淺析農(nóng)村房地一體宅基地不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記的難題及舉措

肖專(zhuān) 張開(kāi)亮 王成蕓 馬榮肖 陳進(jìn)

摘?要：縱深推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革倍道而行，農(nóng)村房地一體宅基地確權(quán)登記是其最重要、最緊急的舉措，不動(dòng)產(chǎn)在實(shí)際確權(quán)登記過(guò)程中有些困難導(dǎo)致了該工作的推進(jìn)蝸行牛步。論文對(duì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的農(nóng)村宅基地房地一體不動(dòng)產(chǎn)登記主要共性問(wèn)題進(jìn)行分析，并就當(dāng)前難題提出方略。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村房地一體;不動(dòng)產(chǎn);確權(quán)登記;共性問(wèn)題

《物權(quán)法》規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)是權(quán)利人對(duì)該不動(dòng)產(chǎn)享有物權(quán)的證明，具體是登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)诓粍?dòng)產(chǎn)登記簿上記載物權(quán)變化情況的工作。農(nóng)村房地一體宅基地確權(quán)登記在我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中占舉足輕重的作用，該工作有時(shí)間緊、任務(wù)重、量巨大的特征，近來(lái)推進(jìn)工作過(guò)程中遭遇了重重困難阻礙。不僅要考慮法律法規(guī)，確權(quán)登記合法，還要要維護(hù)農(nóng)民的切身利益，不能因確權(quán)登記引起社會(huì)矛盾等。

1 農(nóng)村房地一體宅基地登記的概述

農(nóng)村房地一體宅基地確權(quán)登記工作是摸清每一宗宅基地的權(quán)屬、位置、界址、面積、用途等地籍要素和地上房屋等建筑物、構(gòu)筑物的基本情況，并由申請(qǐng)人申請(qǐng)，經(jīng)過(guò)不動(dòng)產(chǎn)登記部門(mén)依法將不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利歸屬和其他法定事項(xiàng)記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿的行為。主要內(nèi)容包括宅基地使用權(quán)登記，建筑物、房屋及構(gòu)筑物所有權(quán)登記等不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利。

2 農(nóng)村房地一體宅基地確權(quán)登記的意義

為了改革完善農(nóng)村土地制度及推進(jìn)中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化積累經(jīng)驗(yàn)，2015年2月27日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十三次會(huì)議決定：授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《中華人民共和國(guó)土地管理法》等法律關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定至2017年12月31日。試點(diǎn)期限屆滿后，為更好地總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，完善土地管理法律制度打好基礎(chǔ)，又先后將試點(diǎn)期限延至2018年12月31日和2019年12月31日。

可見(jiàn)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革非常重要，為盤(pán)活農(nóng)村宅基地已經(jīng)上升到了修改“法”的頂層設(shè)計(jì)。通過(guò)農(nóng)村房地一體宅基地確權(quán)登記可以依法保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

3 農(nóng)村房地一體確權(quán)登記過(guò)程中存在問(wèn)題

3.1 農(nóng)民對(duì)農(nóng)村房地一體登記認(rèn)知不夠及其權(quán)利證書(shū)的熱情不高

首先農(nóng)村房地一體相關(guān)工作已經(jīng)開(kāi)始較長(zhǎng)一段時(shí)間了，目前切莫說(shuō)農(nóng)民不了解農(nóng)村房地一體不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記，就連身邊同事，甚至一些領(lǐng)導(dǎo)干部尚清楚到底什么是農(nóng)村房地一體不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記。

其次偏遠(yuǎn)地區(qū)受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展影響，農(nóng)村宅基地的使用及盤(pán)活在實(shí)際操作中比較困難，盡管出臺(tái)了一些融資抵押的政策，但農(nóng)民在抵押后的償還能力也倍受質(zhì)疑，操作起來(lái)也是步履維艱，導(dǎo)致農(nóng)民心有余而力不足。農(nóng)村房地一體不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證難以體現(xiàn)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，所以農(nóng)民對(duì)自身宅基地和房屋的確權(quán)登記漠不關(guān)心，時(shí)至今日甚至有的農(nóng)民壓根也不知道什么是房地一體確權(quán)登記。即使已拿到證書(shū)的農(nóng)民也正處在迷茫期，在“還權(quán)”之后的“賦能”上不知道如何發(fā)力，把證書(shū)壓箱底，關(guān)于在產(chǎn)權(quán)交易的疑慮與擔(dān)憂無(wú)法解除，不能甩開(kāi)膀子交易流轉(zhuǎn)。

3.2 農(nóng)村房地一體確權(quán)登記中一戶多宅及面積超標(biāo)

根據(jù)2020年1月1日起開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！逼涠罁?jù)《貴州省土地管理?xiàng)l例》第三十一條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，凡是能利用舊宅基地和村內(nèi)空閑地的，不得新占土地?！惫P者來(lái)自農(nóng)村深知農(nóng)村宅基地的詳情：一是農(nóng)民私下自行買(mǎi)賣(mài)宅基地，二是自然繼續(xù)獲得宅基地，三是隨著社會(huì)發(fā)展農(nóng)民收入增加在宅基地上新建或占用耕地建房有的農(nóng)民通過(guò)買(mǎi)賣(mài)、繼承、新建以及占用耕地建房等方式擁有多處宅基地，致使頻繁出現(xiàn)一戶多宅問(wèn)題。

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！备鶕?jù)《貴州省土地管理?xiàng)l例》第三十條之規(guī)定：“農(nóng)村村民建住宅的用地限額（包括原有住房宅基地面積及附屬設(shè)施用地）為：（1）城市郊區(qū)、壩子地區(qū)：每戶不得超過(guò)130平方米;（2）丘陵地區(qū)：每戶不得超過(guò)170平方米;（3）山區(qū)、牧區(qū)：每戶不得超過(guò)200平方米?！痹诂F(xiàn)在生活中，宅基地面積及附屬設(shè)施用地面積超過(guò)規(guī)定面積的現(xiàn)象普遍存在。

3.3 農(nóng)村“房”與“地”職能未完善統(tǒng)一

經(jīng)過(guò)機(jī)構(gòu)改革，各地以國(guó)家部署為指導(dǎo)并結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，對(duì)本地區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置等進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。在機(jī)構(gòu)后有的地方房與地的職能分散在不同部門(mén)，不動(dòng)產(chǎn)登記多方進(jìn)行，沒(méi)有高效順暢的銜接機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)村房地一體宅基地不動(dòng)產(chǎn)登記工作效能不高。

3.4 土地權(quán)屬檔案缺失登記資料不足

較早時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，而社會(huì)管理能力和手段沒(méi)能跟上步伐，在農(nóng)村宅基地和房屋檔案資料管理方式上或多或少地存在不足，歷史上農(nóng)村住房建設(shè)要?dú)v經(jīng)國(guó)土、規(guī)劃、住建等多個(gè)部門(mén)的審批，審批程序多、周期冗長(zhǎng)，使得政策的制定與使用效率不匹配，加之為適應(yīng)時(shí)代發(fā)展進(jìn)行部門(mén)間職能職責(zé)的調(diào)整等，導(dǎo)致房地權(quán)屬來(lái)源等檔案材料丟失。由于那時(shí)都為紙質(zhì)資料難以補(bǔ)充，保存不易，現(xiàn)今信息難以查詢。其次是農(nóng)民自身保管不善、搬遷、災(zāi)毀及其法律意識(shí)薄弱等原因，喪失了證明材料，申請(qǐng)登記時(shí)無(wú)法證明權(quán)屬歸屬。

4 推動(dòng)農(nóng)村房地一體宅基地不動(dòng)產(chǎn)登記工作方略

4.1 宣傳與發(fā)展齊頭并進(jìn)

首先有必要加大農(nóng)村房地一體的宣傳廣度和深度，通過(guò)農(nóng)民喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式，讓廣大農(nóng)民群眾深刻認(rèn)識(shí)到土地及房屋登記的現(xiàn)實(shí)意義和必要性，依法依規(guī)賦予他們更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)，以及爭(zhēng)取他們對(duì)此項(xiàng)工作的理解與支持。其次充分考慮地區(qū)資源稟賦，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，加大閑置土地及房屋盤(pán)活力度，尤其是偏遠(yuǎn)欠發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以采取試點(diǎn)方式讓農(nóng)民獲得房地帶來(lái)的紅利，同時(shí)采取有力措施，讓農(nóng)民房地流轉(zhuǎn)有市場(chǎng)，配套相關(guān)切實(shí)可行的政策，讓農(nóng)民房地抵押有門(mén)路。

4.2 竭盡所能快速高效地依法登記

根據(jù)法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村宅基“一戶一宅”的規(guī)定，誰(shuí)也不能違背，必須嚴(yán)格執(zhí)行。首先是“戶”的認(rèn)定，要緊緊圍繞“戶”這條主線開(kāi)展確權(quán)工作，該“戶”是否是集體經(jīng)濟(jì)組織成員中的“戶”。如果按照每村每寨的蹲點(diǎn)調(diào)查農(nóng)民起居生活及財(cái)產(chǎn)分割使用等情況來(lái)確認(rèn)是否分戶，無(wú)疑費(fèi)時(shí)費(fèi)力也不利于工作的推動(dòng)。第一、宅基地屬于集體所有，而戶應(yīng)是該村中的常住戶，因此筆者認(rèn)為經(jīng)該戶所在的集體經(jīng)濟(jì)組織初定證明，并經(jīng)公示無(wú)異議后來(lái)確定是否為該集體的戶;第二是依據(jù)農(nóng)民是否能夠提供當(dāng)?shù)貞艏块T(mén)辦理的相關(guān)分戶手續(xù)來(lái)認(rèn)定。結(jié)合村集體的證明及當(dāng)?shù)毓矐艏块T(mén)登記的戶籍情況，作出確權(quán)登記的最終認(rèn)定。其次是“宅”的認(rèn)定，要實(shí)實(shí)在在地貫徹落實(shí)“住有所居”的精神，筆者認(rèn)為，第一對(duì)于符合分戶政策但未分戶的農(nóng)民，擅自建房分居的，若建房宅基地符合相關(guān)規(guī)劃布局且宅基地面積不超當(dāng)?shù)叵揞~的，經(jīng)村集體調(diào)查公示且無(wú)異議后可以補(bǔ)辦相關(guān)用地手續(xù)，依法予以登記;第二對(duì)于一戶多宅及多戶一宅的，只要其宅基地總面積未超過(guò)法律法規(guī)的限額，可以認(rèn)為只有一處宅基地予以確權(quán)。

盡管法律法規(guī)已對(duì)宅基地使用面積作出規(guī)定，但在農(nóng)村還是普遍存在面積超占問(wèn)題。宅基地面積超占問(wèn)題具體可以依照國(guó)土資源部印發(fā)的國(guó)土資發(fā)〔2016〕191號(hào)實(shí)事求是的分段處理，切不可對(duì)超額多少面積就減少其多少耕地，甚至是強(qiáng)制拆除以及罰款等方式處理，這不僅解決不了問(wèn)題反而會(huì)激化社會(huì)矛盾，影響社會(huì)的和諧安定，更多的是實(shí)行有償退出制度，讓農(nóng)民退出閑置及多余的宅基地。

4.3 加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作提高登記效率

各地黨委政府要高度重視，把思想統(tǒng)一到國(guó)家的部署上來(lái)，由主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、負(fù)總責(zé)，在政策、資金方面要有所傾斜，保障好基礎(chǔ)。完善機(jī)構(gòu)，明確明細(xì)各部門(mén)的具體職能，尤其是房與地職能劃分在不同部門(mén)的地區(qū)，提高擔(dān)當(dāng)作為意識(shí)，克服畏難情緒主動(dòng)作為。按照區(qū)域發(fā)展要求，結(jié)合規(guī)劃、地區(qū)土地綜合整治等情況，科學(xué)規(guī)劃、精心組織、試點(diǎn)先行，選取當(dāng)?shù)貤l件較優(yōu)的地區(qū)先行試驗(yàn)，形成有效的工作機(jī)制，以點(diǎn)帶面向全區(qū)域鋪開(kāi)來(lái)，切實(shí)行之有效地推進(jìn)農(nóng)村房地一體宅基地不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記工作。

4.4 尊重歷史并實(shí)事求地分類(lèi)處理

長(zhǎng)期性和復(fù)雜性是農(nóng)村土地制度改革的根本特點(diǎn)，需保持足夠的耐心，若權(quán)屬來(lái)源材料丟失的，竭盡所能地查閱宅基地批準(zhǔn)檔案情況，有相關(guān)信息的，按批準(zhǔn)面積確定宅基地使用權(quán);沒(méi)有的，其所在的集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地的使用權(quán)人、面積、四至范圍等進(jìn)行調(diào)查、確認(rèn)和公示，無(wú)異議的通過(guò)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，符合一戶一宅且面積未超額的，確認(rèn)宅基地使用權(quán)。對(duì)于權(quán)屬來(lái)源材料不滿足現(xiàn)行登記要求的，若其宅基地批準(zhǔn)之時(shí)的證明材料有效，也可作為登確權(quán)依據(jù)，確認(rèn)宅基地使用權(quán)。若未履行宅基地審批的，查明其權(quán)屬情況，權(quán)屬清晰且符合相關(guān)規(guī)劃的，在滿足一戶一宅等用地政策的，依法依規(guī)處理并補(bǔ)辦用地審批手續(xù)后，確定宅基地使用權(quán)。

5 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村房地一體宅基地不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記事關(guān)民生，務(wù)必引起高度重視。經(jīng)產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)后我國(guó)對(duì)宅基地的相關(guān)法律法規(guī)作出了相應(yīng)的修改，并支持盤(pán)活利用閑置的宅基地和農(nóng)房，這無(wú)疑迎來(lái)了宅基地的春天，同時(shí)對(duì)振興鄉(xiāng)村也至關(guān)重要。筆者認(rèn)為做好農(nóng)村房地一體宅基地確權(quán)登記及后期監(jiān)管工作，一是各地政府切實(shí)把行動(dòng)統(tǒng)一到確權(quán)登記上來(lái)，不僅要完善機(jī)構(gòu)職能，強(qiáng)化協(xié)同作戰(zhàn)，更要扎扎實(shí)實(shí)做好人、財(cái)、物的殷實(shí)保障。二是結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定具體的政策措施，確保農(nóng)村房地一體宅基地不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記工作保質(zhì)保量的完成，依法維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，賦予他們更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)，同時(shí)為宅基地“三權(quán)分置”夯實(shí)基礎(chǔ)。三是農(nóng)民集體依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，尊重農(nóng)民集體是宅基地集體所有權(quán)權(quán)利主體地位，由其對(duì)符合規(guī)劃的農(nóng)村宅基地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，自然部門(mén)要對(duì)農(nóng)村宅基地的規(guī)劃空間布局進(jìn)行科學(xué)指導(dǎo)，確保規(guī)劃的科學(xué)合理，由農(nóng)民集體對(duì)宅基地統(tǒng)一開(kāi)發(fā)后并統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和管理。