論我國(guó)行政裁決制度的完善

摘 要：目前行政裁決在行政管理領(lǐng)域的應(yīng)用越來(lái)越廣泛，它具有高效、簡(jiǎn)易、專(zhuān)業(yè)的優(yōu)勢(shì)，是行政機(jī)關(guān)在處理社會(huì)矛盾時(shí)的一項(xiàng)重要的法律制度，但目前我國(guó)行政裁決制度不論是在立法方面還是制度設(shè)計(jì)方面都還是不完善的，這限制了行政裁決制度在管理社會(huì)秩序方面的作用，本文將從行政裁決的基本理論出發(fā)，分析目前行政裁決制度存在的弊端，并對(duì)完善行政裁決制度的具體措施進(jìn)行思考。

關(guān)鍵詞：行政裁決;制度完善;糾紛解決

一、行政裁決制度概述

（一）行政裁決的概念。理論界目前對(duì)行政裁決并沒(méi)有給予確切的概念，廣義說(shuō)認(rèn)為，行政裁決是行政機(jī)關(guān)依照某種法律規(guī)定和步驟，針對(duì)相對(duì)人特定的權(quán)利義務(wù)，做出具有法律效力的決定，這也包括了對(duì)行政爭(zhēng)議的解決。狹義說(shuō)則主張行政裁決是指行政機(jī)關(guān)經(jīng)由法律授權(quán)解決民事?tīng)?zhēng)議的相關(guān)活動(dòng)。目前的通說(shuō)為狹義說(shuō)，具體而言，行政裁決是指行政機(jī)關(guān)經(jīng)由法律授權(quán)，對(duì)當(dāng)事人之間發(fā)生的無(wú)關(guān)合同，但與行政管理密切相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查，并做出裁決的行政行為。

（二）行政裁決的特征。

1.對(duì)象特定性。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，行政裁決的對(duì)象限于平等主體之間特定的民事糾紛，如礦產(chǎn)權(quán)屬糾紛、土地、森林權(quán)屬糾紛等，但為了適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展，筆者認(rèn)為行政裁決對(duì)象的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)適度擴(kuò)大。

2.法定性。行政機(jī)關(guān)的行政裁決權(quán)必須具由相關(guān)法律行政法規(guī)明確授權(quán)才可行使，否則無(wú)效。

3.非終局性。行政裁決是具體行政行為，這意味著，除非經(jīng)過(guò)訴訟或者其他途徑，否則任何人不能否定行政機(jī)關(guān)做出行政行為的效力。若當(dāng)事人對(duì)行政裁決不服，可以向法院提起訴訟，法院有權(quán)做出最終裁判。

（三）行政裁決制度的功能

1.隨著科技的發(fā)展和時(shí)代的進(jìn)步，社會(huì)中出現(xiàn)的糾紛專(zhuān)業(yè)化趨勢(shì)越來(lái)越明顯，比如涉及醫(yī)療糾紛、商標(biāo)侵權(quán)、專(zhuān)利侵權(quán)、交通事故、環(huán)境侵權(quán)等專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的方面的民事?tīng)?zhēng)議時(shí)，對(duì)其糾紛的處理不僅需要專(zhuān)業(yè)技術(shù)與知識(shí)，還需要熟悉相關(guān)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的管理規(guī)則，此時(shí)，如果只由法院處理，在事實(shí)和證據(jù)的認(rèn)定方面，也許會(huì)因欠缺有關(guān)知識(shí)而徒增程序，顯得繁瑣，當(dāng)發(fā)生較為專(zhuān)業(yè)化的民事?tīng)?zhēng)議時(shí)，由行政主體來(lái)對(duì)此依法進(jìn)行裁決，既能體現(xiàn)客觀合理高效，同時(shí)也對(duì)社會(huì)的公平秩序起到了一定的維護(hù)作用。

2.行政裁決制度是我國(guó)多元解決糾紛的重要補(bǔ)充制度。行政機(jī)關(guān)依據(jù)其廣泛的資源，專(zhuān)業(yè)的技術(shù)，以及豐富的社會(huì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于解決特定領(lǐng)域的民事糾紛具有較大的優(yōu)勢(shì)，社會(huì)糾紛的解決一味的依靠法院是不科學(xué)的，我國(guó)自古以來(lái)就有多元解決糾紛的傳統(tǒng)，在二十一世紀(jì)，我國(guó)依然在不斷探索符合我國(guó)國(guó)情的解決糾紛方式，積極維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定，我國(guó)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2019年6月印發(fā)《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見(jiàn)》，其中強(qiáng)調(diào)行政裁決工作要以總書(shū)記新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì)精神，按照?qǐng)?jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的要求，建立健全通過(guò)行政裁決化解矛盾糾紛的制度，逐步形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、各職能部門(mén)為主體的行政裁決工作體制，為促進(jìn)人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)公平正義、國(guó)家長(zhǎng)治久安提供有力保障。可見(jiàn)我國(guó)行政裁決制度已經(jīng)需要進(jìn)入轉(zhuǎn)型期。

3.行政裁決的推行對(duì)行政主體公仆意識(shí)的提高也起到了促進(jìn)作用。在目前我國(guó)依法治國(guó)的大背景下，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)只是傳統(tǒng)的機(jī)械式執(zhí)法，而是應(yīng)該更樹(shù)立起服務(wù)意識(shí)，與時(shí)俱進(jìn)，以積極作為的方式來(lái)讓法的價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)。

二、域外行政裁決制度

（一）美國(guó)。美國(guó)的行政裁決是美國(guó)行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政法官，依據(jù)法律、規(guī)章和事實(shí)，對(duì)私人權(quán)利和義務(wù)作最終處分的單方具體行政活動(dòng)。在美國(guó)，行政裁決是一項(xiàng)準(zhǔn)司法裁判權(quán)，由一般行政機(jī)關(guān)和獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)行使。裁決的范圍包括公法和私法上的糾紛，適用范圍較為廣泛。同時(shí)，對(duì)于行政法官就賦予了較為嚴(yán)格的資格要求，因?yàn)樾姓ü俚闹辛⒌匚皇种匾笏麄冊(cè)谛姓脹Q中必須不偏不倚，并且可以做到隨時(shí)回避。在美國(guó)，由其他行政機(jī)關(guān)做出的仲裁、調(diào)解等行為都不是準(zhǔn)司法行為，準(zhǔn)司法行為特指行政裁決行為，而美國(guó)行政裁決的范圍既包括準(zhǔn)司法行為，也包括行政許可等類(lèi)具體行政行為。

（二）英國(guó)。英國(guó)設(shè)有一特別的裁判機(jī)構(gòu)——行政裁判所，專(zhuān)門(mén)用于解決公民之間由于社會(huì)政策的變動(dòng)而引發(fā)的爭(zhēng)端。在英國(guó)，依據(jù)裁判事項(xiàng)的不同，裁判所劃分為全國(guó)性的、區(qū)域性以及地方性等不同等級(jí)，行政裁判所的處理事務(wù)范圍較大，涵蓋稅收、工業(yè)、社會(huì)福利等方面，行政裁判所對(duì)行政決定中的法律問(wèn)題以及事實(shí)問(wèn)題均需要進(jìn)行審查，審查范圍更為廣泛。行政裁判所得存在，一方面，因?yàn)槠渲贫仍O(shè)計(jì)避免了程序上的繁瑣，所以可以為公民提供更有效率的救濟(jì);另一方面，因?yàn)樾姓门兴軌虮确ㄔ焊咝У奶幚肀姸喱嵥榈募m紛，所以也大大的減輕了法院的負(fù)擔(dān)。在行政裁判所里，其中專(zhuān)業(yè)人員地位是完全獨(dú)立的，這有利于其對(duì)客觀事實(shí)以及法律適用問(wèn)題有更為清晰、全面的認(rèn)定。

三、我國(guó)的行政裁決制度缺陷

（一）主體分散。行政執(zhí)法行為是行政主體依職權(quán)對(duì)違反法律的行為進(jìn)行管理的制度;而行政裁決是特定的行政主體依申請(qǐng)對(duì)特定民事糾紛民事糾紛進(jìn)行居中裁決的制度，由此可見(jiàn)，行政執(zhí)法與行政裁決所追求的價(jià)值目標(biāo)存在區(qū)別，這意味著若要保障行政裁決的公正，行政裁決主體和行政執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)分別設(shè)置。我國(guó)目前行政裁決主體較為分散，不成體系，由同一主體同時(shí)掌握行政執(zhí)法權(quán)與行政司法權(quán)，這對(duì)公正原則有所違背。若行政裁決的主體一直處于分散且不獨(dú)立的狀態(tài)，那對(duì)其組織管理同樣也不成體系，將會(huì)嚴(yán)重影響行政裁決權(quán)威。

（二）缺乏嚴(yán)格程序。行政裁決程序是行政裁決機(jī)關(guān)在處理糾紛時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的方式和步驟。在我國(guó)目前的相關(guān)法律和行政法規(guī)中，針對(duì)行政裁決程序規(guī)定較為零散，更提不上統(tǒng)一的行政裁決規(guī)范。如關(guān)于土地權(quán)屬糾紛，《土地管理法》第16條的規(guī)定中，只規(guī)定了土地權(quán)屬爭(zhēng)議由人民政府進(jìn)行處理，但對(duì)于人民政府如何進(jìn)行處理、處理的具體程序是怎么樣的，均沒(méi)有在法條中明確規(guī)定。且在《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施細(xì)則》中，在針對(duì)土地權(quán)屬爭(zhēng)議的具體行政裁決程序亦未作出具體規(guī)定。

（三）范圍狹小。依前文所述，美國(guó)和英國(guó)行政裁決的職權(quán)范圍是很廣泛的，而我國(guó)目前行政裁決的范圍卻呈現(xiàn)縮小的趨勢(shì)，實(shí)踐中許多行政機(jī)關(guān)為了避免重復(fù)處理，對(duì)民事調(diào)解采取了較為消極的態(tài)度，對(duì)行政裁決亦是如此，如今，公民的法律意識(shí)空前提高，行政訴訟出現(xiàn)的概率也隨之提高，因此行政機(jī)關(guān)對(duì)其職權(quán)范圍內(nèi)的裁決事項(xiàng)多持敬謝不敏的態(tài)度，多改為行政調(diào)解或訴訟途徑，立法機(jī)關(guān)對(duì)此似乎不置可否，但是目前在許多新法中卻沒(méi)有了關(guān)于行政裁決的內(nèi)容。如新修改的《道路交通安全法》、《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》、《專(zhuān)利法》以及《藥品管理法》，修改前都有行政裁決方面的規(guī)定，這樣一來(lái)，行政裁決的范圍在以往的基礎(chǔ)上更為縮減，功能被大大弱化。

（四）救濟(jì)體系混亂。目前，行政訴訟和民事訴訟是我國(guó)行政裁決的主要救濟(jì)途徑。在實(shí)踐中，由于相關(guān)法律缺乏對(duì)行政裁決救濟(jì)的統(tǒng)一規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)于行政復(fù)議、行政訴訟、民事訴訟、行政附帶民事訴訟的救濟(jì)手段認(rèn)識(shí)不清，不同的法院在處理此類(lèi)事項(xiàng)的態(tài)度和方法也存在較大差別。行政裁決之訴因其特點(diǎn)，具有一定的特殊性，當(dāng)事人可以因不服行政裁決而向法院提起訴訟，但裁判的最終目的仍然在于解決民事糾紛，而不是在于行政裁決行為的合法性審查，所以在實(shí)踐中常常使得政府與法院在面對(duì)行政裁決時(shí)處于一種究竟誰(shuí)來(lái)“裁決”的尷尬局面。

四、我國(guó)行政裁決制度的轉(zhuǎn)型

（一）規(guī)范行政裁決主體。在實(shí)踐中，司法之所以具有較強(qiáng)的公信力，是因?yàn)樗痉ㄖ黧w處于相對(duì)獨(dú)立的地位，這是司法公正的重要保證。行政裁決作為一種“準(zhǔn)司法”行政行為，行政裁決主體的獨(dú)立地位對(duì)于維護(hù)公正裁判同樣重要，如前所述，行政裁決主體在英美等國(guó)完全獨(dú)立，是其獲得公民認(rèn)可與信賴的重要原因。目前，在中央《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見(jiàn)》的指導(dǎo)下，對(duì)于行政裁決制度的改革已經(jīng)勢(shì)在必行，第一步定是設(shè)立獨(dú)立的行政裁決機(jī)構(gòu)，其運(yùn)行管理、薪資規(guī)定均獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，裁決人員依法獨(dú)立裁決，不受干涉，樹(shù)立起行政裁決的裁判權(quán)威。

（二）制定行政裁決程序。目前我國(guó)的行政裁決程序規(guī)定散亂，在實(shí)踐運(yùn)用方面較為不便。對(duì)于完善我國(guó)的行政裁決制度，為了保障行政裁決制度科學(xué)高效運(yùn)行，通過(guò)立法來(lái)規(guī)范行政裁決程序是其中重要的一環(huán)，具體來(lái)說(shuō)，需要由全國(guó)人大或其常委會(huì)制定一部專(zhuān)門(mén)的《行政裁決法》或者制定一部完整的《行政程序法》，并在其中對(duì)行政裁決程序予以專(zhuān)章規(guī)定，諸如規(guī)定行政裁決應(yīng)當(dāng)遵守的一般原則、規(guī)則，和正式程序或簡(jiǎn)易程序的規(guī)定以及行政裁決的時(shí)限等等，對(duì)于特殊類(lèi)型的行政裁決，全國(guó)人大或其常委會(huì)則可授權(quán)于地方行政機(jī)關(guān)制定相應(yīng)的程序細(xì)則，使得行政裁決的法定性和授權(quán)性更為科學(xué)有效的結(jié)合，促進(jìn)多元糾紛解決機(jī)制的發(fā)展。

（三）擴(kuò)大行政裁決范圍。目前在我國(guó)，行政裁決范圍較為狹小，在規(guī)定了獨(dú)立行政裁決主體和行政裁決程序的前提下，要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)行政裁決功能最大化，需要進(jìn)一步明確、擴(kuò)大行政裁決范圍。確定行政裁決范圍應(yīng)當(dāng)立足于現(xiàn)實(shí)的社會(huì)需求，適度擴(kuò)大，滿足爭(zhēng)議解決的同時(shí)，也要避免行政裁決權(quán)的濫用，應(yīng)當(dāng)立足于考察我國(guó)的民事糾紛的現(xiàn)狀、救濟(jì)的有效性以及國(guó)家權(quán)力配置等因素，對(duì)行政裁決的范圍確定進(jìn)行綜合考量。

（四）明確行政裁決救濟(jì)。我國(guó)目前的行政裁決救濟(jì)體系較為模棱兩可，在實(shí)踐中難以操作，救濟(jì)途徑對(duì)于公民合法權(quán)益的保護(hù)至關(guān)重要，因此行政裁決的救濟(jì)問(wèn)題不容小覷。在救濟(jì)的方式上，需要根據(jù)行政裁決的類(lèi)型來(lái)做出不同的規(guī)定，若是涉及行政裁決是否作出的問(wèn)題，則應(yīng)規(guī)定針對(duì)行政主體來(lái)提出復(fù)議和訴訟;若是對(duì)行政裁決不服的，可以由爭(zhēng)議的一方當(dāng)事人向另一方當(dāng)事人提起民事訴訟，對(duì)涉及行政裁決的合法性、合理性的問(wèn)題時(shí)，可以作為民事訴訟中的一個(gè)附屬性問(wèn)題來(lái)對(duì)其質(zhì)證，對(duì)于行政裁決救濟(jì)的具體細(xì)節(jié)，也應(yīng)在將來(lái)的立法中給予明確規(guī)定，在使行政裁決制度得以科學(xué)高效運(yùn)行的同時(shí)，也保證司法對(duì)行政的有效監(jiān)督。

五、結(jié)語(yǔ)

行政裁決作為一種集高效、科學(xué)、專(zhuān)業(yè)于一身的糾紛解決機(jī)制，對(duì)于我國(guó)建立健全法治社會(huì)有著至關(guān)重要的作用，目前我國(guó)的行政裁決制度還處于變革時(shí)期，我們要突破傳統(tǒng)觀念的束縛，在新時(shí)代的背景下以一種全新的視角去重新審視它，積極借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，最終制定出符合中國(guó)國(guó)情的，具有中國(guó)特色的行政裁決制度。

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作者簡(jiǎn)介：秦蕾（1995—），女，漢族，云南硯山人，云南師范大學(xué)法律專(zhuān)業(yè)碩士研究生在讀，主要從事民商法研究。