火災(zāi)原因認定的不可訴性研究

吳爐火

摘要：近年來，由火災(zāi)原因認定行為引起的消防行政訴訟案件不斷增加，對于火災(zāi)原因認定的不可訴性進行分析研究，明確類此訴訟案件司法審查的界限很有必要。從行政法學(xué)意義上來講，火災(zāi)原因認定具有不可訴性;從實踐上來看，賦予火災(zāi)原因認定可訴性會帶來很多負面影響。

關(guān)鍵詞：消防;火災(zāi)原因;認定;不可訴

近年來由火災(zāi)原因認定引起的消防行政訴訟案件日漸增多，而人民法院在對待此類案件時卻采取了兩種截然不同的作法。

案例一：2017年2月15日，湖北省仙桃市一營業(yè)廳發(fā)生火災(zāi)?；馂?zāi)當事人因不服當?shù)叵啦块T做出的火災(zāi)原因認定及當?shù)厝嗣穹ㄔ鹤龀龅鸟g回行政裁定，向漢江中級人民法院提起了上訴，2018年4月13日法院二審認為：火災(zāi)事故認定書對本次火災(zāi)起火當事人的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生了實際的影響，本案屬于行政訴訟受案范圍。

案例二：2015年9月24日凌晨，甘肅岷縣一火鍋店失火，事后當事人因不滿消防部門作出的火災(zāi)原因認定，將岷縣消防大隊、定西市消防支隊告上法庭。該案經(jīng)兩級法院審理后，蘭州鐵路運輸中級法院于2017年6月14日作出終審裁定，消防部門所做的火災(zāi)原因認定不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，駁回火鍋店上訴。

對火災(zāi)原因認定的不同認識、迥異作法，既在一定程度上影響了消防部門火災(zāi)事故認定工作的正常開展，又使人民法院在審理此類案件時缺乏一個統(tǒng)一的標準，影響了司法的權(quán)威性。因此，對于火災(zāi)原因認定的不可訴性進行分析研究，明確此類案件司法審查的界限很有必要。

1 火災(zāi)原因認定具有不可訴性

1.1消防部門對火災(zāi)原因的調(diào)查行為不屬于行政訴訟法意義上的行政行為

《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第二條和十二條等條款對適用行政訴訟法的行政行為進行了明確和列舉，火災(zāi)原因認定并不是行政訴訟法意義上的行政行為，理由如下：

第一，火災(zāi)原因認定不直接確定當事人的權(quán)利義務(wù)?！缎姓V訟法》十二條第一款列舉的十二類行政行為有一個共同的特點那就是行政行為（無論是作為還是不作為）直接對當事人的權(quán)利與義務(wù)產(chǎn)生了直接的影響，這種行為直接創(chuàng)設(shè)或消滅了當事人的權(quán)利與義務(wù)，體現(xiàn)的是行政機關(guān)與行政相對人之間一種管理與被管理的關(guān)系?；馂?zāi)原因認定不是針對某一特定當事人做出的，而是運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)方法對火災(zāi)這一特定客觀事實的科學(xué)分析認定，它本身沒有體現(xiàn)行政機關(guān)與行政相對人之間的管理與被管理關(guān)系，也沒有直接創(chuàng)設(shè)或消滅當事人的權(quán)利與義務(wù)。如果說對起火原因的認定會對當事人產(chǎn)生權(quán)利與義務(wù)產(chǎn)生影響的話，這種影響只是預(yù)期的、可能的、間接的，而不是直接的，它只在之后可能提起的民事訴訟、刑事訴訟或者行政訴訟中作為證據(jù)使用?！吨腥A人民共和國消防法》第五十一條第三款的規(guī)定證實了這一點：“消防救援機構(gòu)根據(jù)火災(zāi)現(xiàn)場勘驗、調(diào)查情況和有關(guān)的檢驗、鑒定意見，及時制作火災(zāi)事故認定書，作為處理火災(zāi)事故的證據(jù)”[1]。《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》（公安部第121號令）第五章有關(guān)火災(zāi)事故調(diào)查的處理一章也很好的體現(xiàn)了這一點，“第四十一條消防機構(gòu)在火災(zāi)事故調(diào)查過程中，應(yīng)當根據(jù)下列情況分別作出處理：（一）涉嫌失火罪、消防責(zé)任事故罪的，按照《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》立案偵查;涉嫌其他犯罪的，及時移送有關(guān)主管部門辦理;（二）涉嫌消防安全違法行為的，按照《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》調(diào)查處理;涉嫌其他違法行為的，及時移送有關(guān)主管部門調(diào)查處理;（三）依照有關(guān)規(guī)定應(yīng)當給予處分的，移交有關(guān)主管部門處理。對經(jīng)過調(diào)查不屬于火災(zāi)事故的，消防機構(gòu)應(yīng)當告知當事人處理途徑并記錄在案?！盵2]火災(zāi)引起的法律責(zé)任的落實，是由后續(xù)的行政處罰程序、訴訟程序以及行政處分決定的而不是火災(zāi)原因認定本身。

第二，火災(zāi)事故原因認定書不具有可執(zhí)行性。行政訴訟法上意義上的行政行為一經(jīng)生效就具有強制執(zhí)行的法律效力，這也是可訴行政行為對行政管理相對人權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生直接影響的表現(xiàn)。相對應(yīng)的，無法執(zhí)行或者不能通過執(zhí)行手段對當事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的就不是可訴的行政行為?；馂?zāi)原因認定書本身只是關(guān)于火災(zāi)發(fā)生時間、地點及原因的一種客觀結(jié)論，不具有行政決定的效力，并沒有對相對人設(shè)定任何的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，因此不具有可執(zhí)行性。因火災(zāi)事故引起的當事人之間的糾紛完全可以通過民事訴訟的途徑加以解決，人民法院在案件審理過程中可以采信也可以不采信消防部門作出的火災(zāi)原因認定。

第三，法律法規(guī)沒有規(guī)定火災(zāi)原因認定屬于可訴的行政行為。火災(zāi)原因認定不在行政訴訟法十二條第一款列舉的十二類行政行為之內(nèi)，《行政訴訟法》十二條第二款又規(guī)定：“除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件”[2]，而無論是消防法還是其他法律法規(guī)都沒有規(guī)定火災(zāi)事故原因認定屬于可訴的行政行為，因此，在立法做出修改之前，我們不應(yīng)當對行政訴訟的范圍進行擴大解釋。

1.2火災(zāi)原因認定的技術(shù)鑒定性質(zhì)和特點決定了其不具備可訴條件

第一，火災(zāi)原因認定是一種事實性認定?；馂?zāi)原因認定是火災(zāi)調(diào)查人員運用科學(xué)技術(shù)，通過對火災(zāi)最早發(fā)現(xiàn)人走訪、調(diào)取監(jiān)控錄像、火災(zāi)現(xiàn)場提取的火災(zāi)痕跡物證進行技術(shù)鑒定等方法，對引發(fā)火災(zāi)的原因進行事實性認定，其內(nèi)容是火災(zāi)調(diào)查人員運用邏輯思維方法將收集的證據(jù)進行分析、對比、綜合得出的結(jié)論。起火原因的分析認定是否會對一部分人、會對哪些人產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)影響，不是火災(zāi)調(diào)查人員應(yīng)該考慮的問題。

第二，火災(zāi)原因認定的特點決定了人民法院不具備對火災(zāi)認定進行實質(zhì)性審查的能力和條件。一是火災(zāi)原因認定具有專業(yè)性。消防部門就火災(zāi)原因作出的認定是一種專業(yè)技術(shù)鑒定，它運用科學(xué)技術(shù)方法，通過現(xiàn)場走訪、收集視頻等相關(guān)電子證據(jù)、對火災(zāi)現(xiàn)場提取的痕跡物證進行技術(shù)鑒定等方法，“對火災(zāi)這一特定法律事實的產(chǎn)生原因，進行的客觀事實評價”[2]，這種專業(yè)技術(shù)鑒定行為性質(zhì)決定了人民法院沒有能力對其進行準確的評價和判斷。二是作為火災(zāi)認定重要依據(jù)的現(xiàn)場痕跡不復(fù)存在。公安部第121號令《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》規(guī)定經(jīng)過批準，火災(zāi)最長可在60天內(nèi)做出認定，經(jīng)過復(fù)雜的復(fù)核程序后的火災(zāi)認定在接到火災(zāi)報警后的120天內(nèi)做出。在實踐中，消防部門由于人少事多，對一個火災(zāi)完成原因的認定往往是在火災(zāi)發(fā)生后二十多天、一個月、兩個月之后的事情，這個時候絕大部分火災(zāi)現(xiàn)場已經(jīng)由于自然或者人為的原因已經(jīng)被破壞了，已經(jīng)無法為人民法院重新進行火災(zāi)原因認定提供客觀的第一手資料。

2 賦予火災(zāi)原因認定可訴性帶來的負面影響

2.1賦予火災(zāi)原因認定可訴性可能嚴重干擾火災(zāi)刑事偵查

火災(zāi)事故當事人如涉嫌刑事犯罪，按照《中華人民共和國刑事訴訟法》規(guī)定，消防部門要配合刑偵部門在規(guī)定的時限內(nèi)查明案情。在刑事偵查過程中，如火災(zāi)事故當事人以不服火災(zāi)原因認定為由，向人民法院提起行政訴訟，人民法院將面臨兩難選擇：如受理，必然出現(xiàn)普通行政程序干擾刑事訴訟程序的怪事;如不受理，又違反了《中華人民共和國行政訴訟法》。對于這種不正常的干擾，突出表現(xiàn)在時效上：火災(zāi)當事人（犯罪嫌疑人）在規(guī)定的十五日內(nèi)行使了向上一級消防部門申請火災(zāi)原因認定復(fù)核的“權(quán)利”，“復(fù)核機構(gòu)應(yīng)當自受理復(fù)核申請之日起三十日內(nèi)，作出復(fù)核決定，并按照本規(guī)定第三十二條規(guī)定的時限送達申請人、其他當事人和原認定機構(gòu)。對需要向有關(guān)人員進行調(diào)查或者火災(zāi)現(xiàn)場復(fù)核勘驗的，經(jīng)復(fù)核機構(gòu)負責(zé)人批準，復(fù)核期限可以延長三十日”[3]。如果維持原認定，當事人不服，又可向人民法院提起行政訴訟，那么經(jīng)過行政訴訟一審、二審，就會遠遠超過羈押犯罪嫌疑人的法定期限。而消防部門必須反復(fù)撤消、變更相應(yīng)的法律措施，這樣無疑將嚴重干擾火災(zāi)刑事案件的偵查。

2.2賦予火災(zāi)原因認定可訴性將嚴重影響消防部門的行政效率

消防部門依據(jù)火災(zāi)原因認定對引起火災(zāi)事故的相關(guān)責(zé)任人依法辦理行政處罰，當事人如果認為消防部門的火災(zāi)原因認定不符合客觀事實，可以就行政處罰向人民法院提起行政訴訟。人民法院完全可以在對行政處罰案件的審理過程中，對作為行政處罰證據(jù)使用的《火災(zāi)事故原因認定書》進行司法審查，而不必在火災(zāi)事故原因調(diào)查的中間環(huán)節(jié)，賦予火災(zāi)原因認定可訴性，否則，對一個行政處罰的訴求引起兩個行政訟訴，勢必嚴重影響消防部門的行政效率。

2.3賦予火災(zāi)原因認定可訴性很有可能影響火災(zāi)事故受損人的合法權(quán)益

公安部《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》第四十五條中解釋：“當事人”，是指與火災(zāi)發(fā)生、蔓延和損失有直接利害關(guān)系的單位和個人，也就是說當事人中有些人（單位）可能對火災(zāi)發(fā)生、蔓延負有責(zé)任，而有些人（單位）則只是利益受損人（單位）。如果賦予火災(zāi)原因認定可訴性，[]則說明其具有不容置疑的確認效力，從而成為人民法院受理民事賠償案件的前置條件。在此前提下，若火災(zāi)原因認定書不利于火災(zāi)利益受損人，受損人只有先通過行政訴訟程序推翻消防救援機構(gòu)的認定，才能再通過民事訴訟或仲裁程序申請賠償，并不利于受損人快速、方便地維護權(quán)益。另外，火災(zāi)原因認定往往要求調(diào)查人員在一片廢墟中尋找相關(guān)證據(jù)，完全有可能無法查清火災(zāi)發(fā)生的原因。從實際情況來看，無論在國外還是在國內(nèi)，起火原因不明的火災(zāi)在火災(zāi)調(diào)查案件中都占有相當一部分的比例。如人民法院將消防部門的火災(zāi)原因認定當作民事賠償案件受理的前提條件，對于原因不明的火災(zāi)事故造成的損失賠償案件，相關(guān)受損人就會因人民法院不受理而無法取得賠償。

3 結(jié)語

考慮到火災(zāi)原因認定行為不屬于行政法意義上的具體行政行為，以及其本身的性質(zhì)特點和人民法院存在的“能力缺陷”，再加上賦予火災(zāi)原因認定可訴性可能帶來的負面影響，筆者認為火災(zāi)原因的認定具有不可訴性。

同時，鑒于火災(zāi)原因認定的不可訴性，建議國家有關(guān)部門抓住當前全國消防救援隊伍改制轉(zhuǎn)隸的有利契機，充分考慮當前火災(zāi)調(diào)查任務(wù)的艱巨性和重要性，通過健全火災(zāi)調(diào)查工作組織、壯大火災(zāi)調(diào)查人員隊伍、提升火災(zāi)調(diào)查隊伍綜合素質(zhì)、強化火災(zāi)調(diào)查工作保障等方式推動建立適應(yīng)新時代發(fā)展的火災(zāi)調(diào)查機制。

參考文獻：

[1] 中華人民共和國消防法[Z].2019.

[2] 火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定[Z].2012.

[3] 潘克清.火災(zāi)事故調(diào)查認定結(jié)論的可訴性研究[J].武警學(xué)院學(xué)報，2010，（08）：87.