行風(fēng)評(píng)議工作若干問題初析

張語(yǔ)眉

摘? ? 要：行風(fēng)評(píng)議是近些年來各地開展的旨在改善政府部門公共管理和服務(wù)的一項(xiàng)活動(dòng)。南京市近三年來組織數(shù)百名評(píng)議代表，對(duì)全市20多個(gè)重點(diǎn)部門和系統(tǒng)的政風(fēng)行風(fēng)開展民主評(píng)議，取得了良好效果。但此項(xiàng)活動(dòng)尚處于探索階段，科學(xué)性、規(guī)范性不夠強(qiáng)，還存在一些問題與不足。筆者就參加評(píng)議活動(dòng)所得之一二，對(duì)此項(xiàng)工作中若干問題略加分析。

關(guān)鍵詞：評(píng)議;監(jiān)督;制度;整改

一、關(guān)于評(píng)議行為的制度依據(jù)

我市行風(fēng)評(píng)議由市區(qū)兩級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)組織。筆者尚未認(rèn)真研究過我國(guó)紀(jì)檢、監(jiān)察的機(jī)制和職能。但就目前所知，沒有任何一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)有組織開展此類活動(dòng)的明確職責(zé)，因而沒有關(guān)于對(duì)評(píng)議職能、主體、對(duì)象、內(nèi)容、程序、效力、組織機(jī)構(gòu)等的制度性規(guī)定。而在法治環(huán)境中，組織人員對(duì)政府部門開展評(píng)議，要進(jìn)行調(diào)查、檢查、質(zhì)詢、提出整改要求等，構(gòu)成對(duì)政府行政行為和企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為等的干預(yù)，是要有法律法規(guī)賦予的相應(yīng)權(quán)力或者需要制度依據(jù)的。近年來我市及各區(qū)組織評(píng)議時(shí)，一般是先召開動(dòng)員會(huì)，然后被評(píng)議部門再召開本部門動(dòng)員會(huì)。我的感覺是，由于被評(píng)議部門的人大都知道評(píng)議這回事并認(rèn)識(shí)評(píng)議代表，一般比較客氣，能接受調(diào)查、檢查等。但我們到其他部門、單位調(diào)查求證時(shí)就顯得底氣不足，把握不住深淺。盡管我們持有“評(píng)議代表證”，但它不是法定的資格證書，人家可以理你，也可以不理你，你只有看人家臉色行事。

從我國(guó)目前監(jiān)督類型看，行風(fēng)評(píng)議活動(dòng)屬于公眾監(jiān)督的一種。公眾監(jiān)督本應(yīng)是最重要的民主監(jiān)督，但由于缺乏法律制度和組織機(jī)構(gòu)的支撐，缺少制度性的操作程序和剛性的處置手段，其監(jiān)督權(quán)基本上處于虛置狀態(tài)。在這種尷尬的背景下開展的行風(fēng)評(píng)議活動(dòng)，從嚴(yán)格意義上講，還算不上法治行為，只是運(yùn)動(dòng)式或突擊式的行政作為。

二、關(guān)于評(píng)議代表的監(jiān)督地位、評(píng)議條件和能力

評(píng)議活動(dòng)的主體是評(píng)議者，其工作條件和自身能力至關(guān)重要。從我市情況看，評(píng)議代表是臨時(shí)從國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位抽調(diào)的人員。一方面，他們大都是負(fù)責(zé)人，在自身工作之余參加評(píng)議，實(shí)際能夠支付的時(shí)間和精力有限。而另一方面，被評(píng)議部門都有特定的職能和運(yùn)行機(jī)制，涉及眾多法律法規(guī)、規(guī)章制度以及行業(yè)規(guī)范。評(píng)議代表不了解這些基本情況則無(wú)從評(píng)議，特別是對(duì)于被評(píng)議部門的人事糾葛、內(nèi)部潛規(guī)則以及可能產(chǎn)生的設(shè)租、尋租行為等隱情概莫能知。除了客觀條件明顯不足外，有的評(píng)議代表由于受自身法律素養(yǎng)、分析和綜合水平等制約，也難以勝任此項(xiàng)工作，有的甚至寫不出像樣的評(píng)議意見來。

再深下去的一個(gè)問題，是關(guān)于評(píng)議代表的監(jiān)督地位。評(píng)議代表大部分是國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位科級(jí)以上干部，他們與被評(píng)議者同是體制內(nèi)人，同處于一個(gè)利益群體，有的同是政府官員，是“左手”和“右手”的關(guān)系。從監(jiān)督原理上講，他們是不具備監(jiān)督主體地位的。有的評(píng)議代表已知或調(diào)查得知的問題甚多，但在評(píng)議時(shí)卻說得很少;有的評(píng)議代表的評(píng)議發(fā)言材料甚至請(qǐng)被評(píng)議部門的工作人員“代勞”……等等。顯然，這些礙于情面或出于某種利益考慮的顧忌，嚴(yán)重影響評(píng)議的公正和質(zhì)量。

三、關(guān)于公眾對(duì)評(píng)議的看法、態(tài)度

行風(fēng)評(píng)議活動(dòng)只有獲得公眾的廣泛參與和積極支持，才能取得實(shí)效。我市近年來確定的評(píng)議對(duì)象，大都是掌握重要或稀缺公共資源的政府部門。它們與社會(huì)和公眾的利益密切相關(guān)，容易造成對(duì)公眾切身利益的侵害。但我們?cè)谠u(píng)議活動(dòng)中感到，公眾參與的熱情并不高，對(duì)評(píng)議成果很少抱有希望，積極配合調(diào)查的不多，其根本原因是長(zhǎng)期以來以各種形式和名目開展的此類活動(dòng)不僅多流于形式且勞民傷財(cái)，使政府在糾風(fēng)方面的公信力顯著下降，挫傷了公眾參與支持的積極性。我們?cè)谡{(diào)查座談時(shí)就有人直言不諱地說：我的問題找過局長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)無(wú)數(shù)趟，拖了幾年沒解決，你們有什么辦法？還有人質(zhì)問：你們?nèi)タ纯醇o(jì)委、信訪局的信訪件，那么多現(xiàn)成的問題都不處理，還要找什么問題？

行風(fēng)評(píng)議與其他名目的民主監(jiān)督活動(dòng)并無(wú)實(shí)質(zhì)性區(qū)別，其原因就在于，它們都不能深入并觸動(dòng)到問題形成的制度和體制層面，因而很難動(dòng)真格。對(duì)這一點(diǎn)，被評(píng)議部門的人似乎看得更清楚。不僅如此，問題的嚴(yán)重性還在于，一些評(píng)議代表自身也看到或感到行風(fēng)評(píng)議的作用不大，也有厭倦心理，有時(shí)采取應(yīng)景的做法，走走程序和形式，或與被評(píng)議部門共同做表面文章。

四、關(guān)于評(píng)議意見的約束力和整改效果

評(píng)議意見是通過評(píng)議小組撰寫的評(píng)議綜合報(bào)告表述的。如前所述，由于評(píng)議活動(dòng)缺少法律制度的支撐，評(píng)議意見的約束力不是來自法的力量，而是主要依靠行政影響力或某種權(quán)威。顯然，這種約束力是有限的、不穩(wěn)定的。一方面，當(dāng)出現(xiàn)某種更重要的行政影響力或更大的權(quán)威時(shí)，原有的影響力和權(quán)威就會(huì)消失。另一種情況是，當(dāng)一種評(píng)議意見與其它意見發(fā)生沖突時(shí)，被評(píng)議部門只會(huì)采納更高層次或更有利于自己的意見。由此可見，評(píng)議意見的約束力實(shí)在微弱，對(duì)有些部門和有些事幾近于無(wú)。

評(píng)議的目的是要整改。整改是評(píng)議活動(dòng)中最重要的環(huán)節(jié)，也是社會(huì)和公眾詬病最多、最令人失望的環(huán)節(jié)。整改不力或無(wú)效的主要原因，正是由于評(píng)議意見缺少約束力，導(dǎo)致整改過程弱化、虛化。

整改是被評(píng)議部門根據(jù)評(píng)議意見制定整改方案并付諸實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)評(píng)議目標(biāo)的過程。而我們有的評(píng)議活動(dòng)，一俟開完評(píng)議大會(huì)就算結(jié)束，雖然提出了評(píng)議意見，有的也制定了整改方案，但這些由誰(shuí)來指揮，誰(shuí)來執(zhí)行，誰(shuí)來監(jiān)督、評(píng)價(jià)、反饋，往往沒有人過問。雖然也要求對(duì)上年度整改情況“回頭看”，但事實(shí)上“回頭”的人很少，回了頭也沒有認(rèn)真看。

以上僅就行風(fēng)評(píng)議工作存在問題的一面稍作闡述，并非否定評(píng)議活動(dòng)。開展行風(fēng)評(píng)議是在我國(guó)現(xiàn)有法治條件下改善公共管理和服務(wù)、促進(jìn)政府善治的一項(xiàng)可行之舉。我區(qū)和全市近年來開展的此項(xiàng)活動(dòng)有許多好的做法和經(jīng)驗(yàn)，值得認(rèn)真總結(jié)和推廣。但是，我們?cè)诳偨Y(jié)行風(fēng)評(píng)議工作時(shí)，務(wù)必勇于正視上述若干問題，充分認(rèn)識(shí)其消極影響，從研究評(píng)議的法理和制度入手，明確評(píng)議職能、主體、內(nèi)容，規(guī)范程序，強(qiáng)化手段，重點(diǎn)研究解決整改不力問題。