黃河流域水土保持生態(tài)補償制度的完善

胡爽

摘要：?隨著黃河流域環(huán)境問題日益突出，針對黃河流域水土流失問題的治理任務(wù)也日益艱巨，盡快健全水土保持生態(tài)補償制度已成為生態(tài)文明建設(shè)的必然要求。本文分析黃河流域生態(tài)補償現(xiàn)狀;對目前黃河流域生態(tài)補償相關(guān)規(guī)定以及各地出臺政策及其實施情況進行系統(tǒng)整理;分析水土保持生態(tài)補償存在的問題，提出增加生態(tài)補償強制性法規(guī)、完善相關(guān)法律法規(guī)，擴展生態(tài)補償資金來源、建立多元補償機制，合理確定補償標準、建立綠色GDP核算制度，健全生態(tài)補償管理體制的建議。

關(guān)鍵詞：??黃河流域;水土保持;生態(tài)補償

一、黃河流域水土保持生態(tài)補償?shù)闹匾?/p>

（一）貫徹落實習近平黃河流域生態(tài)文明戰(zhàn)略的必然要求

習近平主席在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的講話中指出，保護黃河是事關(guān)中華民族偉大復興的千秋大計，也是我國重要的經(jīng)濟發(fā)展地帶。黃河流域的黃淮海平原、汾渭平原、河套平原是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，糧食產(chǎn)品產(chǎn)量占全國很大一部分比重。[1]同時，黃河流域又被稱為“能源流域”，是我國重要的能源等基礎(chǔ)型工業(yè)產(chǎn)業(yè)基地。堅持生態(tài)保護戰(zhàn)略，就是堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，重點治理黃河流域水土流失。完善黃河流域水土保持生態(tài)補償制度，就是保障黃河流域水資源安全，貫徹黃河流域生態(tài)文明戰(zhàn)略，落實黃河流域高質(zhì)量發(fā)展目標的重要制度設(shè)計和戰(zhàn)略保障。

（二）從流域角度促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)實需要

黃河流域的流域分界線和省界行政界線是不一致的。黃河流域整個區(qū)域橫跨九個省區(qū)，流經(jīng)青海、四川、甘肅等。最后由山東省注入渤海。這樣的不一致性，導致整個流域的經(jīng)濟利益與流域各省利益有所沖突。2003年，南水北調(diào)工程開工，通過三條水路線將黃河與長江、淮河、海河相連接，正式打破了黃河流域的獨立系統(tǒng)，這更加導致了調(diào)水區(qū)與受水區(qū)，新水線區(qū)域與原流域區(qū)域、上游地區(qū)與下游地區(qū)之間的利益關(guān)系的復雜性。[2]與其他要素不同，水域是流動性因素，每一區(qū)域的水域生態(tài)及其產(chǎn)生的經(jīng)濟效益都與上游息息相關(guān)，因此，流域的生態(tài)補償才需要協(xié)調(diào)各區(qū)域之間的經(jīng)濟利益關(guān)系。流域生態(tài)補償機制，可以建立生態(tài)成本理念，對于破壞流域生態(tài)或者保護流域生態(tài)的行為，進行征費或予以相應(yīng)的補償，以此來維護流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，保障各區(qū)域?qū)λY源的保護，提高破壞行為成本和保護行為收益，以達到流域之間生態(tài)利益與經(jīng)濟利益相一致。促進各區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

二、黃河流域生態(tài)補償制度的歷史與現(xiàn)狀

（一）黃河流域生態(tài)補償——以黃河流域河南段為例

為了改善生態(tài)環(huán)境，治理流域污染，河南省曾于2010年頒布了《河南省水資源生態(tài)補償暫行辦法》。該《辦法》按照污染物的流經(jīng)量以及相應(yīng)污染物的治理成本為計算標準來確定生態(tài)補償標準，并考慮了不同地界的水質(zhì)差異，可以說是具有相當?shù)墓叫浴?/p>

《辦法》實施效果顯著。黃河流域的水質(zhì)，根據(jù)河南省出具的環(huán)境公報統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，有明確改善，例如，污染物氨氮濃度較往年下降幾個百分點。同時，生態(tài)補償機制工作的展開，也加快了該地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促成河南省相關(guān)部門工作聯(lián)動機制的建立。在省政府調(diào)配下，省環(huán)保部門與水利部門和財政部門形成協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，三部門各司其職，環(huán)保部門負責水資源質(zhì)量的監(jiān)測工作，水利部門負責相關(guān)生態(tài)補償標準的執(zhí)行，而財政部門則負責生態(tài)補償金的相關(guān)工作。[3]?但是，目前來看河南省的流域生態(tài)補償機制仍存在諸多不足。例如，并未加大宣傳實施力度，并未形成專門的管理機制和管理體系，生態(tài)補償政策落實不到位，生態(tài)補償標準實施過于僵硬、死板，并未因地制宜予以衡量。

（二）黃河流域水土保持生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)政策

1.流域各省出臺的水土保持設(shè)施補償費征收辦法

黃河流域的各省主要的水土保持生態(tài)補償機制基本上是根據(jù)《水土保持補償費征收使用管理辦法》來進行征收的。拿山西來說，2018?年山西省共審批生產(chǎn)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案400多個，全省征收水土保持設(shè)施補償費將近5?000?萬元，省市縣分別按?10%、10%、80%使用。

此外，從20世紀80年代開始，黃河流域各省已經(jīng)開始進行水土保持補償方面的探索。例如山西省，1990?年?山西省水利廳?、物價局、財政廳聯(lián)合制定了《山西省水土流失補償費治理費的征收使用和管理辦法》，對于生產(chǎn)建設(shè)項目破壞環(huán)境，破壞水土保持工作的，依據(jù)破壞的生態(tài)面積和造成的損失進行征費。其他地方政府也出臺了許多關(guān)于水土保持生態(tài)補償?shù)囊?guī)范性文件，例如，河南省出臺了《關(guān)于加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)、防治水土流失的意見》，山西制定了《山西省煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點總體實施方案》，以此來確保山西省的煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展，對于煤炭企業(yè)造成的水土流失，由煤炭企業(yè)進行治理修復，接著由政府進行最后處理，煤炭可持續(xù)發(fā)展基金等基金團體負責組織實施，等等。[4]這些文件大都對補償費進行了專項規(guī)定，即水土保持補償費必須專項用于流域的相關(guān)防治水土流失項目的建設(shè)成本與支出。

2.中央政府出臺的財政轉(zhuǎn)移支付制度

轉(zhuǎn)移支付制度是于1994年我國實行稅制改革之后實行的一項重要制度，主要是指同級政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付，以及不同層級政府之間的縱向轉(zhuǎn)移支付。中央政府的轉(zhuǎn)移支付，其支付主體當然是中央，補償客體是相關(guān)地方政府，地方政府的相關(guān)轉(zhuǎn)移支付補償主體則是地方政府，客體是受害地區(qū)政府。補償標準是根據(jù)水土流失地區(qū)的經(jīng)濟損失與生態(tài)環(huán)境修復成本，以及建設(shè)水土保持工程的成本投入為依據(jù)。水土保持生態(tài)補償?shù)捻椖烤唧w包括中央項目政府黃河生態(tài)保護的工程，地方項目譬如黃土高原地區(qū)水土流失治理基金項目。2011年中央政府出臺了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，該《規(guī)劃》主要目的在于明確國家土地相關(guān)空間，推進主體功能區(qū)，實現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境保護?，指出黃土高原防治水土流失為工作重點以及黃河、長江中下游地區(qū)的水資源與生態(tài)安全的重要性，成為黃河流域生態(tài)補償工作的重要性文件。[5]該《規(guī)劃》規(guī)定了一系列保障措施，例如財政政策、產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境政策等等，在中央政府平衡財政轉(zhuǎn)移支付中，要加大重點生態(tài)功能區(qū)以及中西部地區(qū)的重點財政支付力度，均衡考慮各地區(qū)財政支出尤其是生態(tài)保護支出。省級政府要加大重點生態(tài)功能區(qū)的支持保護力度，建立完善度省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度，建立區(qū)際之間的橫向幫助程序。[6]

中央層面上，為了保護流域生態(tài)環(huán)境，我國先后頒布了《水法》、《水土保持法》、以及《水土保持法實施條例》，這些法律法規(guī)都作出了有關(guān)補償制度的規(guī)定。針對黃河流域的特殊情況，中央頒布了《退耕還林條例》，規(guī)定了對土地承包經(jīng)營農(nóng)戶的經(jīng)濟性補助的內(nèi)容條例，但后續(xù)根據(jù)造林難易程度、物價、經(jīng)濟社會發(fā)展水平以及退耕還林預期收益，適當提高新一輪退耕還林補助標準。[7]2010年國家正式頒布了《生態(tài)補償條例》，開始了一系列生態(tài)補償?shù)牧⒎A層工作。

3.開發(fā)稅費制度中的水土保持生態(tài)補償

資源開發(fā)稅費制度主要是用于資源開發(fā)企業(yè)對資源開發(fā)過程中對資源的破壞或者有益行為來獲得相應(yīng)補償或增加相應(yīng)成本，這種補償根據(jù)地方政府部門出臺的相應(yīng)辦法為根據(jù)，補償主體是資源能源開發(fā)單位，補償依據(jù)的標準根據(jù)各地區(qū)資源開發(fā)過程中的損害后果以及恢復生態(tài)環(huán)境的損益為依據(jù)。例如，陜西省出臺了《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補償費征收使用管理辦法》，[8]對全省的能源資源的開采過程中的水土流失項目補償費的實施可能性研究報告和相關(guān)項目審查，按照不同地區(qū)、不同標準來確定補償費標準。

三、黃河流域水土保持生態(tài)補償存在的問題

（一）生態(tài)補償缺乏強制性法律規(guī)定

目前水土保持生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)法律規(guī)定主要包括國家立法和地方立法層面上的相關(guān)法律規(guī)定，但由于立法目的和立法技術(shù)等因素的差異性，存在上下層級之間的法律法規(guī)不協(xié)調(diào)之現(xiàn)象，導致生態(tài)補償法律體系過于薄弱，法律條款難以進行具體性指導，且目前關(guān)于水土保持生態(tài)補償制度多為鼓勵性政策性規(guī)定，缺乏強制性規(guī)定。對于企業(yè)來說，缺乏強制性規(guī)定意味著即使不執(zhí)行相關(guān)制度，其后果并不會達到相應(yīng)的制約效果。而且，相關(guān)水土保持的規(guī)定對于執(zhí)行企業(yè)也未規(guī)定相關(guān)激勵措施，這樣導致的結(jié)果是不能保證相關(guān)主體履行義務(wù)的積極性

（二）生態(tài)補償資金不足

我國的生態(tài)補償機制依然處于初步發(fā)展階段，一直以來我國的生態(tài)補償主體十分單一，主要是我國政府，近幾年國家投上百億到國家各項生態(tài)補償項目之中，足以顯示國家對生態(tài)補償制度的重視。隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，中央財政轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)成為生態(tài)補償資金的主要來源。但是，就目前市場經(jīng)濟不斷發(fā)展的情況下，單一的補償主體勢必會帶來生態(tài)補償市場競爭趨勢的缺失，更加難以保證生態(tài)補償工作的順利進行。

補償主體單一導致的結(jié)果是補償資金來源單一。目前主要的資金來源為橫向轉(zhuǎn)移支付和縱向轉(zhuǎn)移支付?？v向轉(zhuǎn)移支付主要是中央政府轉(zhuǎn)移支付資金，主要涉及國家一些重大生態(tài)治理項目，國家財政是主要的支付主體。橫向轉(zhuǎn)移支付主要是同級政府之間用于生態(tài)環(huán)境治理的財政資金。此外，還包括一些市場化運作模式的生態(tài)補償，主要是通過市場機制運作進行生態(tài)補償，包括水權(quán)交易、排污權(quán)交易、市場配額交易等。但是補償資金的大部分來源依然是政府財政轉(zhuǎn)移支付，這容易導致生態(tài)補償資金短缺和后續(xù)補償不到位，限制生態(tài)補償制度的發(fā)展與完善。

（三）生態(tài)補償標準不合理

生態(tài)補償標準的確定依據(jù)有生態(tài)服務(wù)價值，即生態(tài)系統(tǒng)為人類所做的貢獻;成本依據(jù)，包括為生態(tài)保護付出的保護成本以及生態(tài)破壞的修復成本;以補償意愿和受償意愿為依據(jù)，即補償主客體之間的利益衡量，在生態(tài)補償中考慮補償客體的受償意愿，才能保證補償客體的積極性，使生態(tài)補償發(fā)揮實際效益，考慮補償主體的補償能力，使生態(tài)補償?shù)馁M用能夠真正落實到實處;以生態(tài)足跡為依據(jù)，即利用地區(qū)生態(tài)資源消費的相關(guān)數(shù)據(jù)來確定生態(tài)補償標準。生態(tài)補償標準核算需要運用一定的技術(shù)手段和理論方法，才能有充分的科學依據(jù)，但就目前的生態(tài)補償實例來看，生態(tài)補償標準過低是個普遍現(xiàn)象，這樣過低的標準也會一定程度上降低生態(tài)補償機制實施效果。

就目前來說，我國生態(tài)補償標準是單一的政府定價模式，因此無法因地制宜，反應(yīng)出各地的差異和市場變化。近年來，我國已經(jīng)有超過十個省份相繼制定了流域生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)法規(guī)文件，包括上游地區(qū)污染賠償，下游地區(qū)補償上游地區(qū)為下游地區(qū)生態(tài)保護而付出的成本補償兩大類。[9]在目前我國的退耕還林項目中，生態(tài)補償標準的確定，并不能夠反映出地區(qū)差異，一些地方補償過高，而其他地區(qū)補償不足，這種地區(qū)差異導致退耕還林生態(tài)補償無法有效維持水土保持建設(shè)項目生態(tài)成果。

（四）生態(tài)補償監(jiān)管機制不到位

在現(xiàn)有的機制框架下，地區(qū)經(jīng)濟利益仍然是地區(qū)政府和行政官員關(guān)注的重點，[10]容易出現(xiàn)部門之間利益糾紛，流域各地區(qū)政府各行其是缺乏統(tǒng)一監(jiān)管領(lǐng)導，不能從全局角度對生態(tài)補償機制進行管理，各部門之間僅僅追求利益最大化而非生態(tài)保護最優(yōu)化，會嚴重影響生態(tài)補償制度實施效果。

當前我國水土保持生態(tài)補償執(zhí)法力度不夠，個別地區(qū)存在執(zhí)法不嚴，監(jiān)管不足的現(xiàn)象，個別建設(shè)單位水土保持意識淡薄，相關(guān)建設(shè)工程監(jiān)管不到位，對水土保持項目的監(jiān)管力度不夠，很多水土保持項目實施后沒有進行后續(xù)管理工作，導致實施效果不佳，這些都嚴重制約了我國水土保持生態(tài)補償制度的落實與完善。

四、完善黃河流域水土保持生態(tài)補償制度的建議

（一）完善黃河流域水土保持生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)

黃河流域幅員遼闊，橫跨眾多省市，并涵蓋三江源等生態(tài)保護區(qū)，各個區(qū)域情況有較大差異，筆者認為統(tǒng)一規(guī)定立法，反而不利于執(zhí)行，因此，流域水土保持生態(tài)補償?shù)牧⒎üぷ鞲鼞?yīng)當因地制宜，突出重點，加大地方性立法力度，以地方性立法為主，增加強制性規(guī)定和政策，不同省市立法，應(yīng)當根據(jù)不同流域生態(tài)環(huán)境，經(jīng)濟資源能源等特征，在制定和實施相關(guān)法規(guī)的時候，應(yīng)當突出地方特色，以控制因生態(tài)保護而犧牲利益的人群，與生態(tài)保護受益人群之間的利益協(xié)調(diào)與公平發(fā)展。此外，地方政府立法應(yīng)考慮多方因素，綜合考慮補償主體，補償方式，補償標準以及生態(tài)補償資金渠道等方面完善立法，[11]同時立法者應(yīng)當建立配套措施與相應(yīng)細則，在立法過程中重視借鑒相關(guān)省市的生態(tài)補償立法成功實踐，如江蘇省，浙江省和廣東省，這幾個省都屬于經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)，相關(guān)生態(tài)補償?shù)牧⒎ㄒ部烊艘徊?，比其他地區(qū)更加先進，因此黃河流域相關(guān)地區(qū)在立法過程中，可以適當選擇借鑒，量體裁衣。

（二）建立多元補償方式，擴展補償資金來源

目前我國的生態(tài)補償方式主要是現(xiàn)金補償，包括補償款，財政轉(zhuǎn)移支付，減免稅收等。當然這種補償方式比較直接方便，可以直接對相利益者進行經(jīng)濟補償，以維護水土保持建設(shè)項目成果，但是我們可以適當采取更為靈活多變的補償方式，以適應(yīng)目前生態(tài)補償發(fā)展的需要，包括項目補償和實物補償?shù)取ｍ椖垦a償就是對為了建設(shè)水土保持項目而讓渡利益地區(qū)，可以選擇不僅僅使用資金補償，而是將現(xiàn)金轉(zhuǎn)化為技術(shù)生產(chǎn)等，當然這里的技術(shù)生產(chǎn)項目就是當?shù)氐乃帘３纸ㄔO(shè)相關(guān)項目，這樣可以快速幫助當?shù)鼐用裾业教娲跃蜆I(yè)方式，充分實現(xiàn)了“授人以魚不如授人以漁”。實物補償顧名思義就是向受補償者給予生活和生產(chǎn)資料，以提高其生活能力和生產(chǎn)能力。我國的退耕還林還草項目的生態(tài)補償辦法，就是率先采用了這種方式，取得了良好的成效。

（三）合理確定補償標準

流域生態(tài)補償標準的確定，是流域生態(tài)補償工作進行的重點和難點。目前我國黃河流域生態(tài)補償標準，依舊是遵循政府統(tǒng)一定價模式，生態(tài)補償標準制定不能夠適應(yīng)流域各個地區(qū)的特殊需求。黃河流域生態(tài)補償制度完善的關(guān)鍵在于合理確定生態(tài)補償標準。目前許多研究都提出了流域生態(tài)補償標準的制定方法，加入?yún)⒖贾瞪舷藜跋孪?，包括機會成本方法等。筆者建議在黃河流域水土保持生態(tài)補償標準制定中，可以適當引入市場機制，并以流域相關(guān)政府為主導，考慮流域相關(guān)支付意愿以及生態(tài)建設(shè)成本等因素。水土流失關(guān)鍵地區(qū)應(yīng)當考慮當?shù)鼐用駷樗帘３止ぷ鹘ㄔO(shè)而放棄的產(chǎn)業(yè)發(fā)展損失，生活和生態(tài)成本損失，機會成本損失以及相關(guān)生態(tài)移民損失。

（四）健全生態(tài)補償監(jiān)督管理體制

流域的生態(tài)補償監(jiān)督管理，涉及跨政府與跨區(qū)域協(xié)調(diào)機制。首先在橫向上如何協(xié)調(diào)流域上下游政府之間的經(jīng)濟賬，包括上下游政府之間的經(jīng)濟效益，成本效益。目前很多地區(qū)實行了激勵機制等手段，來對地區(qū)生態(tài)補償進行管控，這為改善流域生態(tài)補償機制實現(xiàn)了一定的實踐基礎(chǔ)，但與完善的流域監(jiān)督管理體制的建立，仍有很大差距。因此，我們應(yīng)當出臺全國性的法律文件，將區(qū)域政府間的協(xié)調(diào)要求從指導性要求轉(zhuǎn)變?yōu)閺娭菩砸螅瑖L試按照市場機制進行生態(tài)保護補償。

其次在縱向上，加大環(huán)境保護部門垂直管理體制建立。環(huán)境保護部門垂直管理更有利于生態(tài)補償機制的實施監(jiān)管，尤其是在流域生態(tài)補償過程中。目前關(guān)于環(huán)境執(zhí)法部門，已經(jīng)實現(xiàn)了省以下環(huán)境執(zhí)法垂直管理，在生態(tài)補償過程中更應(yīng)當實施垂直管理，增強環(huán)境數(shù)據(jù)準確性與共享性，鼓勵相關(guān)企業(yè)單位，參與環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測。

參考文獻

[1]黨維勤，牛志鵬，馬增勝.黃河流域的水土保持生態(tài)補償及發(fā)展建議[J].中國水土保持，2011（07）：41-44.

[2]趙小姣.?水土流失重點防治區(qū)生態(tài)補償法律制度研究[D].西南政法大學，2014.

[3]劉文康.?流域生態(tài)損害與保護雙向補償量化研究[D].鄭州大學，2018.

[4]劉良玉.山西省生態(tài)補償機制研究——基于煤炭開采視角[J].南方農(nóng)機，2018，49（19）：52-53.

[5]徐雅婕.?黃河流域水資源協(xié)同治理研究[D].河南師范大學，2017.

[6]李雨珊.?我國生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付制度研究[D].中國財政科學研究院，2019.

[7]張煒，薛建宏，張興.退耕還林政策對農(nóng)戶收入的影響及其作用機制[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2019（06）：130-136.

[8]陜西省水土保持生態(tài)補償制度的探索與實踐[J].中國水土保持，2016（10）：19-20.

[9]巨文慧，孫宏亮，趙越，劉海龍.我國流域生態(tài)補償發(fā)展實踐與政策建議[J].環(huán)境與發(fā)展，2019，31（11）：1-2+8.

[10]張文彬，馬藝鳴.國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償監(jiān)管方式分析[J].環(huán)境保護科學，2018，44（01）：7-13.

[11]李云云.?我國流域生態(tài)補償?shù)姆杀Ｕ蠁栴}[D].貴州民族大學，2017.