完善國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃編制探討

摘 要：村莊規(guī)劃是國土空間規(guī)劃在村域范圍內的具體實施性規(guī)劃。本文在探討村莊規(guī)劃與國土空間規(guī)劃體系的關系的基礎上，系統(tǒng)剖析了村莊規(guī)劃的特征、定位，重點解析了村莊規(guī)劃的主要內容，包括落實鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃的各類控制性指標及村莊建設用地細化與布局，合理安排農村“三生”用地優(yōu)化村域空間結構。通過村莊規(guī)劃的編制與實施，可以促進國土空間布局的科學性與精確性，為完善國土空間規(guī)劃體系、促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供支撐。

關鍵詞：村莊規(guī)劃;國土空間規(guī)劃;多規(guī)合一;精細化管理

隨著我國社會經(jīng)濟進入轉型發(fā)展期，協(xié)調好社會經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護之間的關系成為構建和諧社會的重要目標。國土空間規(guī)劃作為我國空間管制方面的主要規(guī)劃，是當前學界和社會關注的焦點，并受到政府的高度關注。2014年國務院4部委聯(lián)合發(fā)布《關于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，明確提出編制“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃，“劃定城市開發(fā)邊界、永久基本農田紅線和生態(tài)保護紅線，形成合理的城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)空間布局”;2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，要“構建以空間治理和空間結構優(yōu)化為主要內容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系”;2019年5月，中共中央、國務院印發(fā)了《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，標志著國土空間規(guī)劃體系構建工作正式全面展開。

村域是土地最基本的權屬單位，是國土空間規(guī)劃的具體布局與落實。因此，村莊規(guī)劃作為一個實施性的規(guī)劃，是落實上級（縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）空間規(guī)劃各項內容和土地利用控制指標的落腳點?；诖耍鶕?jù)國土空間規(guī)劃對村莊規(guī)劃的要求，以及村國土利用的實際需求，本文在探討國土空間規(guī)劃與村莊規(guī)劃關系的基礎上，系統(tǒng)剖析村莊規(guī)劃的特征與定位，并重點分析村莊規(guī)劃編制的主要內容，從而為編制科學的村莊規(guī)劃，豐富國土空間規(guī)劃體系、實施鄉(xiāng)村振興及美麗鄉(xiāng)村建設提供科學支撐。

1 村莊規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的關系探討

我國的國土空間規(guī)劃是伴隨市縣“多規(guī)合一”試點和省級空間規(guī)劃試點工作而開展的，從宏觀到微觀依次包括國家、省、市（地）、縣（區(qū)）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）5級國土空間規(guī)劃，形成了一個較為完善的規(guī)劃體系。但是也存在微觀規(guī)劃的落地問題，雖然鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃是一種詳細規(guī)劃，但規(guī)劃對象未細致到村內各個地塊，特別是由于采用的是較小比例尺的底圖，一些碎小的地塊往往被忽視。如何實現(xiàn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級規(guī)劃落實到具體空間，還需要更為微觀的規(guī)劃。因此，村莊規(guī)劃應該是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土空間規(guī)劃的細節(jié)和落實。

與此同時，長期以來農村地區(qū)的國土利用布局無序、村莊建設雜亂無章、生產(chǎn)生活環(huán)境惡化，也需要村域層面的規(guī)劃來治理。然而，當前我國國土空間規(guī)劃在農村地區(qū)國土利用管理方面的內容相對粗疏，影響到了國土空間用途管制的落實和農村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。因此，現(xiàn)有的5級國土空間規(guī)劃不能完全滿足村域國土空間利用與管制的需求，迫切需要通過編制村莊規(guī)劃彌補當前國土空間規(guī)劃體系的不足，實現(xiàn)鄉(xiāng)村國土空間精細化管理。

2 村莊規(guī)劃的特征

根據(jù)對村莊規(guī)劃與國土空間規(guī)劃體系關系的探討，著眼于村莊規(guī)劃的功能，村莊規(guī)劃應該具有如下幾個特征：

2.1 數(shù)據(jù)精確性

我國的各級國土空間規(guī)劃受比例尺等因素限制，無法實現(xiàn)圖、文本和表的完全統(tǒng)一。村莊規(guī)劃一般要求在大比例尺實測國土空間利用現(xiàn)狀圖的基礎上進行，大比例尺制圖為數(shù)據(jù)一致性提供了可能，永久基本農田保護和建設用地指標給村莊規(guī)劃數(shù)據(jù)準確性提供了政策要求，村民土地產(chǎn)權權利的保障也要求數(shù)據(jù)的準確。因此村莊規(guī)劃要求圖上數(shù)據(jù)、文本數(shù)據(jù)和表格數(shù)據(jù)高度一致。

2.2 可操作性

村莊規(guī)劃強調國土的微觀利用，從發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)選擇，到國土利用分區(qū)、各業(yè)用地安排，再到土地整理規(guī)劃、永久基本農田保護規(guī)劃、農村居民點用地規(guī)劃等，村莊規(guī)劃為上述發(fā)展目標指明了方向，并具體落實到圖斑地塊。因此，村莊規(guī)劃具有可操作性原則。

2.3 用地落地特征

村莊規(guī)劃作為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃體系的組成部分，應服從上級規(guī)劃的約束性管控，做好與永久基本農田、生態(tài)保護紅線空間管控的銜接，合理劃定生態(tài)、農業(yè)和建設空間;另一方面，當前農村發(fā)展出現(xiàn)許多新業(yè)態(tài)，對國土利用及其管理提出了更加精細的需求。因此，在村級層面，應通過更加詳細的規(guī)劃分類，科學安排各類農村建設用地，切實落實各類用地圖斑的精準落地。

2.4 彈性特征

村莊規(guī)劃，應適應鄉(xiāng)村多樣性的發(fā)展方向，留有一定的彈性空間。如在建設空間中允許布局調整，允許對有建設意愿但未能落實項目布局的區(qū)域，采取劃定彈性空間的方式，以增強規(guī)劃彈性，最終提高用地的保障能力。

3 村莊規(guī)劃的定位

村莊規(guī)劃屬于詳細型和實施型規(guī)劃，應以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級規(guī)劃為依據(jù)，在村域空間內統(tǒng)籌安排農村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間及各業(yè)用地，具體定位如下：

3.1 村莊規(guī)劃是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級規(guī)劃控制下的詳細規(guī)劃

村莊規(guī)劃是國土空間規(guī)劃的落腳點，本質上是對上級規(guī)劃的細化和延伸，是上位規(guī)劃控制下的詳細規(guī)劃。其所確定的空間邊界是農村生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間落地的主要依據(jù)。因此，村莊規(guī)劃的重點任務是在上級規(guī)劃的控制下，統(tǒng)籌協(xié)調鄉(xiāng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境建設、農業(yè)設施配備等空間配置，將永久基本農田保護紅線、生態(tài)紅線等資源底線落實，明確各類型集體建設用地的存量、空間和規(guī)劃配置。因此，村莊規(guī)劃是一種詳細性規(guī)劃。

3.2 村莊規(guī)劃是融合空間管控內容和建設方案設計的綜合性詳細規(guī)劃

作為國土空間規(guī)劃的延伸和細化，村莊規(guī)劃應當具有綜合的視角，特別是對村域范圍內的項目實施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民生活以及各項空間等綜合考慮，適度深入細化。村莊規(guī)劃要解決的核心問題，一是根據(jù)需求確定規(guī)劃編制范圍;二是規(guī)劃編制單元問題;三是規(guī)劃內容的可落地問題。上述定位的原因是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃并未對村內部的國土利用安排作出具體、詳盡的安排。因此，村莊規(guī)劃的編制和實施，應做到建設項目的具體落地，各類圖斑的空間精確布局，是一種兼有管控屬性和操作性的詳細性規(guī)劃。

4 村莊規(guī)劃的內容

村莊規(guī)劃應以上位規(guī)劃為引導和依據(jù)，落實鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃確定的各項國土利用指標;統(tǒng)籌布局農村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間;統(tǒng)籌布局村莊建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施建設、生態(tài)保護等相關的用地需求，具體內容如下：

4.1 落實鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級規(guī)劃的各類控制性指標

縱向銜接上，村莊規(guī)劃要落實鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃確定的地國土利用控制指標，劃定永久基本農田保護紅線，強化對農村建設用地規(guī)模、布局和時序的管控;在橫向空間布局上，強調對各類用地數(shù)量和空間布局的合理安排，突出對建設用地科學而有序的保障;在編制方法上，注重對上位國土空間規(guī)劃確定的內容進行細化，實質上更多體現(xiàn)為對永久基本農田范圍、建設用地邊界、土地整理項目在村域范圍內一一落實到圖斑。

4.2 村莊建設用地細化與布局

村莊建設用地的細化和各類建設用地配比是村莊規(guī)劃的重點內容，也是在當前社會經(jīng)濟轉型期農村建設用地逐漸多樣化及功能復雜化背景下，適應農村國土精細化管理及集約利用的重要前提。應當充分考慮當前土地利用分類及村莊建設規(guī)劃分類中有關村莊用地類型劃分的內容，參考《村莊規(guī)劃用地分類指南（建村[2014]98號）》，將農村居民點用地分類適度打開。把村莊建設用地細化為村民住宅、村莊公共服務用地、村莊經(jīng)營性建設用地、村莊基礎設施用地、村莊其他建設用地等地類，為優(yōu)化村莊內部建設用地結構布局提供抓手。

4.3 合理安排農村“三生”用地，優(yōu)化村域空間結構

村莊規(guī)劃要科學劃定村域“三線”，實現(xiàn)生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間的精準落地。在村全域范圍內按大比例尺劃分為以生態(tài)保護功能為主導的生態(tài)空間、以農業(yè)農耕為主導的農業(yè)空間、以鄉(xiāng)村建設為主導的建設空間3類空間，提出空間管控規(guī)則。永久基本農田保護紅線劃定要符合現(xiàn)代農業(yè)生產(chǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營需要;建設用地安排要滿足農村建設、基本公共服務均等化和節(jié)約集約要求;生態(tài)紅線劃定要構建村域生態(tài)安全空間格局。通過村莊規(guī)劃，有序布置生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間，最終實現(xiàn)“三生”空間的精準落地。

5 結論與討論

村莊規(guī)劃是完善當前國土空間規(guī)劃體系，促進鄉(xiāng)村“三生”空間優(yōu)化、人居環(huán)境改善及鄉(xiāng)村振興的重要途徑，本文通過對村莊規(guī)劃與國土空間規(guī)劃體系的關系的探討，系統(tǒng)分析了村莊規(guī)劃的特征、定位及內容，得出如下結論：

（1）我國當前5級國土空間規(guī)劃體系對村域國土空間的管制不充分，不能精確安排村域每個地塊的空間布局，因此亟需借助村莊規(guī)劃統(tǒng)籌安排村域國土空間，村莊規(guī)劃是上位國土空間規(guī)劃的細節(jié)和落實，是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃的重要補充和落實國土空間用途管制的基本依據(jù)。

（2）村莊規(guī)劃具有規(guī)劃數(shù)據(jù)精確、規(guī)劃實施可操作、規(guī)劃國土空間能落地、規(guī)劃發(fā)展有彈性等特征。同時，村莊規(guī)劃是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級規(guī)劃控制下的詳細規(guī)劃，是融合空間管控內容和建設方案設計的綜合性詳細規(guī)劃。

（3）村莊規(guī)劃的主要內容包括落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的各類控制性指標，村莊建設用地細化與布局，以及合理安排農村“三生”用地、優(yōu)化村域空間結構等。在村域層級，通過村莊規(guī)劃的編制，實現(xiàn)村域國土空間上地塊的精準落地與優(yōu)化布局。

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作者簡介：

朱毅，男，天津市生態(tài)修復整治中心工程師，主要研究方向為土地利用與管理。