檢察公益訴訟以事立案初探

摘要 檢察公益訴訟作為當(dāng)前我國檢察工作必不可少的創(chuàng)新區(qū)域之一，其受到了各檢察機關(guān)的重視，并與刑事、民事以及行政檢察并駕齊驅(qū)，并有著他們無可代替的神圣職責(zé)，為了更好的履行“公共利益代表”的身份。在近年來案件迅猛增長，受現(xiàn)行法律法規(guī)限制的條件下，檢察機關(guān)以人立案的立案方式，對以事立案也做出了一定的探索，以事立案在檢察公益訴訟中具有獨特優(yōu)勢，處理好以事立案，檢察公益訴訟將更快的向縱深發(fā)展。

關(guān)鍵詞 檢察公益訴訟 以人立案 以事立案

作者簡介：戴倫喬，中國人民解放軍東部戰(zhàn)區(qū)軍事檢察院，檢察員，研究方向：民商法。

中圖分類號：D925 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.117

一、檢察公益訴訟的相關(guān)理論依據(jù)

（一）檢察公益訴訟以事立案的理論依據(jù)

隨著近年來相關(guān)法律法規(guī)的不斷調(diào)整，2017年我國提起公益訴訟制度得到了正式建立。最高人民檢察院針對辦理民事公益訴訟案件的試行辦法制定了相關(guān)立案程序，其中包含對生態(tài)環(huán)境造成破壞、違反資源保護條例以及食藥安全監(jiān)督、國有資產(chǎn)的保護以及國有土地的出讓權(quán)等方面的規(guī)定內(nèi)容，只要是具有監(jiān)管職責(zé)的行政機關(guān)有違規(guī)行為或者是不作為的情況，并且可能會對社會公眾利益造成損害的，可以報請檢察長決定立案。

從最高人民檢察院下達的有關(guān)辦理公益訴訟案件的法律文書意見來看，民事公益訴訟立案決定書表述為“本院在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)料（當(dāng)事人）料行為可能損害社會公共利益，……”，行政公益訴訟立案決定書表述為“本院在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)料（被監(jiān)督機關(guān)）料行為違法/怠于履行料職責(zé)，……”?？梢姡壳皩τ跈z察公益訴訟的立案規(guī)定都必須有具體的人（當(dāng)事人或被監(jiān)督機關(guān)），是典型的以人立案。在侵害人還不明確時，社會公共利益、國家利益受損的情況下，是否可以以事立案，現(xiàn)行的法律法規(guī)并沒有的具體規(guī)定。對于還在探索壯大的檢察公益訴訟，可以參照《中華人民共和國刑事訴訟法》關(guān)于刑事案件的立案規(guī)定。按照《中華人民共和國刑事訴訟法》第83條的規(guī)定中明確指出，針對公安機關(guān)或者人民檢察院發(fā)現(xiàn)犯罪事實與犯罪嫌疑人時，需要從其管轄范圍開始進行全面的立案偵查。

據(jù)此可知，具有犯罪事實可以被立案，而能夠確認(rèn)犯罪嫌疑人的也同樣可以被立案，并沒有明確的偏向性。國家利益和社會公共利益受到侵害時，能夠確定侵權(quán)人時，應(yīng)當(dāng)及時立案;一時還難以確定具體侵權(quán)人時，也應(yīng)當(dāng)立案，及時保護國家利益和社會公共利益。以事立案符合檢察公益訴訟制度設(shè)立的初衷，能夠有效的保護國家利益和社會公共利益。

（二）檢察公益訴訟以事立案的現(xiàn)實基礎(chǔ)

對于公益訴訟檢察工作的全面發(fā)展，檢察機關(guān)需要不斷實現(xiàn)公益訴訟檢察的創(chuàng)新發(fā)展，有效發(fā)揮自身作為“公共利益代表”的角色，高效踐諾自身的司法使命。據(jù)張軍檢察長相關(guān)報告可知，從2017年7月至2019年9月間，有214740件公益訴訟案件被立案，其中187565件進行了訴前程序辦理，6353件被提起訴訟。在此期間，部分檢察機關(guān)探索了以事立案這一立案模式，將人民根本利益擺在首位，并且以人民為中心來促進依法行政的有效落實，根本貫徹為人民服務(wù)的宗旨。早在2018年底，最高人民檢察院就發(fā)布了有關(guān)檢察公益訴訟十大典型案例，從案件名稱上看，有7起應(yīng)該是以事立案，如重慶市石柱縣水磨溪地自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟案，湖北省黃石市磁湖風(fēng)景生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟案。在現(xiàn)實中，很多情況下社會公共利益和國家利益已經(jīng)受到侵害，確一時難以確定侵權(quán)人或該履職的行政機關(guān)，以人立案就會無從下手，如果放任不管，國家利益和社會公共利益就會持續(xù)受損，以事立案，特別是在訴前程序辦理公益訴訟案件，社會公共利益和國家利益就會得到保護，更好的發(fā)揮警示、教育作用。

二、檢察公益訴訟以事立案的優(yōu)越性

檢察公益訴訟中，以事立案與以人立案是具有著較大差別的，以事立案相對而言要更加嚴(yán)謹(jǐn)。

（一）有利于檢察機關(guān)依法行使調(diào)查核實權(quán)，守法監(jiān)督

依據(jù)最高人民檢察院公益訴訟辦案指南，并沒有授予檢察機關(guān)在公益訴訟案件中的初查權(quán)，按照公權(quán)“法無授權(quán)既禁止”的原則，檢察公益訴訟案件的調(diào)查核實權(quán)始于立案之后，牢固樹立程序法與實體法并重，違反程序法也是違法的正確觀念。檢察機關(guān)在立案之前通過調(diào)查獲取的證據(jù)，嚴(yán)格意義上來說，也應(yīng)屬于非法證據(jù)。在發(fā)現(xiàn)國家利益和社會公共利益受損時，為了維護國家利益和社會公共利益，但是此時如果不能夠以人立案，為了能夠保證各項調(diào)查措施落實的及時性與有效性，此時就應(yīng)當(dāng)立即采取以事立案的措施。

（二）以事立案可以減少辦案干擾，提高處理效率

雖說檢察公益訴訟和行政執(zhí)法行為在目標(biāo)上是一致的，但對于被監(jiān)督對象來說，還是存在有過錯。以人立案對被監(jiān)督對象或多或少還是有一定的影響，以事立案針對的是公眾所知的受損的國家利益和社會公共利益，在查證案件初期，可以減少辦案阻力，避免人為的干擾，爭取各方面的支持和配合，有利于案件的推進和處理。

（三）以事立案有利于減少負(fù)面效應(yīng)

以事立案通過對案件事實的探索偵查，在相關(guān)證據(jù)的基礎(chǔ)上，查證是否構(gòu)成犯罪，是否應(yīng)該追究相關(guān)嫌疑人的刑事責(zé)任。如若存在犯罪事實，則應(yīng)該按照相應(yīng)條文追究其刑事責(zé)任;但如若存在以下三種情況：

1.既定的刑事犯罪事實并不存在。

2.對于犯罪嫌疑人有不追究刑事責(zé)任的適用情形。

3.危害結(jié)果與行為沒有因果聯(lián)系，是由不可抗力引起的。

此時由于“以事立案”并不涉及具體某一嫌疑人，在撤案過程中就會減少負(fù)面影響，進而保障其基本權(quán)益。

三、檢察公益訴訟以事立案的運用

（一）以事立案的線索來源

按照最高人民檢察院公益訴訟辦案指南，公益訴訟案件線索來源限于檢察機關(guān)依法履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)的情況。職責(zé)范圍主要包含履行批準(zhǔn)或是決定逮捕的相關(guān)要務(wù)，審查起訴、控告檢查以及對于訴訟監(jiān)督與公益監(jiān)督的履行。在實踐過程中，如果是在行政執(zhí)法與刑事司法接洽過程中，又或者是在行政執(zhí)法與行政檢察接洽過程中發(fā)現(xiàn)案件線索的情況，都能夠被看做是檢察機關(guān)在履行職責(zé)的過程中發(fā)現(xiàn)的案件線索。無論是以人立案，還是以事立案，在線索來源上，這一點是相同的。

（二）以事立案的條件

1.存在可能損害、侵害國家利益或社會公共利益的事實，線索材料能夠表明國家利益或社會公共利益發(fā)生了損害的結(jié)果、或者可能受到侵害。

2.依照法律和相關(guān)規(guī)定，國家利益或社會公共利益屬于檢察公益訴訟的案件領(lǐng)域。

3.侵權(quán)人、或者負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的行政機關(guān)暫時未能確定，或者人數(shù)眾多不宜以人立案。

4.因調(diào)查取證的需要，暫時不宜公開被監(jiān)督機關(guān)或侵權(quán)人。

（三）以事立案的操作程序

以事立案以其獨特的優(yōu)勢在檢查公益訴訟活動中占有一定的地位，且其對刑事執(zhí)法提出了更高的要求。以事立案的操作程序包含五個方面，從受理到立案，然后是銷案、結(jié)案，從以事立案轉(zhuǎn)換到以人立案。

1.受理是以事立案的第一道程序，其通過案件管轄的規(guī)定，在案情、類別、產(chǎn)生后果的事實基礎(chǔ)上，填寫相關(guān)案件受理表。

2.立案是在初查之后，將符合以事立案要求的案件整理出來，按照規(guī)范，制作成立案報告。

3.破案就是在事實查明之后，按照法律相關(guān)要求，制作破案或者撤案的報告。

4.結(jié)案，簡而言之，就是在事實真相已經(jīng)明了的基礎(chǔ)上，完成案件，并制定終結(jié)報告。

5.由事及人的轉(zhuǎn)換是一個大概念，涉及的法律知識有很多。

簡單地說，“以事立案”案件在偵查之后，由于不同的情況需要面臨不同的處置，需要根據(jù)不同的案件進行不同的分析。

四、檢察公益訴訟以事立案需要注意的問題

以事立案在檢察公益訴訟中具有獨特優(yōu)勢，處理好以事立案，檢察公益訴訟將更快的向縱深發(fā)展。但由于我國檢察公益訴訟的相關(guān)法規(guī)制度建設(shè)時間較晚，尚存在不完善之處，相關(guān)檢察機關(guān)在實施公益訴訟以事立案是，需注意：

（一）規(guī)范法律文書

目前，為了能夠切實地維護國家利益和社會公共利益，在表述上，應(yīng)當(dāng)靈活應(yīng)用在辦案實踐過程中統(tǒng)一使用的立案決定書格式與內(nèi)容，雖然原本的格式基本上都是按照以人立案的模式來制定的，但是在應(yīng)用過程中不應(yīng)當(dāng)對此生搬硬套，不必提及被監(jiān)督對象的具體的情況。

（二）建立立案管轄與訴訟管轄相分離制度

公益訴訟對于違法行為的解決并不用提起訴訟到法庭，這便是其與普通民事訴訟以及行政訴訟之間的差別所在。在實際操作過程中，檢察機關(guān)需要針對已經(jīng)獲得的案件線索，需要將其與政府主管領(lǐng)導(dǎo)之間進行仔細(xì)溝通，然后了解并聽取政府部門的意見，在發(fā)出檢察建議之后，還需要進一步促進措施的推薦落實，同時確保行政機關(guān)能夠及時的進行改正，按照法律規(guī)定來展開相關(guān)工作。因為絕大多數(shù)的問題在上述環(huán)節(jié)當(dāng)中就會得到解決，所以檢察機關(guān)針對公益訴訟的提出也是慎之又慎?？梢姽嬖V訟案件絕大部分是在訴前解決，建立以事立案的立案管轄，讓立案管轄和訴訟管轄相分離，可以有效推進檢察公益訴訟縱深發(fā)展。