基層央行加強(qiáng)預(yù)算管理路徑選擇

侯良君

摘要：預(yù)算管理是單位為了實(shí)現(xiàn)既定的經(jīng)濟(jì)或管理目標(biāo)，通過(guò)預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算分配、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督等手段進(jìn)行的相關(guān)財(cái)務(wù)活動(dòng);是基層央行依法履行職責(zé)，確保單位完成各項(xiàng)業(yè)務(wù)目標(biāo)的重要手段;是單位財(cái)務(wù)管理的主要任務(wù)。筆者從基層央行財(cái)務(wù)預(yù)算管理的實(shí)踐出發(fā)，研究分析現(xiàn)狀，指出存在問(wèn)題，探索改進(jìn)路徑。

關(guān)鍵詞：基層央行 ?預(yù)算管理 ?路徑選擇

一、基層央行預(yù)算管理現(xiàn)狀

（一）預(yù)算編制方面

一是地市中心支行會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)預(yù)算編制工作非常重視，通過(guò)矩陣式管理模式，積極宣傳，耐心協(xié)調(diào)，將各業(yè)務(wù)部門(mén)參與到預(yù)算編制工作中來(lái)。二是滾動(dòng)預(yù)算編制依據(jù)要求建立在各業(yè)務(wù)部門(mén)中長(zhǎng)期業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃基礎(chǔ)之上，預(yù)算需求與業(yè)務(wù)發(fā)展的契合度更加密切，預(yù)算數(shù)據(jù)與實(shí)際執(zhí)行數(shù)據(jù)的精確度明顯提高。三是縣支行沒(méi)有按一級(jí)預(yù)算單位編制上報(bào)預(yù)算，而是由中心支行負(fù)責(zé)納入中支級(jí)預(yù)算統(tǒng)一編制。

（二）預(yù)算分配方面

一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，集體決策。為了加強(qiáng)財(cái)務(wù)費(fèi)用預(yù)算的分配管理，促進(jìn)基層央行有效履職，保證費(fèi)用預(yù)算分配公平、公正、公開(kāi)，中支黨委高度重視預(yù)算分配工作，建立了科學(xué)合理的費(fèi)用預(yù)算分配機(jī)制，將預(yù)算分配環(huán)節(jié)納入《財(cái)務(wù)費(fèi)用管理辦法》的內(nèi)容，從內(nèi)部管理制度上進(jìn)行了明確規(guī)范。二是堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，照顧基層，保障重點(diǎn)，兼顧特殊地區(qū)、特殊事項(xiàng)，預(yù)算資源向基層行傾斜，體現(xiàn)差異化管理，優(yōu)先保障縣支行經(jīng)費(fèi)需求。三是預(yù)算分配由會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)根據(jù)上級(jí)行相關(guān)政策和分配原則擬定分配方案提交黨委會(huì)議研究確定，重視定額標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)及應(yīng)用，公用經(jīng)費(fèi)和行政事業(yè)費(fèi)采用定額標(biāo)準(zhǔn)分配的比重逐年提高，將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入預(yù)算分配因素考慮。四是根據(jù)黨委會(huì)議確定的分配指標(biāo)，由會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)下達(dá)預(yù)算指標(biāo)分配通知，各機(jī)構(gòu)依據(jù)下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)執(zhí)行。

（三）預(yù)算執(zhí)行方面

一是能夠按照上級(jí)政策文件和財(cái)經(jīng)法規(guī)核算各項(xiàng)預(yù)算費(fèi)用，嚴(yán)格各項(xiàng)預(yù)算資金的收支管理。二是認(rèn)真貫徹落實(shí)“八項(xiàng)規(guī)定”精神和“約法三章”，確保預(yù)算資金專(zhuān)款專(zhuān)用，做到預(yù)算內(nèi)未安排的經(jīng)費(fèi)堅(jiān)持不予開(kāi)支，既確保了預(yù)算資金的安全，又保質(zhì)保量完成當(dāng)年的預(yù)算核批指標(biāo)。三是由于預(yù)算編制與預(yù)算核批指標(biāo)和實(shí)際需求存在差異，部分項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中不可避免地存在微調(diào)情況。

（四）預(yù)算監(jiān)督方面

一是建立財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控長(zhǎng)效機(jī)制，地市中支加大了對(duì)縣支行的預(yù)算監(jiān)督管理，通過(guò)財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控。二是對(duì)縣支行開(kāi)展年度財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行情況現(xiàn)場(chǎng)檢查。三是每年接受上級(jí)或同級(jí)內(nèi)審部門(mén)的預(yù)算管理審計(jì)。四是接受上級(jí)巡視、財(cái)務(wù)專(zhuān)項(xiàng)檢查、外部審計(jì)等監(jiān)督。

二、基層央行預(yù)算管理存在的問(wèn)題

（一）對(duì)預(yù)算管理認(rèn)識(shí)不足，重視不夠

有的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為預(yù)算管理只是財(cái)務(wù)部門(mén)的事情，與其他部門(mén)沒(méi)有多少關(guān)系，未能理解預(yù)算管理對(duì)本單位工作的重要意義，看不到預(yù)算管理與各項(xiàng)工作的聯(lián)系，沒(méi)有把預(yù)算編制納入全行性的一項(xiàng)重要工作對(duì)待，缺乏對(duì)各部門(mén)參與預(yù)算編制工作的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、管理、支持力度，預(yù)算管理意識(shí)不能與時(shí)俱進(jìn)。缺乏“先有預(yù)算、后有支出，沒(méi)有預(yù)算、不得支出”和“安排打醬油的錢(qián)不能用于買(mǎi)鹽”的預(yù)算管理理念，重支出總數(shù)控制，輕支出結(jié)構(gòu)控制，預(yù)算約束觀念淡薄。

（二）各部門(mén)參與預(yù)算編制積極性、主動(dòng)性不強(qiáng)，上下溝通交流、橫向密切配合不夠

會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)調(diào)動(dòng)各部門(mén)參與的積極性，各部門(mén)對(duì)預(yù)算編制缺乏必要的調(diào)查論證，沒(méi)有充分考慮中長(zhǎng)期業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃、工作任務(wù)、工作重點(diǎn)，預(yù)測(cè)評(píng)估不全面，預(yù)算編制的依據(jù)不夠充分，存在馬虎應(yīng)付現(xiàn)象，使編制的預(yù)算與實(shí)際情況存在偏差。

（三）留給基層行預(yù)算編制的時(shí)間較短

預(yù)算編制工作量大，時(shí)間緊、任務(wù)重，預(yù)算編制缺乏所需的大量基礎(chǔ)信息，對(duì)年度預(yù)算缺乏充分的預(yù)測(cè)與詳細(xì)的規(guī)劃，財(cái)務(wù)人員只能憑自己的思路來(lái)編報(bào)，預(yù)算編制粗糙，內(nèi)容簡(jiǎn)單，導(dǎo)致單位預(yù)算編制的質(zhì)量大打折扣。

（四）預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不均衡，執(zhí)行有偏差

基層各行沒(méi)有對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行科學(xué)計(jì)劃，而是順其自然，習(xí)慣性操作，上半年執(zhí)行少，下半年執(zhí)行多，前三季度執(zhí)行慢，第四季度突擊花錢(qián)。沒(méi)有預(yù)算就不能開(kāi)支的原則難以堅(jiān)持，如有些特殊費(fèi)用必須要支付的，但在預(yù)算編制時(shí)沒(méi)有考慮到，沒(méi)有編入預(yù)算;有些項(xiàng)目已經(jīng)編入預(yù)算，但在實(shí)施時(shí)又被取消等情況時(shí)有發(fā)生，支出管理控制不嚴(yán)，隨意性大，執(zhí)行偏差大，給預(yù)算管理工作造成很大被動(dòng)。預(yù)算調(diào)整和追加比較頻繁，導(dǎo)致整體預(yù)算管理工作不夠嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)。

（五）基層行人員少

會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)操作一人多崗現(xiàn)象嚴(yán)重，會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)從業(yè)人員大多缺乏財(cái)務(wù)預(yù)算管理方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和工作經(jīng)驗(yàn)，預(yù)算管理工作者主要從現(xiàn)有職工中選拔轉(zhuǎn)崗從事財(cái)務(wù)工作，未經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)學(xué)習(xí)訓(xùn)練，專(zhuān)業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)技能差強(qiáng)人意，難以適應(yīng)預(yù)算管理科學(xué)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的要求?？h支行未設(shè)立專(zhuān)門(mén)的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和配備監(jiān)督人員，沒(méi)有時(shí)間和精力開(kāi)展同級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況監(jiān)督檢查，容易形成監(jiān)督空白。

三、基層央行強(qiáng)化預(yù)算管理的路徑

（一）提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念

一是加大對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)及財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)力度，認(rèn)真學(xué)習(xí)《預(yù)算法》及相關(guān)政策法規(guī)，提高預(yù)算管理政策水平，轉(zhuǎn)變思想觀念和管理方法。單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到強(qiáng)化預(yù)算管理對(duì)促進(jìn)單位各項(xiàng)工作的重要作用，高度重視預(yù)算編制的重要性，改變只重費(fèi)用開(kāi)支審批，不重預(yù)算編制的管理模式，帶頭宣傳預(yù)算編制及管理的重要意義，引導(dǎo)和增強(qiáng)全員預(yù)算管理參與意識(shí)。二是摒棄預(yù)算編制只是會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)的事情這種思想，領(lǐng)導(dǎo)要把預(yù)算編制、預(yù)算管理納入全行性的一項(xiàng)重要工作對(duì)待，號(hào)召動(dòng)員各部門(mén)參與到預(yù)算編制及管理工作中來(lái)，充分調(diào)動(dòng)參與預(yù)算管理的積極性。

（二）完善預(yù)算管理內(nèi)部制度

一是制定符合基層行財(cái)務(wù)預(yù)算矩陣式管理的措施辦法，把預(yù)算編制、分配、執(zhí)行、調(diào)整、控制、績(jī)效評(píng)價(jià)全過(guò)程預(yù)算管理納入內(nèi)部管理制度范疇，在系統(tǒng)垂直領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上成立以本級(jí)預(yù)算管理委員會(huì)、預(yù)算管理委員會(huì)辦公室、預(yù)算責(zé)任部門(mén)為主體的橫向管理機(jī)制。明確各崗位、各部門(mén)工作職責(zé)及各環(huán)節(jié)操作程序，通過(guò)制度形式把預(yù)算管理工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)固化下來(lái)，從而促進(jìn)預(yù)算管理制度化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。二是制定符合基層管理單位實(shí)際的預(yù)算管理考核辦法，建立預(yù)算執(zhí)行序時(shí)、均衡、安全、有效的激勵(lì)機(jī)制。三是建立有效的支出約束機(jī)制，建立完善財(cái)務(wù)費(fèi)用、財(cái)務(wù)人員崗位職責(zé)、接待費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、差旅費(fèi)等管理制度，從單位內(nèi)部建立起有效的支出約束機(jī)制，做到有章可循，有規(guī)可依，并且嚴(yán)格按制度辦事，堵塞漏洞，節(jié)約資金，防止經(jīng)費(fèi)支出中“跑、冒、滴、漏”，最大限度地提高各項(xiàng)資金的使用效益。四是強(qiáng)化開(kāi)支計(jì)劃性，統(tǒng)籌安排使用各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，首先確保人員經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，其次保證必要的辦公經(jīng)費(fèi)需要，然后再按照輕重緩急安排其他項(xiàng)目的開(kāi)支。計(jì)劃制定后，還必須嚴(yán)格執(zhí)行，防止前緊后松，保證計(jì)劃的有效性。五是建立嚴(yán)格的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支審批制度，每一筆開(kāi)支都必須取得合法有效的票據(jù)，并附有關(guān)批件，由經(jīng)辦人員負(fù)責(zé)簽字，財(cái)務(wù)人員審核，領(lǐng)導(dǎo)審批后才能予以報(bào)銷(xiāo)。

（三）改革預(yù)算編制方法，合理安排預(yù)算編制時(shí)間

一是在“二上二下，分級(jí)編制，逐級(jí)匯總”的預(yù)算編制程序過(guò)程中，逐步擯棄“基數(shù)法”，推行“零基預(yù)算”，必須實(shí)事求是地掌握人員情況、業(yè)務(wù)發(fā)展需求，并以此為基礎(chǔ)，確定人員、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)水平，并綜合考慮內(nèi)外部因素、歷史和未來(lái)因素的影響，科學(xué)預(yù)測(cè)業(yè)務(wù)發(fā)展變化，編制具前瞻性的預(yù)算。預(yù)算編制只有業(yè)務(wù)部門(mén)最有發(fā)言權(quán)，他們最熟悉自已部門(mén)的業(yè)務(wù)及工作打算，因此，要加強(qiáng)各業(yè)務(wù)部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，通力配合，以單位的主要任務(wù)為目標(biāo)，上下統(tǒng)一，全員參與，一切從實(shí)際出發(fā)，應(yīng)該增加項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)的必須增加，應(yīng)該減少的項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)必須減少，沒(méi)有必要保留的項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)直接取消，避免所有預(yù)算項(xiàng)目簡(jiǎn)單地按上年基數(shù)逐年遞增的方法。二是由于預(yù)算編制牽涉部門(mén)多、時(shí)間跨度長(zhǎng)，是一個(gè)系統(tǒng)工程，它既要掌握單位方方面面的情況，又要考慮轄區(qū)機(jī)構(gòu)及業(yè)務(wù)發(fā)展?fàn)顩r;既要著眼于年度需求，又要考慮歷史，預(yù)測(cè)未來(lái);既要滿(mǎn)足業(yè)務(wù)發(fā)展需要，還要考慮財(cái)力水平;既要講求局部效果，又要考慮整體效益，這其中包含著調(diào)查研究、綜合分析、項(xiàng)目論證、目標(biāo)預(yù)測(cè)、協(xié)調(diào)平衡等大量工作，短期內(nèi)是完成不好的。因此，預(yù)算編制必須要有足夠的時(shí)間保證。為了解決這個(gè)問(wèn)題，可以提早啟動(dòng)預(yù)算編制，延長(zhǎng)預(yù)算編制時(shí)間，擴(kuò)大預(yù)算編制周期。

（四）充分發(fā)揮預(yù)算對(duì)業(yè)務(wù)發(fā)展的保障、促進(jìn)、引領(lǐng)作用

一是預(yù)算編制要從實(shí)際出發(fā)，依據(jù)來(lái)源要充分，建立在業(yè)務(wù)發(fā)展和依法履行基層央行各項(xiàng)職責(zé)所必須的財(cái)務(wù)收支基礎(chǔ)之上。由財(cái)務(wù)部門(mén)牽頭，分管領(lǐng)導(dǎo)親自抓，積極調(diào)動(dòng)各部門(mén)參與預(yù)算編制的積極性，以年度規(guī)劃、工作任務(wù)、工作重點(diǎn)為目標(biāo)，充分調(diào)研論證，采用科學(xué)的預(yù)算編制方法，參考以前年度預(yù)算執(zhí)行情況、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況、預(yù)算年度的收入增減因素、業(yè)務(wù)發(fā)展需要和財(cái)力可能，準(zhǔn)確測(cè)算，不斷提高預(yù)算編制的質(zhì)量水平。二是預(yù)算批復(fù)、分配、調(diào)整要體現(xiàn)實(shí)事求是的原則，堅(jiān)持公平公正，統(tǒng)籌兼顧，照顧基層，切實(shí)保障重點(diǎn)，兼顧特殊地區(qū)、特殊事項(xiàng)，預(yù)算資源適當(dāng)向基層行傾斜的原則;充分滿(mǎn)足業(yè)務(wù)發(fā)展、人員變化，保障履職、機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)需求的原則。三是預(yù)算執(zhí)行要緊緊圍繞單位總體目標(biāo)、中心任務(wù)、業(yè)務(wù)發(fā)展、履職盡責(zé)進(jìn)行，在經(jīng)費(fèi)、物資、設(shè)備等方面予以充分保障。強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的力度，實(shí)行預(yù)算編制與執(zhí)行對(duì)比分析，由單位財(cái)務(wù)人員對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行匯總，并與預(yù)算批復(fù)進(jìn)行核對(duì)，及時(shí)向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)反映預(yù)算執(zhí)行情況，預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組及時(shí)對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行合理規(guī)劃和安排，財(cái)務(wù)部門(mén)要堅(jiān)持沒(méi)有預(yù)算不能支出，有了預(yù)算不能超支的原則，堅(jiān)決維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性。

（五）完善預(yù)算監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制

一是完善監(jiān)督考核機(jī)制。成立以單位負(fù)責(zé)人為組長(zhǎng)、分管領(lǐng)導(dǎo)為副組長(zhǎng)、各部門(mén)負(fù)責(zé)人為成員的預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組，把預(yù)算執(zhí)行情況和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與各部門(mén)工作目標(biāo)考核相掛鉤，預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行得好、績(jī)效評(píng)價(jià)高的部門(mén)適當(dāng)加分，執(zhí)行差、評(píng)價(jià)低的適當(dāng)減分。二是定期開(kāi)展預(yù)算管理監(jiān)督檢查。內(nèi)審和財(cái)務(wù)管理部門(mén)要認(rèn)真履行監(jiān)督檢查職責(zé)，每年通過(guò)同級(jí)監(jiān)督、下查一級(jí)等監(jiān)督方式，開(kāi)展預(yù)算管理審計(jì)或財(cái)務(wù)專(zhuān)項(xiàng)檢查，圍繞預(yù)算編制、批復(fù)、分配、調(diào)整、執(zhí)行等環(huán)節(jié)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正存在的問(wèn)題，降低預(yù)算執(zhí)行偏差，促進(jìn)預(yù)算管理工作規(guī)范化，提高預(yù)算管理工作質(zhì)量和水平。三是把縣支行的預(yù)算管理監(jiān)督納入中支內(nèi)審及財(cái)務(wù)管理監(jiān)督的工作范圍，彌補(bǔ)縣支行由于人員少、力不從心而導(dǎo)致的預(yù)算管理監(jiān)督空白。四是建立預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，對(duì)單位各項(xiàng)目資金的使用效益進(jìn)行嚴(yán)格的客觀公正評(píng)價(jià)，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為衡量項(xiàng)目資金使用效益的最終標(biāo)準(zhǔn)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算項(xiàng)目資金使用的事前、事中和事后全過(guò)程的計(jì)劃、監(jiān)督、評(píng)價(jià)及跟蹤管理，促進(jìn)預(yù)算資金利用績(jī)效最大化。四是把單位預(yù)算內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，形成良性的社會(huì)和群眾監(jiān)督氛圍，建立年度預(yù)算執(zhí)行情況在單位內(nèi)部公示制度，必要時(shí)在外部網(wǎng)站上依申請(qǐng)公開(kāi)，提高預(yù)算管理的公開(kāi)性和透明度，增強(qiáng)預(yù)算管理的約束效力。

（六）加強(qiáng)培訓(xùn)，提高財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平

預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行都由單位財(cái)務(wù)人員來(lái)具體操作，財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)能力的好壞高低直接影響單位預(yù)算管理水平的質(zhì)量。一是會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)要廣泛開(kāi)展預(yù)算法規(guī)宣傳，在保證財(cái)務(wù)人員按時(shí)參加繼續(xù)教育的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地組織專(zhuān)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，提升財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，規(guī)范業(yè)務(wù)操作。二是財(cái)務(wù)人員要增強(qiáng)學(xué)習(xí)能力、溝通協(xié)調(diào)能力、業(yè)務(wù)操作能力、工作責(zé)任心和工作主動(dòng)性，努力提升自身素質(zhì)和預(yù)算管理工作水平。

作者單位：中國(guó)人民銀行麗江市中心支行