(jī)制才能充分體現(xiàn)社會主義的制度優(yōu)勢?！吧鐣髁x制度并不等于建設(shè)社會主義的具體做法。” 〔2 〕250這就要求各領(lǐng)域具體制度和體制機(jī)制必須根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行改革，如果不適時(shí)改革創(chuàng)新，就無法調(diào)動人民的積極性，就會阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，就不利于保持社會的和諧穩(wěn)定，不利于增強(qiáng)我們的綜合國力，一句話，就不能把理想的、美好的制度理念、制度精神、制度原則有效具體化，使它們所具有的應(yīng)然優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的治理效果?！吧鐣髁x基本制度確立以后，還要從根本上改變束縛生產(chǎn)力發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體制，建立起充滿生機(jī)和活力的社會主義經(jīng)濟(jì)體制。” 〔3 〕370“黨和國家現(xiàn)行的一些具體制度中，還存在不少的弊端，妨礙甚至嚴(yán)重妨礙社會主義優(yōu)越性的發(fā)揮。如不認(rèn)真改革，就很難適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的迫切需要，我們就要嚴(yán)重地脫離廣大群眾。” 〔3 〕327不能因?yàn)轶w制機(jī)制出了問題就否定社會主義制度本身，但也不能將具體制度以及體制機(jī)制混同于基本制度而墨守成規(guī)，對具體體制機(jī)制的改革恰恰是為了鞏固和發(fā)展社會主義基本制度。當(dāng)然，新時(shí)代我們對制度的認(rèn)識更為系統(tǒng)更為深入，與鄧小平當(dāng)年對社會主義制度的理解精神是一致的。

二、制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)與強(qiáng)力落實(shí)

既然根本制度、基本制度需要具體化為重要制度才能夠與現(xiàn)實(shí)生活對接，才能夠在實(shí)踐中發(fā)揮作用，從制度優(yōu)勢到治理效能的轉(zhuǎn)化就首先需要以根本制度、基本制度所體現(xiàn)的制度原則、制度理念為指導(dǎo)推進(jìn)系統(tǒng)的具體制度建設(shè)。而恰恰是制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，比如制度建設(shè)的內(nèi)容、數(shù)量、方式、進(jìn)度等在很大程度上影響著制度優(yōu)勢向治理效能的轉(zhuǎn)化。如果制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)在戰(zhàn)略思路上非常宏大、嚴(yán)格強(qiáng)調(diào)計(jì)劃性的進(jìn)程安排，這種制度的理性建構(gòu)思路很可能與復(fù)雜多變的現(xiàn)實(shí)之間形成某種張力，從而影響制度的落實(shí)。換言之，制度建設(shè)的應(yīng)然效果與實(shí)然效果之間、制度制定者的主觀預(yù)期與制度實(shí)施的客觀狀況之間往往會存在差異。

中國的建設(shè)、改革與發(fā)展始終比較強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)與總體規(guī)劃。與資本主義經(jīng)濟(jì)社會的無計(jì)劃性相比，計(jì)劃性更為社會主義所強(qiáng)調(diào)，盡管這種計(jì)劃性不一定像過去那樣以系統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方式存在，但對整個(gè)建設(shè)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃還是一直受到重視。當(dāng)這種經(jīng)由頂層設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略規(guī)劃作出以后，隨之就會通過壓力型體制層層加壓予以推動落實(shí)。壓力型體制這一概念最初是榮敬本等人在《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》一書中提出的，是針對縣鄉(xiāng)層面與經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域而使用的。實(shí)際上，這種任務(wù)分解與限期完成的壓力型體制是整個(gè)中國治理模式的一個(gè)典型特征。新中國成立后，在經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展中這種壓力型體制開始漸漸形成，這體現(xiàn)在龐大計(jì)劃的規(guī)劃制定與強(qiáng)力執(zhí)行中，毛澤東在講話中也多次談到計(jì)劃執(zhí)行中對于地方加以壓力的問題。改革開放以后，這種壓力型體制在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域得到了集中而充分的體現(xiàn)：基于政績與財(cái)政的考慮，地方與基層官員在縱向考核和橫向競爭的壓力下致力于完成上級確定的任務(wù)指標(biāo)。黨的十八大以來，中央特別強(qiáng)調(diào)已有決策部署的嚴(yán)格落實(shí)，壓力型體制得到了進(jìn)一步的強(qiáng)化。就我們的制度建設(shè)而言，同樣體現(xiàn)著這種頂層設(shè)計(jì)與高度落實(shí)的特點(diǎn)。中國特色社會主義形成和發(fā)展過程中我們黨始終有意識地積極推進(jìn)制度的系統(tǒng)化。鄧小平在南方談話中的論述已成經(jīng)典：“恐怕再有三十年的時(shí)間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度?！?〔3 〕372隨后，黨的十四大、十五大、十六大、十七大、十八大都對制度建設(shè)提出了明確要求。中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代以來，習(xí)近平對于制度建設(shè)更是高度重視，中央多次全會都對制度體系建設(shè)問題進(jìn)行了研究與部署，這次黨的四中全會更是對如何堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化問題制定了進(jìn)一步的時(shí)間表與路線圖。

這種自上而下頂層設(shè)計(jì)并強(qiáng)力落實(shí)的做法有利于盡可能快地建構(gòu)起與建設(shè)發(fā)展相適應(yīng)的制度體系，從而發(fā)揮制度在現(xiàn)代社會治理中的關(guān)鍵性作用。但也要看到，這種頂層設(shè)計(jì)與壓力型體制下的制度建設(shè)模式也不是沒有局限。這種制度的理想建構(gòu)與實(shí)際落實(shí)之間的張力主要體現(xiàn)在以下六個(gè)方面：其一，體系化制度建構(gòu)的目標(biāo)宏大，涉及方方面面，全部鋪開予以落實(shí)的話，往往超出負(fù)責(zé)落實(shí)者的能力范圍?，F(xiàn)實(shí)中改革發(fā)展穩(wěn)定等各種任務(wù)本來就極為繁重，占用了各級領(lǐng)導(dǎo)干部的大量時(shí)間精力，而一項(xiàng)一項(xiàng)制度改革與建設(shè)的任務(wù)又不停地安排，這使得在有些情況下落實(shí)者即使有此想法，也沒有足夠的精力去有效將其完成。尤其對作為基層的縣鄉(xiāng)部門而言，更有“心有余而力不足”之感。正所謂“上面千條線，底下一根針”，基層政府要完成絕大部分的政策落實(shí)與制度執(zhí)行任務(wù)，在需要直面民眾的諸多訴求甚至不得不個(gè)案化解決的情況下，在面臨各種各樣的考核、檢查、評估、整改任務(wù)的情況下，往往分身乏術(shù)，難以再去關(guān)注制度的切實(shí)建立與實(shí)際落實(shí)效果問題。

其二，體系化制度建構(gòu)不僅任務(wù)多，而且在落實(shí)中還有非常明確而緊湊的時(shí)間界限，這更加大了任務(wù)落實(shí)的難度。確定任務(wù)落實(shí)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)使人有壓力和緊迫感，但卻不一定意味著解決問題的條件可以提前得到滿足。這是因?yàn)?，制度的成長成熟并有效發(fā)揮作用需要一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與實(shí)際條件，但這些基礎(chǔ)與條件都不是僅僅把制度予以規(guī)定就可以具備的，而是需要有一個(gè)客觀的逐漸形成過程，這樣一個(gè)客觀過程和制度設(shè)計(jì)者主觀確定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)往往并不一致。

其三，體系化制度建構(gòu)是從國家層面推進(jìn)的，屬于一般性要求，有時(shí)與某些地方、基層的具體實(shí)際并不完全符合，這就增加了在地方、基層落實(shí)的難度。制度建設(shè)在頂層設(shè)計(jì)過程中經(jīng)過了必要的調(diào)查研究與概括綜合，但這樣一個(gè)整合提升的過程同時(shí)也是一個(gè)剔除特殊與個(gè)別的過程，這樣一種剔除在制度制定環(huán)節(jié)可以，但當(dāng)制度在一些地方、基層落實(shí)時(shí)相關(guān)問題就會出現(xiàn)。換言之，站在全局角度，一般性的制度必須落實(shí)，地方或基層不能因特殊情況作為不落實(shí)的理由，但站在地方或基層角度，基于自身實(shí)際情況，落實(shí)上級“一刀切”的頂層設(shè)計(jì)卻又具有難度。在壓力型體制自上而下的層層壓力之下，在不落實(shí)也得落實(shí)的形勢下，落實(shí)的方式與結(jié)果也就可想而知了。

其四，體系化制度建構(gòu)涉及諸多領(lǐng)域的廣泛內(nèi)容，其中有些方面的任務(wù)如果與任務(wù)落實(shí)主體的利益兼容甚至具有較高的兼容性，能夠保持甚至拓展其利益，就會得到相對較快的落實(shí)，落實(shí)的效果也會較好。反之，如果任務(wù)與落實(shí)主體的利益不太相關(guān)甚至不兼容，落實(shí)主體就會缺乏相應(yīng)的行動力，制度落實(shí)的有效性及其效果就難以得到保障。就此而言，相關(guān)主體對于制度的執(zhí)行與落實(shí)實(shí)際上具有選擇性，利益障礙的因素、利益固化的藩籬必須要考慮到。

其五，制度體系的各項(xiàng)制度之間應(yīng)該具有自洽性，但制度體系的頂層設(shè)計(jì)實(shí)際上是以各地區(qū)各部門的意見建議為基礎(chǔ)的，盡管經(jīng)過了文件起草機(jī)構(gòu)與相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的反復(fù)討論修改，但地區(qū)視角與部門視角并不會完全消除。當(dāng)然，地區(qū)視角與部門視角的完全消除既不可能也不合理，這是因?yàn)?，地區(qū)和部門在實(shí)際工作中對于制度問題有相對切實(shí)的體驗(yàn)，對于制度的改革與建設(shè)有著特定深入的思考，特別是在現(xiàn)代社會專業(yè)分工日益深化的背景下。但是，這種制度頂層設(shè)計(jì)中局部視角的存在也有一個(gè)隱憂，那就是使得各領(lǐng)域各方面的制度規(guī)定之間可能存在張力與不自洽之處。對于這種張力與不自洽之處，即使經(jīng)過反復(fù)整合，也未必能及時(shí)洞察發(fā)現(xiàn)。一是因?yàn)閺奶囟ㄒ暯浅霭l(fā)，每一項(xiàng)制度主張看起來都有其確定無疑的合理性與必要性，二是因?yàn)檫@種張力在文件中而未落實(shí)時(shí)，可能還不是那么明顯，因而不易察覺。但是，當(dāng)分別把都合理且必要的制度主張整合在一個(gè)體系中，尤其被落實(shí)時(shí)，張力可能就出現(xiàn)了。“在這些根本制度和基本制度之下，我國還有大量的政府規(guī)章和規(guī)范性文件，其中一些與新時(shí)代全面深化改革不適應(yīng)甚至相抵觸的文件，由于缺乏定期和即時(shí)清理的執(zhí)行約束機(jī)制而長期存在。這些文件成為地方政府各部門之間‘推諉扯皮‘甩鍋‘歪嘴和尚念歪經(jīng)的重要依據(jù)?！?〔4 〕

其六，體系化的制度建構(gòu)思路對于頂層設(shè)計(jì)者提出了相當(dāng)高的要求。對于頂層設(shè)計(jì)者而言，既要敏于現(xiàn)實(shí)，具有對各領(lǐng)域方方面面制度情況的深入了解與切實(shí)把握，又要具有高度的總結(jié)概括能力、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪壿嫹治瞿芰εc理性的統(tǒng)籌規(guī)劃能力，居于中心運(yùn)籌帷幄、鑒古知今、統(tǒng)攬全局。頂層設(shè)計(jì)的最佳狀態(tài)就是全知全能的上帝視角，觀察一切而無所遺漏，洞悉規(guī)律而完美規(guī)劃，自由實(shí)施而無所阻礙。但制度實(shí)施并不是一個(gè)完全按照人們主觀意愿而行為的過程，而是具有很大程度的不確定性，有很多因素是無法提前計(jì)劃到的，這也勢必會影響到制度的落實(shí)效果。

正是基于以上原因，頂層設(shè)計(jì)式的制度建設(shè)思路有其內(nèi)在局限，大量繁重的制度改革與建設(shè)任務(wù)往往很難完全按照設(shè)計(jì)者的預(yù)期推進(jìn)實(shí)施。進(jìn)而言之，當(dāng)這種系統(tǒng)的制度規(guī)劃通過壓力型體制落實(shí)與執(zhí)行時(shí)，也會不可避免地導(dǎo)致形式主義的問題。在強(qiáng)大壓力之下，制度被要求按時(shí)如期建立，否則就極有可能被問責(zé)與懲戒，但地方、基層與部門由于前述原因往往缺乏主客觀的相應(yīng)意愿與能力，在這種情況下，制度建設(shè)的形式化就成為博弈的結(jié)果。大量的制度看似按時(shí)如期建立起來，各個(gè)地方與部門甚至還有進(jìn)一步的實(shí)施細(xì)則，并不斷衍生出更多的具體制度，但有的只是停留在地方或部門的文件里、規(guī)定中，以文件落實(shí)文件，以制度落實(shí)制度，地方與部門也只是作為不得不應(yīng)付的任務(wù)來看待，制度虛置與空轉(zhuǎn)現(xiàn)象嚴(yán)重。

在實(shí)施過程中，這種頂層設(shè)計(jì)式制度建設(shè)思路所存在的局限也已經(jīng)逐漸被認(rèn)識與反思。比如黨的十八屆三中全會將完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化確定為全面深化改革的總目標(biāo)，當(dāng)時(shí)推出了336項(xiàng)重大改革舉措，并要求到2020年在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型，這顯然是對鄧小平“南方談話”思路的嚴(yán)格貫徹。然而，推進(jìn)的難度與阻力超過預(yù)期。到黨的十九大，這一領(lǐng)域的目標(biāo)任務(wù)已經(jīng)有所調(diào)整。在制度建設(shè)方面，黨的十九大報(bào)告沒有談到2020年的目標(biāo)，而只是指出到2035年，各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)，到本世紀(jì)中葉，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從各方面制度更加成熟更加定型到各方面制度更加完善，從形成制度體系到治理體系現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)，顯然，黨的十八屆三中全會的規(guī)劃相對樂觀，而黨的十九大的措辭則更為審慎。黨的十九屆四中全會總結(jié)以往制度頂層設(shè)計(jì)與落實(shí)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在制度建設(shè)方面確立了三步走的戰(zhàn)略規(guī)劃：到我們黨成立100年時(shí)，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效;到2035年，各方面制度更加完善，基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化;到新中國成立100年時(shí)，全面實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)。在這一最新的戰(zhàn)略規(guī)劃中，2021年制度建設(shè)的目標(biāo)也不是黨的十八屆三中全會確定的形成制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型，而只是要求在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效，目標(biāo)相對而言應(yīng)該說更為現(xiàn)實(shí)。習(xí)近平在回顧黨的十八屆三中全會以來的改革進(jìn)程時(shí)對此也有論述。他指出盡管黨的十八屆三中全會以來制度建設(shè)的成績巨大，“同時(shí)，也要看到，這些改革舉措有的尚未完成，有的甚至需要相當(dāng)長的時(shí)間去落實(shí)，我們已經(jīng)啃下了不少硬骨頭但還有許多硬骨頭要啃，我們攻克了不少難關(guān)但還有許多難關(guān)要攻克，我們決不能停下腳步，決不能有松口氣、歇歇腳的想法” 〔1 〕51-52。

三、頂層設(shè)計(jì)機(jī)制與落實(shí)機(jī)制的優(yōu)化

通過以上分析可以看到，一項(xiàng)制度要想成為具有優(yōu)勢的制度，制度優(yōu)勢要想轉(zhuǎn)化為治理效能，首先必須對制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)與落實(shí)機(jī)制本身進(jìn)行審視，也當(dāng)然不是否定頂層設(shè)計(jì)與壓力落實(shí)本身，而是要推進(jìn)設(shè)計(jì)機(jī)制和落實(shí)機(jī)制的優(yōu)化與進(jìn)一步合理化?；趩栴}導(dǎo)向，這種優(yōu)化和合理化大致可以從以下幾個(gè)方面著手。

其一，制度制定要更多征求基層的意見和建議。嚴(yán)格講，制度的制定群體、落實(shí)群體、影響群體都應(yīng)參與制度的制定，都應(yīng)對制度制定提出意見和建議，這是程序正義的內(nèi)在要求。換言之，制度的制定不僅要考慮制度的內(nèi)容，還要考慮如何制定以及制定以后能否切實(shí)實(shí)施?；鶎又卫硎菄抑卫淼幕鶎邮侵贫冉ㄔO(shè)的主要落實(shí)者，對于現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中最需要什么制度以及一種制度能否有效落實(shí)相對而言體會更為深刻，也更具有發(fā)言權(quán)。在相關(guān)制度的立改廢過程中，應(yīng)該加大基層參與，更多傾聽基層的聲音。這并不是說基層的意見和建議就一定合理，因?yàn)橐庖姾徒ㄗh背后總是有特定的視角與特定的利益，但這可以使制度制定者的信息更為多樣，視野更為廣闊，思考更為全面，更有利于集思廣益，盡可能減少思慮不及、考慮不周、制定的制度針對性不強(qiáng)不夠的問題。這就要求黨和國家在制定相關(guān)制度時(shí)意見建議征詢范圍要盡可能下沉，制定者對于基層與現(xiàn)實(shí)的調(diào)查研究要深入。這是極為重要的。

其二，要深刻認(rèn)識制度的生長與作用發(fā)揮是一個(gè)漸進(jìn)的過程。制度的生長需要一定的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)，作用的發(fā)揮也需要具備相應(yīng)的條件。而無論是基礎(chǔ)也好，還是條件也好，都不是僅僅通過制度制定就可以實(shí)現(xiàn)的。在整個(gè)制度體系中，有的制度順時(shí)應(yīng)民，能夠有效解決相關(guān)領(lǐng)域的制度供應(yīng)短缺問題，一建立就會立竿見影;有的則還需要在與現(xiàn)實(shí)的互動中進(jìn)一步調(diào)整完善并逐步發(fā)揮效用，這一調(diào)整完善的過程實(shí)際就是進(jìn)一步生長的過程，逐步發(fā)揮作用的過程就是相應(yīng)條件不斷具備的過程。應(yīng)明確，制度在形式上的建立與制度的成熟特別是作用的有效發(fā)揮不是一回事，一種在理論上具有優(yōu)點(diǎn)的制度可能在現(xiàn)實(shí)中遲遲無法發(fā)揮作用，因?yàn)槔碚撋系闹贫葍?yōu)勢轉(zhuǎn)化為實(shí)踐中治理效能的相應(yīng)支撐條件尚不完全具備。就此而言，必須堅(jiān)持制度建設(shè)上的條件論思維，在制度制定時(shí)，就要特別考慮到制度實(shí)施時(shí)的支撐條件是否切實(shí)具備，而不能只注重建設(shè)，只強(qiáng)調(diào)時(shí)間期限，不考慮其具有多大可行性。

其三，對于制度建設(shè)中的人為阻礙因素要予以破解。制度實(shí)施的人為阻礙因素是多方面的，就負(fù)責(zé)制度落實(shí)的干部隊(duì)伍而言，則主要有思想障礙與利益障礙兩方面。就思想障礙來說，長期以來形成的過度的政策性思維、過度的運(yùn)動式思維、不按規(guī)則解決問題的機(jī)會主義思維、潛規(guī)則思維、畏難情緒等在干部隊(duì)伍中還是存在的，制度意識和制度思維盡管在不斷增強(qiáng)，但仍需進(jìn)一步強(qiáng)化。這不僅要通過教育，更需要各級黨委和政府以及各級領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)揮帶頭和表率作用來予以解決。對于利益障礙的破解可以在三個(gè)方面予以著手：一是在制度制定過程中就要預(yù)先考慮到地方、基層與部門的現(xiàn)實(shí)困境與正當(dāng)利益訴求，通過協(xié)商博弈將其體現(xiàn)于制度的實(shí)施與執(zhí)行中。二是通過有效的監(jiān)督、問責(zé)與獎懲機(jī)制，運(yùn)用選拔任用與考核評價(jià)等多種手段，加強(qiáng)對制度執(zhí)行的監(jiān)督?！爸贫纫坏┲贫?，就要建立健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機(jī)制，其核心是要建立健全多元化的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。執(zhí)政黨通過黨紀(jì)檢查和管理領(lǐng)導(dǎo)干部等方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)督問責(zé);民主黨派通過多種民主監(jiān)督方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)督問責(zé);立法機(jī)關(guān)通過聽取報(bào)告、檢查法律實(shí)施情況、質(zhì)詢、專題調(diào)查、領(lǐng)導(dǎo)干部任免等方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)督問責(zé);監(jiān)察機(jī)關(guān)通過日常的監(jiān)督檢查和對違法問題的調(diào)查實(shí)現(xiàn)監(jiān)督問責(zé);司法機(jī)關(guān)通過各種訴訟方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)督問責(zé);媒體通過曝光黨員干部違法違紀(jì)行為實(shí)現(xiàn)監(jiān)督問責(zé);公民通過信訪、舉報(bào)、控告等方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)督問責(zé)，等等。全面且高效的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制能夠快速地治理制度‘空轉(zhuǎn)，取得立竿見影的效果?！?〔5 〕三是維護(hù)中央權(quán)威，對于消極執(zhí)行或拒不執(zhí)行制度規(guī)定、造成重大惡劣性影響的事件進(jìn)行典型性處理，以形成強(qiáng)大的震懾效應(yīng)。對于人為阻礙因素的強(qiáng)調(diào)說明從制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能其實(shí)是一個(gè)較為復(fù)雜的過程，必須具有系統(tǒng)性思維。

其四，對于制度體系的頂層設(shè)計(jì)而言，在實(shí)施過程中應(yīng)該明確重點(diǎn)，突出關(guān)鍵，并且一以貫之。切忌一次會議一張藍(lán)圖、一次會議一個(gè)設(shè)計(jì)，任務(wù)內(nèi)容繁多、高度集中、相互交織。所謂重點(diǎn)與關(guān)鍵，就是具有廣泛共識、現(xiàn)實(shí)發(fā)展急需、意義重大長遠(yuǎn)，也可以傾注更多精力、拿出更多資源予以支持的制度。特別是在制度建設(shè)任務(wù)極為繁重的情況下，想全面鋪開，畢其功于一役未必完全現(xiàn)實(shí)，確定實(shí)施重點(diǎn)與關(guān)鍵尤其重要，不然就會使人產(chǎn)生任務(wù)旋至，眼花繚亂、窮于應(yīng)付之感。對于確定的重點(diǎn)任務(wù)，確實(shí)需要制定好周密的時(shí)間表與路線圖，明晰責(zé)任主體與實(shí)施步驟，不能放啞炮與空炮。

其五，對于體系化制度的頂層設(shè)計(jì)而言，為更清晰地了解制度實(shí)施的效果，應(yīng)建立健全有效的效果反饋機(jī)制。正如前述，制度實(shí)施過程中存在著應(yīng)然邏輯與實(shí)然邏輯的差別，制度制定者認(rèn)為制度實(shí)施后應(yīng)該具有的效果與實(shí)際產(chǎn)生的效果不相一致，比如制度之間的抵牾、制度的空轉(zhuǎn)、制度的扭曲等，而這就需要設(shè)計(jì)者針對這種差別建立健全制度效果的反饋機(jī)制以實(shí)現(xiàn)制度自身的不斷調(diào)適與優(yōu)化。這種反饋可以通過自上而下的調(diào)查研究與巡視督查，相關(guān)社會組織的獨(dú)立評估，自下而上的民主參與與意見表達(dá)等途徑來實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》輔導(dǎo)讀本〔M〕.北京：人民出版社，2019.

〔2〕鄧小平文選：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1994.

〔3〕鄧小平文選：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1993.

〔4〕王 成.全面深化改革必須終結(jié)“局部空轉(zhuǎn)”〔J〕.國家治理周刊，2020（02）：33-37.

〔5〕劉俊生.警惕腐敗背后的制度“空轉(zhuǎn)”〔J〕.國家治理周刊，2020（02）：30-32.

責(zé)任編輯 呂曉斌