法治視域下社會組織參與社會治理的創(chuàng)新路徑研究

關(guān)鍵詞 法治視域 社會治理 社會組織 創(chuàng)新路徑

基金項(xiàng)目：廣東省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃學(xué)科共建項(xiàng)目“‘互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)境下社會組織的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與多元協(xié)同監(jiān)管研究”（GD1 8XSH01）。

作者簡介：吳衛(wèi)群，電子科技大學(xué)中山學(xué)院，講師，研究方向：社會治理。

中圖分類號：D669? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.10.056

黨的十九明確提出“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”的新戰(zhàn)略[1]，彰顯了法治在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理中的重要地位和作用。法治被提升到前所未有的新高度，成為社會治理的主要路徑和重要環(huán)節(jié)。在法治視域下審視中國的社會治理，運(yùn)用法治手段解決新問題，可以沖破社會治理中的重重“枷鎖”，為我國社會治理走向民主化科學(xué)化的發(fā)展之路開辟新的路徑;同時，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》， 提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是我國全面深化改革的總目標(biāo)，把社會組織成為了社會治理的重要主體之一。強(qiáng)調(diào)要通過充分激發(fā)社會組織活力、改進(jìn)社會治理方式來創(chuàng)新社會治理體制。

作為經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地級市，中山市在法治建設(shè)和社會治理方面一直走在全國前列。2012年，中山被確定為廣東省“按法治框架解決基層矛盾試點(diǎn)市”，在法治建設(shè)方面取得了有目共睹的成績;2015年，中山市委、市政府出臺了《關(guān)于進(jìn)一步推動全民參與社會治理工作的意見》，作為加強(qiáng)社會治理的綱領(lǐng)性文件，對公眾參與社會治理的制度化渠道進(jìn)行了完善，通過創(chuàng)新社會治理模式，引導(dǎo)市民廣泛參與、健全組織機(jī)構(gòu)、促進(jìn)社會治理水平提高，目前已形成獨(dú)具特色的中山經(jīng)驗(yàn)、中山實(shí)踐[2]。盡管中山市在法治建設(shè)和社會治理創(chuàng)新方面中山市取得了較好成效，也總結(jié)出很多很好的經(jīng)驗(yàn)做法，但與中山市政府提出“民生社會、平安社會、公平社會、活力社會、法治社會”的建設(shè)目標(biāo)相比，還有一定的差距。而社會組織健康地發(fā)展，積極有序地參與社會治理，有助于夯實(shí)社會治理基礎(chǔ)，促進(jìn)居民的良好自治[3]。

一、法治之于社會治理創(chuàng)新的重要意義

黨中央非常重視法治在社會治理中的作用，黨的十八大報告明確指出，法治是社會治理的重要基石，要運(yùn)用法治精神引領(lǐng)社會治理， 把社會治理納入法治軌道。由此可見，法治之于社會治理的意義重大。

（一）法治是有效規(guī)范政府權(quán)力的基石

法治不僅是一種治理方式，而且還是社會治理創(chuàng)新的重要基石，設(shè)定了公民平等參與社會治理的具體準(zhǔn)則。規(guī)范公權(quán)力，保障私權(quán)利是法治的核心內(nèi)容。有效規(guī)范政府行政權(quán)力，實(shí)現(xiàn)在社會領(lǐng)域權(quán)力與權(quán)利的均衡，同時探索最佳的社會治理模式是當(dāng)前創(chuàng)新社會治理的主要目標(biāo)之一。因此，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，則需要不斷強(qiáng)化法治保障。

（二）法治是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利與維護(hù)公共利益的保障

保證社會和諧穩(wěn)定、保障和改善民生和促進(jìn)社會公平正義也是當(dāng)前我國社會治理創(chuàng)新的主要目標(biāo)之一。因此，必須把法治化落實(shí)到社會治理的全過程，盡快將社會治理創(chuàng)新工作納入法治化、制度化軌道。實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利、維穩(wěn)和維權(quán)和政府治理與民眾參與的有機(jī)統(tǒng)一。

（三）法治是社會治理常態(tài)化的支撐

具體包含兩個方面的含義：一是運(yùn)用法治思維是社會治理創(chuàng)新的根本指導(dǎo)思想，能確保實(shí)現(xiàn)社會治理于法有據(jù)。二是社會治理中仍有許多長期性、根本性的社會矛盾問題需要從法治層面予以解決，只有科學(xué)的立法，公正的施法，自愿守法以及有效地監(jiān)督，才能實(shí)現(xiàn)社會治理的法治化。

二、中山市社會組織參與社會治理的現(xiàn)狀

（一）社會組織六類齊全

截止至2020年7月，中山市社會組織總量為2275個，其中社會團(tuán)體715個，民辦非企業(yè)單位1556個，非公募基金會4個，目前社會組織從業(yè)人員超過2.8萬人。中山市社會組織門類齊全、覆蓋面廣，涉及人們社會生活的各個領(lǐng)域，成為與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的社會組織體系[4]。

（二）會費(fèi)是中山市社會組織主要經(jīng)費(fèi)來源

中山市社會組織的主要經(jīng)費(fèi)來源中，會費(fèi)所占比例接近收入來源的一半，雖然中山市政府設(shè)有政府向社會組織購買公共服務(wù)的資金、社會組織獎勵扶持資金以及其他扶持資金。但調(diào)查顯示，即便是5A級的社會組織，都普遍感覺經(jīng)費(fèi)比較緊張。

以中山市信息產(chǎn)業(yè)協(xié)會為例，中山市信息產(chǎn)業(yè)協(xié)會目前共有會員單位164家，集聚了中山信息產(chǎn)業(yè)主要的企業(yè)和相關(guān)的大專院校及科研單位。該協(xié)會的經(jīng)費(fèi)來源主要也是會員會費(fèi)的繳納。一般會員每年會費(fèi)為1000元，理事會員的會費(fèi)從2000元到3000元不等。這個協(xié)會在承接政府職能的基礎(chǔ)上，為信息產(chǎn)業(yè)的企業(yè)提供了申報獲得服務(wù)收入，才基本能滿足該協(xié)會的運(yùn)營。

（三）中山市政府完善培育和規(guī)范社會組織的政策措施

近年來，社會組織培育發(fā)展工作被中山市納入社會治理工程進(jìn)行決策部署。隨著中山市委市政府關(guān)于《關(guān)于加強(qiáng)社會建設(shè)創(chuàng)新社會管理的實(shí)施意見》的出臺，社會組織的培育和發(fā)展已經(jīng)列為中山市創(chuàng)新社會治理六大工作體系之一;中山市民政局下發(fā)了《中山市社會組織扶持發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》《中山市社會組織孵化基地管理暫行辦法》，《中山市具備承接政府轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)資質(zhì)的社會組織目錄管理暫行辦法》，并出臺了《中山市具備承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)資質(zhì)的社會組織目錄》《關(guān)于取消我市社會團(tuán)體分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)行政審批有關(guān)事項(xiàng)的通知》等政策文件，加大了社會組織孵化基地建設(shè)的支持力度，大力支持社會組織開展公益性活動和提供公共服務(wù)。

（四）中山市是全省最早開展社會組織等級評估的地級市

中山市是廣東省最早開展社會組織等級評估的地級市。廣東省民政廳早在2008年就把中山市確定為廣東省社會組織等級評估觀察點(diǎn)， 2010年起開展行業(yè)協(xié)會商會的等級評估工作，2011年、2012年，又開展了聯(lián)合性、學(xué)術(shù)性、專業(yè)性社會團(tuán)體的等級評估工作。2013年，首次將民辦非企業(yè)單位納入評估范圍。2014年起，評估工作擴(kuò)大至所有社會組織，并鼓勵社會組織自愿參評。2016-2019年獲評3A以上等級的社會組織分別為26、27、28和18家（見表1）。

表1：中山市2016-2019年參加評估3A以上社會組織數(shù)量

（五）中山在廣東率先開展承接職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)的社會組織資質(zhì)認(rèn)定

在承接職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)的社會組織資質(zhì)認(rèn)定方面，中山市民政局自2010年開展社會組織等級評估工作以來，先后編制出臺了9批《中山市具備承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)資質(zhì)的社會組織目錄》，該目錄是中山市社會組織是否可以進(jìn)行政府購買和職能授權(quán)、轉(zhuǎn)移的依據(jù)。截止到2019年12月，中山市共有211個3A以上等級的社會組織優(yōu)先錄入其中。從2013年起，設(shè)立市級社會管理與創(chuàng)新專項(xiàng)資金，重點(diǎn)扶持具有示范作用的社會組織創(chuàng)新項(xiàng)目，其中2020年共有20個項(xiàng)目共獲得59萬元專項(xiàng)資金扶持。

三、中山市社會組織參與社會治理過程中面臨的困境

（一）社會組織在社會治理中存在觀念性困境

社會組織作為一種新興事物，政府和居民對其在社會治理的作用不可避免地會產(chǎn)生一些認(rèn)識偏差。一是由于政府崇拜理念長期存在;二是社會組織往往被看作配合政府進(jìn)行社會治理的“附庸”，忽視其在社會治理中的主體地位及重要作用;三是社會公眾缺乏對社會組織參與社會治理正確認(rèn)識，導(dǎo)致社會組織難以得到公眾的認(rèn)同[5]。

（二）社會組織在社會治理中存在合法性困境

目前，我國有關(guān)社會組織的法律法規(guī)主要是國務(wù)院公布“三個條例”，即《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理?xiàng)l例》，另外還有民政部出臺的《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》和《取締非法民間組織暫行辦法》等，然而，這些法規(guī)缺乏關(guān)于社會組織法律權(quán)責(zé)的明確性條款，有些條款仍帶有濃重計劃經(jīng)濟(jì)色彩，與創(chuàng)新社會治理的要求不相適應(yīng)。與此同時，除了缺少社會組織的專門法律，社會組織的政府監(jiān)管制度、行業(yè)管理制度和內(nèi)部管理制度依然不夠健全。

（三）社會組織在社會治理中存在獨(dú)立性困境

從所處的整體發(fā)展階段分析，中山市社會組織發(fā)展處于初級階段，資金和人才等社會資源短缺的現(xiàn)象還長期存在，社會組織為了承接政府轉(zhuǎn)移的服務(wù)項(xiàng)目，往往會產(chǎn)生依賴政府的行為，這種建立在資源依賴上的雙方關(guān)系，必然會產(chǎn)生權(quán)力上的不對等。這不僅讓社會組織產(chǎn)生強(qiáng)烈的依賴心理，而且為政府提供了干預(yù)社會組織的空間，進(jìn)而抑制了社會組織主體責(zé)任意識的產(chǎn)生，與社區(qū)（街道）協(xié)同治理公共事務(wù)也缺乏主動性和積極性。這種依賴心理和主動性的嚴(yán)重缺乏，使社會組織在社會治理中的主體地位難以得到尊重和認(rèn)同。

（四）社會組織在社會治理中存在成效性困境

社會組織是民間自發(fā)的組織，是不以營利為目的，自身具有公益性。從其組織概念看，是為了服務(wù)社會而存在的，因此其參與社會治理應(yīng)該要引起社會公眾的關(guān)注和推崇，但是現(xiàn)實(shí)狀況卻不盡如人意。一是部分社會組織開展活動欠缺資源整合能力，在宣傳推廣缺乏經(jīng)驗(yàn)，營銷和推廣能力不強(qiáng)，沒有將組織活動進(jìn)行包裝推廣，得不到的媒體關(guān)注。二是對居民滿意度調(diào)查和治理成效評估不夠重視。大多數(shù)社會組織都沒有對參與活動的居民進(jìn)行如：服務(wù)態(tài)度、服務(wù)設(shè)施、服務(wù)場地、互動情況等方面調(diào)查和分析，也沒對活動的開展成效進(jìn)行綜合評估。這樣很難得到活動效果的真實(shí)評價。三是部分社會組織開展活動只按照政府的要求，公眾的利益訴求和意見建議未能反饋給政府，更不可能為政府決策提供依據(jù)。

四、法治視域下中山市社會組織參與社會治理的創(chuàng)新路徑

（一）政府：從“一元治理”到“多元治理”

1.轉(zhuǎn)變觀念，確立社會組織的主體地位

在社會治理體制創(chuàng)新的形勢下，政府要轉(zhuǎn)變觀念，確立“有限政府”理念，用法治思維重新審視政府和社會組織的關(guān)系，重新定位社會組織的功能，轉(zhuǎn)變其職能，強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)地位和社會組織的主體地位[6]。不過多地干預(yù)社會組織，加大扶持力度，使社會組織能夠獨(dú)立運(yùn)作，為社會組織發(fā)展開拓更為廣闊的空間。

2.完善對社會組織的管理體制，建立“三位一體”監(jiān)督評估機(jī)制

政府需要精簡行政審批流程，降低入門門檻。寬松的政策環(huán)境不僅能促進(jìn)社會組織的發(fā)展，也能吸引居民積極參與社會公共服務(wù)，壯大社會治理的力量。政府要建立由登記管理部門負(fù)責(zé)審批，業(yè)務(wù)主管單位負(fù)責(zé)指導(dǎo)，社會組織服務(wù)中心負(fù)責(zé)對考核、培訓(xùn)的社會組織管理體制，從而促進(jìn)社會組織的蓬勃發(fā)展。目前，政府對社會組織的監(jiān)管只是通過審閱社會組織的材料，其真實(shí)性無法核實(shí)。要加大對社會組織的監(jiān)管力度，必須實(shí)施多部門聯(lián)動監(jiān)管，探索建立“政府行政監(jiān)管+社會公眾監(jiān)督+行業(yè)協(xié)會自律”三位一體的監(jiān)督評估機(jī)制，以年度報告和不定期抽查相結(jié)合來代替現(xiàn)行的年檢制度，從被動式的年檢改為主動抽查，加強(qiáng)社會組織的規(guī)范化建設(shè)。

3.強(qiáng)化法制建設(shè)，使社會組織擺脫合法性困境

法治的目標(biāo)保護(hù)各主體的基本權(quán)利。法制環(huán)境不完善阻礙社會組織的發(fā)展，社會組織參與社會治理要擺脫合法性困境。就必須要建立健全相關(guān)的法律法規(guī)。社會組織要保障其社會治理主體的合法性，需要有一套較為完備的社會組織法律體系。目前，社會組織只有三個登記條例，沒有專門的法律。而這 “三個條例”都是行政法規(guī)，法律效力低。因此，制定社會組織專門的法律顯得尤其重要。作為社會組織發(fā)展的先行者的溫州市和上海市，針對社會組織特定問題，都出臺了自己的的地方性法規(guī)。另外，有法可依還需執(zhí)法必嚴(yán)，政府應(yīng)強(qiáng)化執(zhí)法強(qiáng)度，確保社會組織在法治的框架下良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）社會組織：從“被組織”到“自組織”的轉(zhuǎn)型

1.保證信息公開透明，提升組織公信力

透明性是社會組織提升公信力的必然要求。為提高社會組織的公信力，社會組織要通過公開透明的運(yùn)行方式來接受社會各界的監(jiān)督。可以通過四項(xiàng)舉措來推動社會組織的公開透明：一是推進(jìn)社會組織的社會監(jiān)督，以不同形式的公開社會組織的重大業(yè)務(wù)活動、財務(wù)收支情況和年度工作報告;二是推進(jìn)社會組織工作信息化，拓展社會組織信息公開渠道;三是加大處罰和執(zhí)法監(jiān)察力度，嚴(yán)懲在信息公開過程中弄虛作假的社會組織;四是大力開展誠信創(chuàng)建，不斷提升社會公信力。以此來吸引更多的居民參與到社會組織活動中來，帶動良好的社會風(fēng)尚的形成。

2.加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，提升組織自身能力

社會組織要以專業(yè)的人才隊(duì)伍來支撐高質(zhì)量的服務(wù)。社會組織的人才隊(duì)伍建設(shè)辦法：一是招募。以優(yōu)厚待遇來吸納優(yōu)秀的專業(yè)人士加入社會組織，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，從而提高社會組織的整體素質(zhì)，提升組織的服務(wù)水平。二是開展各類業(yè)務(wù)培訓(xùn)。使社會組織工作人員綜合素質(zhì)得到提升，將工作人員的使命感內(nèi)化為價值觀。三是提升職業(yè)幸福感。要積極推動社會組織建立企業(yè)年金，使社會組織專職工作人員的基本權(quán)益得到最大保障，不斷提高專職工作人員工資待遇，提升職業(yè)幸福感。

3. 優(yōu)化內(nèi)部治理，完善內(nèi)部建設(shè)

社會組織發(fā)展有序參與社會治理，除了外部環(huán)境的影響之外內(nèi)部治理也至關(guān)重要。社會組織應(yīng)通過強(qiáng)化內(nèi)部管理，來提升社會組織自身建設(shè)能力和公眾影響力，并以此獲得政府和社會的支持，取得居民的信任。社會組織加強(qiáng)內(nèi)部管理要做好以下幾點(diǎn)：一是明確組織章程的核心地位;二是健全組織內(nèi)部管理機(jī)制;三是建立代表大會制度，實(shí)現(xiàn)選舉民主;四是建立會議表決決策制度，實(shí)現(xiàn)決策民主;五是要建立事務(wù)公開制度，實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督。

4.加強(qiáng)組織宣傳，擴(kuò)大組織影響力

背離公益初衷的“公益腐敗”事件頻發(fā)，公眾越來越關(guān)注社會組織的公信力。缺乏社會組織的正面宣傳，將無法打開公眾對社會組織的認(rèn)同感不足和不信任的局面。因此，為提升社會組織認(rèn)同感，應(yīng)加強(qiáng)社會組織宣傳。對于社會組織，尤其是剛成立的社會組織。通過媒體的宣傳，可以讓越來越多的居民了解你的組織，組織公信力和社會影響力也會慢慢提升。同時，開展宣傳活動也是居民參與意識提高的有效途徑。

（三）居民：從“個體化”參與到“組織化”參與

1.依法參與，居民通過社會組織表達(dá)利益訴求

隨著社會利益結(jié)構(gòu)的不斷分化，居民的利益訴求量增大，而表達(dá)渠道不暢的狀況越來越突出。目前居民的利益訴求渠道只有向政府表達(dá)。而政府難以應(yīng)對大量的公眾利益訴求，難免會由于處置不及時、不得當(dāng)，而引起矛盾激化。公眾依法參與社會組織發(fā)展建設(shè)，是公民權(quán)利意識覺醒的表現(xiàn)。公眾依法參與社會組織建設(shè)，不僅能在全社會范圍內(nèi)營造法治建設(shè)氛圍，而且還能促進(jìn)提升社會組織法治建設(shè)水平。而社會組織成為公眾新的利益表達(dá)渠道，緩和并解決政府與公眾之間的矛盾。為此，居民通過積極參與社會組織來表達(dá)利益訴求，在參與中獲得更多的話語權(quán)，提升參與熱情。

2.提高居民自治能力

調(diào)查顯示，中山市居民在社會組織活動中的參與意識和能力仍然比較薄弱，居民參與社會組織活動大多是缺乏組織化的個體的行為，因此應(yīng)增強(qiáng)居民的參與性。而社會組織是輸送公共產(chǎn)品的媒介之一，因此必須由社會組織來推進(jìn)居民的參與。讓居民在志愿者服務(wù)中提高自治能力，給居民提供了參與社會治理的機(jī)會和平臺。進(jìn)而形成了社會治理的利益共同體，提高居民的責(zé)任意識。

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