基于黨委領導下的院長負責制的公立醫(yī)院治理結構研究

黃憶文 鄭尚英

【摘要】本文回顧了新中國成立以來我國公立醫(yī)院領導制度的演變歷程，重點對當前我國公立醫(yī)院治理結構存在的問題進行了分析，并分別從決策運行機制、溝通協(xié)商機制、監(jiān)督檢查機制、評價考核機制四個方面探討了落實公立醫(yī)院治理結構的建設路徑。

【關鍵詞】黨委領導? 院長負責制? 公立醫(yī)院? 治理結構

前言：落實黨委領導下的院長負責制是公立醫(yī)院領導體制的重大變革，同時也是黨的十九大以來，加強黨的領導以及黨的建設的具體體現(xiàn)?；诖?，筆者對當前我國公立醫(yī)院的內外部治理結構進行深入分析，以期順利推動公立醫(yī)院改革。

一、新中國成立以來公立醫(yī)院領導體制的演變歷程

（一）建國初期到1956年的首長負責制

建國之初，我國就開始建立醫(yī)療衛(wèi)生體系。在這一發(fā)展時期，我國借鑒了前蘇聯(lián)的做法，實行“首長負責制”。黨委發(fā)揮了監(jiān)督和保障作用，醫(yī)院院長對醫(yī)院的工作負全責。但在實際運行過程中，過于主觀地忽視了個人條件，醫(yī)院也沒有明確的效率指標體系。

（二）1960年到1978年的黨委領導下的院長負責制

這一階段醫(yī)院黨委書記處于醫(yī)院的領導地位，和其他行業(yè)一樣實行統(tǒng)一領導制度。一切工作都由黨委管理。實際過程中醫(yī)院管理混亂不堪，規(guī)章制度也不完善。在醫(yī)院的各級管理過程中，較為常見的手段是通過命令和紀律的約束。

（三）1978年到1982年的黨委領導下的院長分工負責制

在這個階段，醫(yī)院內的重大問題必須經(jīng)過黨委討論決定，而院長負責具體實施。在堅持黨委領導核心地位的同時，明確了院長在醫(yī)療業(yè)務和行政管理中的職責和權力，但仍不能從根本上克服黨委大包大攬現(xiàn)象。

（四）1982年到1997年的黨委領導下的院長負責制

在堅持黨委集體領導的前提下，由副院長直接對院長負責，克服了正副院長之間層次不清、權限不清的問題。但由于書記、院長長期領導，黨政不分現(xiàn)象依然存在。

（五）1997年到2018年的實行院長負責制

1997年，《中共中央、國務院關于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》中明確了院長在公立醫(yī)院的中心位置，雖然在一定程度上有所改善，提高了公立醫(yī)院的決策和執(zhí)行效率。但是，決策權和管理權與院長結合在一起，決策失誤和管理偏差是不可避免的。與此同時，缺乏民主監(jiān)督制度也會導致腐敗。

（六）2018年至今的黨委領導下的院長負責制

2018年，《關于加強公立醫(yī)院黨的建設工作的意見》中明確了公立醫(yī)院全面實行黨委領導下的院長負責制。黨委通過集體討論作出各項決定，院長依照法律法規(guī)，獨立地行使職權。

二、當前我國公立醫(yī)院的治理結構存在的主要問題

（一）公立醫(yī)院的外部治理機制問題

在公立醫(yī)院的實際運營中，經(jīng)常會出現(xiàn)重疊管理、科室多管的現(xiàn)象。由于我國公立醫(yī)院的隸屬結構復雜。公立醫(yī)院可隸屬于部委、各級地方政府、大學等。上級行政部門對公立醫(yī)院的管理職責不明確。沒有明確的法律、法規(guī)或相關文件規(guī)定中央政府和地方政府在提供醫(yī)療服務時的具體要求。由于資金缺乏，公立醫(yī)院的戰(zhàn)略規(guī)劃、資產(chǎn)控制、人員安排、收入分配等都是由組織部門、人事部門、衛(wèi)生行政部門等政府部門來組織的。行政隸屬關系復雜，組織協(xié)調成本高。各部門重點不同，缺乏統(tǒng)一的組織和協(xié)調。而溝通機制的缺失導致了醫(yī)院各項功能的碎片化，降低了醫(yī)院的運行效率。

（二）公立醫(yī)院的內部治理機制問題

目前我國公立醫(yī)院內部治理機制主要是黨委領導下的院長負責制。這種權力結構也存在問題，黨委書記和院長的職責和方法沒有明確界定。雖然有相關法規(guī)規(guī)定院長和黨委的職權，但是因為黨委實行集體領導，黨委書記不等同于黨委，因此在實際的執(zhí)行過程中，處理好黨委領導與院長負責制的關系顯得十分重要。

三、公立醫(yī)院落實黨委領導下的院長負責制的路徑

（一）進一步完善決策運行機制

一是明確決策機構及其決策邊界。根據(jù)醫(yī)院內部治理結構的劃分，明確黨委和院長辦公室的職能內容和與會人員，確保各自職責明確。特別是公立醫(yī)院要根據(jù)自身實際，明確重要事項與日常行政的界限。

二是制定相應的決策討論規(guī)則，科學規(guī)范各決策機構的決策過程。重點是明確召集人、決策程序、決策形式等，以加強集體決策。

三是完善決策前的論證和意見機制。醫(yī)院應該設立一個專家委員會適用于各種發(fā)展規(guī)劃和管理藥品、設備、人力資源、醫(yī)療技術等業(yè)務決策。

（二）進一步完善溝通協(xié)商機制

有必要建立一個有效規(guī)范的溝通和協(xié)商機制，如重大事項決策會議之前進行單獨溝通。公立醫(yī)院還應建立決策層、中層管理層、專家與群眾的多渠道溝通協(xié)商制度，建立健全定期研究會議、民主生活會議等制度。以增進相互了解，使權力運作過程順暢。

（三）進一步完善監(jiān)督檢查機制

監(jiān)督檢查可以有效推動制度機制的轉型過程，把握制度實施的方向，確保制度機制的探索和建立。從權利的角度來看，衛(wèi)生行政部門和公立醫(yī)院的高級行政主管部門應當定期檢查、監(jiān)督公立醫(yī)院的領導團隊，并監(jiān)督院長在黨委的領導下，實現(xiàn)系統(tǒng)的需求，并實現(xiàn)問責機制，及時發(fā)現(xiàn)和糾正日常工作中出現(xiàn)的問題。

（四）進一步完善評價考核機制

通過定期考核以落實黨委領導下的院長負責制的實施，使得公立醫(yī)院的業(yè)務接受更好的管理。同時，公立醫(yī)院還必須建立黨建考核評價機制，全面落實黨委書記黨建工作考核評價制度，創(chuàng)新考核方法，探索考核模式。

四、結語

公立醫(yī)院治理結構是一個不斷完善的過程，需要決策層、中層管理層、專家與群眾多方面的參與和激勵。建立和完善現(xiàn)代醫(yī)院治理結構要落實黨委領導下的院長負責制，闡明主要的責任問題，形成決策的權力運行機制。公立醫(yī)院黨委要主動承擔責任，順應改革，不斷創(chuàng)新經(jīng)驗，努力實現(xiàn)黨對公立醫(yī)院領導的全覆蓋，促進公立醫(yī)院又好又快發(fā)展。同時，也要將院長的管理權利真正給院長， 進一步促進公立醫(yī)院公益回歸，提高服務效率，最終營造出有序的醫(yī)療競爭環(huán)境。

基金項目：四川省科技廳資助項目（編號：2020JDR0147）;中國航空工業(yè)集團公司思想政治工作研究課題資助（2020年）。

作者簡介：黃憶文（1986-），女？，四川省成都市，政工師，研究方向：黨委領導下的院長負責制在公立醫(yī)院實施及運行體系研究;通訊作者：鄭尚英。