摘要:行政監(jiān)督對于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行為、規(guī)范行政權(quán)力的行使以及維護(hù)行政管理的公共價值具有重要作用。行政監(jiān)督體系的改革和完善涉及到諸多因素,各因素之間相互聯(lián)系,形成一個完整的系統(tǒng)。本文將系統(tǒng)動力學(xué)的思維引入我國行政監(jiān)督體系研究,使用Vensim- PLE軟件建立我國行政監(jiān)督系統(tǒng)各因素的關(guān)系流圖,并根據(jù)分析結(jié)果為我國行政監(jiān)督體系改革和重塑提供思路和建議。
關(guān)鍵詞:行政監(jiān)督:多主體協(xié)同;系統(tǒng)動力學(xué)
中圖分類號:F810.6
文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A
文章編號:1005-5312 (2020) 21-0272-02
一、前言
行政監(jiān)督是行政管理活動的重要組成部分,是立法、司法、行政、政黨、社會團(tuán)體、社會輿論等多種政治力量和社會力量對政府及其公務(wù)員的行政行為所實施的監(jiān)察和督導(dǎo)行為①??v觀我國行政監(jiān)督體系,結(jié)構(gòu)不夠完善,具體操作中也存在隨意性,完善我國的行政監(jiān)督體系,應(yīng)從多方面入手,以系統(tǒng)地解決行政監(jiān)督不力問題,進(jìn)而規(guī)范行政組織的管理活動。
學(xué)術(shù)界關(guān)于行政監(jiān)督的研究成果頗豐。侯志山等論述了行政監(jiān)督的基本理論、關(guān)鍵環(huán)節(jié)監(jiān)督、國內(nèi)外現(xiàn)實以及完善我國行政監(jiān)督與制約的對策建議②;蔡林慧認(rèn)為我國行政監(jiān)督效率低下的主要原因是當(dāng)代行政權(quán)力擴(kuò)張而導(dǎo)致的監(jiān)督主客體間關(guān)系倒置以及監(jiān)督主體內(nèi)部架構(gòu)的失衡,為了解決行政權(quán)監(jiān)督效率低下問題應(yīng)堅持全局思維③;尤光付認(rèn)為行政監(jiān)督在縣級政府層面已經(jīng)形成了他律、自律和參與相統(tǒng)一的三維監(jiān)督體系,但此體系依然存在有缺陷,必須進(jìn)一步約束行政權(quán)力、整合內(nèi)部資源、推進(jìn)法治建設(shè)④。大多數(shù)學(xué)者的研究方法多為價值分析法、案例分析法和比較分析法等,本文將系統(tǒng)動力學(xué)的思維方式與我國行政監(jiān)督體系相結(jié)合,加入了系統(tǒng)分析法,探尋可能對行政監(jiān)督產(chǎn)生影響的各種因素,并建立行政監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)各因素的相互關(guān)系,利用Vensim- PLE軟件描繪行政監(jiān)督系統(tǒng)的作用機(jī)制,為改革和完善我國行政監(jiān)督體系提供新的思路。
二、行政監(jiān)督系統(tǒng)的系統(tǒng)動力學(xué)分析
(一)系統(tǒng)邊界
行政監(jiān)督的是為了對國家公共政策執(zhí)行機(jī)關(guān)及其公務(wù)員在行政管理過程中進(jìn)行監(jiān)察和督導(dǎo),以更好地進(jìn)行行政管理工作。為了方便分析,本文從五個行政監(jiān)督主體和一個行政監(jiān)督客體入手,即立法機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、政黨監(jiān)督、社會監(jiān)督(社會組織、公民輿論)、受監(jiān)督行政機(jī)關(guān)和人員。
(二)SD子系統(tǒng)分析
1.立法機(jī)關(guān)子系統(tǒng)。行政立法主體,是指依法取得行政立法權(quán),可以制定行政法規(guī)、規(guī)章的國家行政機(jī)關(guān),包括國務(wù)院,省、自治區(qū)、直轄市的人民政府等。行政監(jiān)督的過程是復(fù)雜而繁瑣的,需要利用法律加以規(guī)范。立法機(jī)關(guān)對于行政監(jiān)督的影響因素包括:監(jiān)察法律完善度、法律適應(yīng)性、立法機(jī)關(guān)重視度、法律執(zhí)行度和行政規(guī)范性文件效能等。
2.司法機(jī)關(guān)子系統(tǒng)。司法機(jī)關(guān)是行使司法權(quán)的國家機(jī)關(guān),如法院、檢察院等。其影響因素包括:紀(jì)律檢查效果、審判公正性和司法人員專業(yè)性等。
3.行政機(jī)關(guān)子系統(tǒng)。此監(jiān)督又叫內(nèi)部監(jiān)督,指行政機(jī)關(guān)內(nèi)部對自己的機(jī)構(gòu)及其公務(wù)員的不良行政行為所實施的監(jiān)察和督導(dǎo)。此系統(tǒng)包含以下因素:內(nèi)部監(jiān)督積極性、審計部門穩(wěn)定性、審計效果和控告檢舉受理效果等。
4.政黨子系統(tǒng)。政黨監(jiān)督是指政黨組織對行政機(jī)關(guān)實施的監(jiān)察與督導(dǎo),政黨監(jiān)督包括執(zhí)政黨和參政黨的監(jiān)督。包含以下因素:政黨制度完善性、民主黨派使命感、思想建設(shè)和黨的內(nèi)部結(jié)構(gòu)建設(shè)等。
5.社會子系統(tǒng)。社會的行政監(jiān)督包括各種社會力量,如社會組織和公民輿論。此系統(tǒng)所包含的因素包括:公民參與意愿、社會發(fā)展水平、公民關(guān)注度、媒體作用力和媒體發(fā)育程度等。
6.受監(jiān)督客體子系統(tǒng)。行政監(jiān)督的客體是行政機(jī)關(guān)及其工作人員,包含的因素有:公務(wù)員管理、公務(wù)員行政道德水平、公務(wù)員專業(yè)能力、公務(wù)員組織滿意度、政府公信力、政府公眾滿意度、政府信息公開程度、政府輿情處理能力和政府信息風(fēng)險等。
三、行政監(jiān)督系統(tǒng)SD因果關(guān)系圖的構(gòu)建及其分析
(一)關(guān)系圖
根據(jù)以上分析,在Vensim軟件上建立行政監(jiān)督系統(tǒng)的SD關(guān)系圖。
(二)關(guān)系圖分析
根據(jù)系統(tǒng)動力學(xué)理論,系統(tǒng)是兩個及兩個以上有著相互聯(lián)系的要素組成的,履行各自的功能從而達(dá)到特定目的的有機(jī)綜合體。在系統(tǒng)分析中,如果兩個要素之間的變化是同一方向,我們稱之為正因果鏈;如果關(guān)系變化是反方向的,我們說兩個要素之間是負(fù)因果鏈⑤。在上示因果關(guān)系圖中,發(fā)現(xiàn)任何一個監(jiān)督主體的正向作用都能對整個行政監(jiān)督系統(tǒng)產(chǎn)生積極作用。例如,監(jiān)督客體這一條反饋鏈,公務(wù)員管理的加強(qiáng)提高了公務(wù)員的專業(yè)能力和行政道德水平,其在工作崗位上的為人處世更加得心應(yīng)手,有助于提高其組織滿意度。當(dāng)一個公務(wù)員愿意盡心盡力為組織和公民服務(wù)時,公民對政府的整體滿意度也會隨之提升。
在整個因果關(guān)系圖中,有兩個較為引人關(guān)注的負(fù)因果環(huán)節(jié),分別是“政府信息公開程度一媒體作用力”和“政府信息風(fēng)險一政府信息公開程度”。對其進(jìn)行簡要分析?!罢畔⒐_程度一媒體作用力”是一個相對概念,政府信息公開力度的加大使得公民和社會獲得了信息的主動權(quán),不再大規(guī)模地依賴于新聞媒體的報道,相對而言,媒體對于事件的作用力就減少了?!罢畔L(fēng)險一政府信息公開程度,表明政府并不會無節(jié)制地公開信息,如果信息風(fēng)險增加,那么政府公開信息的意愿就減弱.信息公開程度就降低了⑥。
同時,發(fā)現(xiàn)行政監(jiān)督系統(tǒng)的完善性不斷增加時,行政管理的有效性也不斷增加,行政管理的有效性與行政監(jiān)督系統(tǒng)的完善性密不可分。同時,行政監(jiān)督體系建設(shè)不是孤立存在的,它有賴于行政管理整體工作的改進(jìn),行政管理工作的改進(jìn)為行政監(jiān)督體系建設(shè)了良提供了良好的發(fā)展環(huán)境和動力,也為行政監(jiān)督體系改革指引方向。
另外,行政監(jiān)督系統(tǒng)是一個涉及到多個監(jiān)督主體的復(fù)雜系統(tǒng),任何一個主體的作用都不應(yīng)該被忽視。以社會監(jiān)督子系統(tǒng)為例,通過提升政府信息公開力度、加強(qiáng)與公眾的交流、完善新聞媒介體系等措施來增加公民監(jiān)督作用率和新聞媒體監(jiān)督作用率發(fā)現(xiàn)社會監(jiān)督有效性的提升使得行政監(jiān)督系統(tǒng)的完善性明顯隨之增加。但是提升社會監(jiān)督的有效性并不能一蹴而就,而是需要較長的一段時間來實現(xiàn),政府在這過程中還要克服信息風(fēng)險,當(dāng)經(jīng)過較長時間的準(zhǔn)備和完善之后,社會監(jiān)督能夠獲得更好的發(fā)展環(huán)境,其對行政監(jiān)督系統(tǒng)的影響也將越來越大。
四、結(jié)語
我國的行政監(jiān)督體系在加快建設(shè)的步伐中愈加邁向現(xiàn)代化,在迸發(fā)出巨大潛力的同時也隱藏著許多薄弱點。行政監(jiān)督體系是一個系統(tǒng),為了完善我國行政監(jiān)督體系,維護(hù)公共利益,必須綜合考慮各監(jiān)督主體和客體的實際情況,建立有機(jī)、能動的行政監(jiān)督系統(tǒng)。
其一,建立行政監(jiān)督主體協(xié)同機(jī)制,規(guī)范和明確各監(jiān)督主體的職能、權(quán)限,完善各主體和客體之間的協(xié)同關(guān)系,建立行政監(jiān)督協(xié)同平臺或者建立一個專門的行政監(jiān)督權(quán)威機(jī)構(gòu),并賦予其較獨立的權(quán)利來對各個主體的監(jiān)督進(jìn)行協(xié)調(diào)統(tǒng)一和綜合指導(dǎo);
其二,完善行政監(jiān)督法律體系,加快監(jiān)督立法工作,對于具體事務(wù)和行政人員行為的具體法律要加緊制定,修補(bǔ)監(jiān)督“盲區(qū)”⑦,各監(jiān)督主體必須根據(jù)法定權(quán)限、程序和精神進(jìn)行行政監(jiān)督,避免越權(quán),嚴(yán)格執(zhí)行行政訴訟結(jié)果和司法審判結(jié)果,同時也要兼顧公平,防止尋租等破壞行政監(jiān)督效果的行為發(fā)生;
其三,重視行政隊伍自身建設(shè),謹(jǐn)防職能混亂造成的監(jiān)督乏力和崗位交叉重疊導(dǎo)致的監(jiān)督低效,在保證國家社會絕密信息安全的前提下,對外開放政府信息,對于政府公務(wù)員的選拔和培訓(xùn),要嚴(yán)格按照“道德+專業(yè)能力”雙重標(biāo)準(zhǔn),擺脫“裙帶關(guān)系”束縛⑧:
其四,健全公民及輿論監(jiān)督機(jī)制,通過宣傳教育和思想建設(shè)工作增強(qiáng)其“不公揭露者”和“主人翁”意識,明確新聞媒體的采訪報道權(quán)的同時規(guī)范其行為,謹(jǐn)防為了賺取流量和博取關(guān)注進(jìn)行的虛假報道,開展以互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督為重點的輿論監(jiān)督,使行政監(jiān)督各主體可以通過電子信箱、留言板、網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查和論壇等方法發(fā)表看法和建議,推行公民評議制度,加強(qiáng)公民對干部的監(jiān)督,政府在進(jìn)行決策時,也要將行政決過程和結(jié)果及時地向社會和公眾公布,要重視群眾意見收集并進(jìn)行反思。
完善我國行政監(jiān)督體系還有很長一段路要走,在這一過程中,既有挑戰(zhàn)也有機(jī)遇,身處行政監(jiān)督系統(tǒng)中的立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政黨組織、公民和媒體以及政府及其公務(wù)員本身,都應(yīng)發(fā)揮各自的資源優(yōu)勢,為共建更完善的行政監(jiān)督體系出一份力。
注釋:
①夏書章.行政管理學(xué)第五版[M].北京:高等教育出版社,2013:337 349.
②侯志山,侯志光,行政監(jiān)督與制約研究[M].北京:北京大學(xué)出版社.2013. 08.
③蔡林慧.試論中國行政監(jiān)督機(jī)制的困境與對策[J].政治學(xué)研究,2012 (05):18-22.
④尤光付.我國縣級政府行政監(jiān)督體系存在的問題及改進(jìn)措施[J].中國行政管理,2010(03):89-92.
⑤陶在樸,系統(tǒng)動力學(xué)入門[M].上海:復(fù)旦大學(xué)出版社.2018 (10):15- 19.
⑥湯志偉,趙生輝,政府信息公開機(jī)制的系統(tǒng)動力學(xué)分析[J].電子科技大學(xué)學(xué)報(社科版),2006 (S1):174-177.
⑦廖原著.法治視野下行政內(nèi)部監(jiān)督研究[M].中國政法大學(xué)出版社.2015 (04):321-337.
⑧黃瀟銳,才智,我國行政監(jiān)督中存在的問題及其對策[J].價值工程,2018 (09):180.
作者簡介:陳美佳,福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院2018級碩士研究生在讀,研究方向:政府治理。