鶴峰縣土地利用總體規(guī)劃實施評價研究

魯志書 宋鄂平 乾冬

摘 要：本研究運用特爾斐法、層次分析法、專家經(jīng)驗法、改進后量化賦分方法，采用定量與定性相結(jié)合的方式，建立評價模型并對其進行規(guī)劃實施評價。其間分析了規(guī)劃實施中存在的問題，提出了編制減量規(guī)劃、完善配套措施、增加規(guī)劃彈性、促進多規(guī)合一的建議。

關(guān)鍵詞：土地利用規(guī)劃;改進量化賦分方法;規(guī)劃評價;鶴峰縣

中圖分類號：F301.2文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1003-5168（2020）02-0140-04

Abstract： This study uses Delphi method， analytic hierarchy process， expert experience method， improved quantitative scoring method， and uses a combination of quantitative and qualitative methods to establish an evaluation model and evaluate its planning and implementation. During the analysis of the problems existing in the implementation of the plan， suggestions were made， such as formulating a reduction plan， improving supporting measures， increasing planning flexibility， and promoting multi-regulation integration.

Keywords： land use planning;improved quantitative assessment method;planning evaluation;Hefeng County

土地利用總體規(guī)劃是指在一定空間區(qū)域范圍內(nèi)，依據(jù)社會、經(jīng)濟、環(huán)境等的可持續(xù)發(fā)展要求，通過規(guī)劃在時間與空間上對土地的開發(fā)、保護、利用和治理等進行總體安排與布局[1]。土地利用規(guī)劃實施評價可以幫助政府檢驗規(guī)劃實施與規(guī)劃目標(biāo)的差距，為實施保障機制提供依據(jù)，為后續(xù)規(guī)劃實施提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

20世紀(jì)50年代，國外廣泛開始對土地利用規(guī)劃實施評價進行實踐，如今已形成了一套較為成熟的土地利用總體規(guī)劃實施評價理論及體系[2]。國內(nèi)相關(guān)研究起步較晚，直到20世紀(jì)90年代后期，相關(guān)研究才相繼出現(xiàn)。本研究以規(guī)劃實施指標(biāo)與規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)的接近程度為標(biāo)準(zhǔn)，將改進量化賦分方法和前人的研究方法相結(jié)合進行評價，分析其結(jié)果，找出規(guī)劃實施中存在的問題，并對后續(xù)土地利用總體規(guī)劃的實施提出相關(guān)建議。

1 概況

2014年，鶴峰縣轄2鎮(zhèn)、7鄉(xiāng)，共有209個行政村，年末總?cè)丝跒?2.35萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值為435 522萬元，財政收入為35 720萬元，固定資產(chǎn)投資總額為373 534萬元，農(nóng)林牧魚總產(chǎn)值為172 066萬元，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值為517 694萬元，社會消費品零售總額為230 960萬元，外貿(mào)出口總額為5 265萬美元，城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入為19 231元，農(nóng)村常住居民人均可支配收入為7 546元。

2 土地利用總體規(guī)劃實施評價

2.1 數(shù)據(jù)來源

本研究數(shù)據(jù)來源于《鶴峰縣土地利用總體規(guī)劃》《鶴峰縣統(tǒng)計年鑒》《鶴峰縣國民經(jīng)濟和社會發(fā)展公報》和鶴峰縣2014年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)。

2.2 評價方法

2.2.1 評價指標(biāo)體系和權(quán)重。本研究選取5個評價準(zhǔn)則層，共有18個評價指標(biāo)，采用特爾斐法、層次分析法及專家經(jīng)驗法相互結(jié)合的方式來確定評價指標(biāo)體系中評價指標(biāo)權(quán)重值，如表1所示。

2.2.2 規(guī)劃實施評價指標(biāo)量化。本次評價指標(biāo)量化方法采用改進量化方法[3]，其各變量分別為：[Fi]為量化值;[Xi]為指標(biāo)評價年數(shù)值;[X0]為指標(biāo)基期年數(shù)值;[Ti]為指標(biāo)階段目標(biāo)值。

2.2.2.1 規(guī)劃限制性指標(biāo)。對于該指標(biāo)，按照評價指標(biāo)值與規(guī)劃階段目標(biāo)指標(biāo)的大小關(guān)系，分兩種情況進行量化賦分，如式（1）所示。

3 鶴峰縣土地利用總體規(guī)劃實施評價結(jié)果與分析

鶴峰縣土地利用總體規(guī)劃實施評價結(jié)果如表3所示。規(guī)劃主要控制指標(biāo)執(zhí)行情況為97.13分，屬優(yōu)秀等級。耕地保有量目標(biāo)、基本農(nóng)田保護、開發(fā)復(fù)墾整理補充耕地義務(wù)量目標(biāo)完成程度均為優(yōu)秀，各項指標(biāo)評價均為100分。城鎮(zhèn)工礦用地面積目標(biāo)實現(xiàn)程度為81.31分，屬良好等級，其他指標(biāo)評價均分布在90～100分區(qū)間，屬優(yōu)秀等級。

用地結(jié)構(gòu)與布局情況綜合得分為99.08分，屬優(yōu)秀等級，該類評價指標(biāo)層三個評價指標(biāo)均保持在98分以上，屬優(yōu)秀等級;用地節(jié)約集約程度為97.11分，屬優(yōu)秀等級，該類評價指標(biāo)層三個評價指標(biāo)均保持在97分以上，屬優(yōu)秀等級;規(guī)劃實施情況分值為51.00分，屬較差等級;土地違法違規(guī)案件結(jié)案率得分為100，屬優(yōu)秀等級;規(guī)劃修改情況得分為20分，屬很差等級，為規(guī)劃執(zhí)行異常;規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接與公眾參與情況為30分，屬較差等級，為規(guī)劃執(zhí)行異常;規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展匹配度得分為97分，屬優(yōu)秀等級。

綜合實施評價為94.38分，規(guī)劃實施期間執(zhí)行情況較好，為優(yōu)秀等級，屬規(guī)劃執(zhí)行正常情況。多數(shù)規(guī)劃指標(biāo)實施優(yōu)秀，規(guī)劃執(zhí)行綜合效果很好，土地利用程度和土地利用效益總體呈現(xiàn)優(yōu)秀發(fā)展趨勢。上級下達的完成性目標(biāo)指標(biāo)全部完成，該類指標(biāo)能夠保證全縣人口和社會經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求。限制上限指標(biāo)與限制下限指標(biāo)均接近上級下達目標(biāo)指標(biāo)數(shù)量，既達到了限制用地上限與下限的目的，又保障了國民經(jīng)濟與社會發(fā)展對用地的需求，能夠最大程度地促進評價目標(biāo)的發(fā)展。

4 土地利用總體規(guī)劃實施中存在的問題和建議

4.1 規(guī)劃實施問題

規(guī)劃主要控制指標(biāo)執(zhí)行情況、用地結(jié)構(gòu)與布局情況、用地節(jié)約集約程度、規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展匹配度評分均保持在90分以上，屬優(yōu)秀等級。規(guī)劃實施情況評分為51分，屬較差等級，主要原因為規(guī)劃修改次數(shù)較多和規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接與公眾參與度不高?？傮w評分為94.38分，主要原因是專家對規(guī)劃實施情況的重視度不夠，導(dǎo)致該項權(quán)重較低，對總體評分的影響不大。在規(guī)劃的實施過程中，規(guī)劃的修改較為隨意且規(guī)劃的實施并不重視公眾參與，一切以政府的調(diào)控為主。該情況表明，政府相關(guān)部門過度重視規(guī)劃指標(biāo)的落實情況，忽略指標(biāo)落實是否滿足公眾利益和考慮公眾的看法。規(guī)劃修改次數(shù)較多表明，多種規(guī)劃相互之間存編制不協(xié)調(diào)、用地與發(fā)展方向不統(tǒng)一的問題。

4.2 規(guī)劃實施建議

要盡快落實減量規(guī)劃的編制，并積極制定規(guī)劃實施配套措施。近年來，農(nóng)村人口收入的快速增長使得城鎮(zhèn)化進程不斷加快，大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)村地方建設(shè)用地出現(xiàn)閑置、廢棄等情況，減量規(guī)劃是新時代所需要的一種適應(yīng)國民經(jīng)濟與社會快速發(fā)展的規(guī)劃，在編制減量規(guī)劃的基礎(chǔ)之上，配套相應(yīng)的實施政策及措施，將規(guī)劃期內(nèi)制定的減量指標(biāo)與年度計劃指標(biāo)的分配、地方政府年度考核掛鉤相結(jié)合，定期進行考核評價。

近年來，社會發(fā)展需求往往與用地規(guī)劃制定的指標(biāo)不相符合，導(dǎo)致規(guī)劃修改次數(shù)增加，所以人們應(yīng)根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展實際需求，制定彈性規(guī)劃，積極落實多規(guī)合一的規(guī)劃理念，促進城鄉(xiāng)發(fā)展資源實現(xiàn)有效配置。本次規(guī)劃評價結(jié)果顯示，規(guī)劃修改次數(shù)較多的問題非常突出，表明多種規(guī)劃并不協(xié)調(diào)統(tǒng)一，迫切需要對國土空間進行統(tǒng)一規(guī)劃與管理。這就需要在編制規(guī)劃時融入多規(guī)合一的理念，該理念為土地規(guī)劃指標(biāo)的確定提供強有力的依據(jù)，能夠避免部門領(lǐng)導(dǎo)對指標(biāo)制定的主觀影響，促進城鄉(xiāng)空間發(fā)展資源有效配置。

5 結(jié)論

本研究分析了2009—2014年規(guī)劃實施指標(biāo)情況與規(guī)劃目標(biāo)年指標(biāo)的關(guān)系，結(jié)合現(xiàn)有研究成果和規(guī)劃區(qū)實際情況與評價特點，建立了鶴峰縣土地利用規(guī)劃實施評價指標(biāo)體系，采用特爾斐法、層次分析法及專家經(jīng)驗法相互結(jié)合的方式確定了評價指標(biāo)體系的權(quán)重，運用改進量化賦分方法、判定法、專家經(jīng)驗法為評價指標(biāo)量化賦分，采用加權(quán)求和公式計算出綜合評價分值，根據(jù)國內(nèi)外常用評價標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)專家建議，以優(yōu)秀、良好、一般、較差、很差來作為土地利用總體規(guī)劃實施效果評判標(biāo)準(zhǔn)，通過評判標(biāo)準(zhǔn)及分值計算結(jié)果對照得出評價結(jié)論并進行分析。

本次研究由于數(shù)據(jù)量較大，受時間、數(shù)據(jù)來源和研究手段等多方面因素的影響，無法做到深入分析。本文只采用了一種評價模型和綜合數(shù)據(jù)的計算方法，雖然取得了比較滿意的結(jié)果，但未嘗試運用多模型計算，從而不能進行多模型評價結(jié)果比較，選取最優(yōu)模型和評價結(jié)果。

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