江西省“河長(zhǎng)制”建設(shè)改革與未來(lái)發(fā)展路徑

邱安民 陳洋庚

[提 要]過去五年，江西省“河長(zhǎng)制”建設(shè)發(fā)展初見成效。全省河湖生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善的同時(shí)，河道治理監(jiān)管能力大幅提升，“河長(zhǎng)制”體制機(jī)制進(jìn)一步完善。治理理念更新、頂層設(shè)計(jì)推動(dòng)、科學(xué)技術(shù)支撐和公眾生態(tài)關(guān)切，是江西河湖生態(tài)治理的四大驅(qū)動(dòng)力，也是江西省“河長(zhǎng)制”發(fā)展與改革的四大法寶。針對(duì)“河長(zhǎng)制”發(fā)展中面臨的思想觀念更新難、協(xié)同治理難度大和治理成本高等挑戰(zhàn)，需要通過深化理念革新、強(qiáng)化科技支撐、細(xì)化落實(shí)機(jī)制和引入市場(chǎng)機(jī)制，推動(dòng)江西省“河長(zhǎng)制”提質(zhì)增效，助力打造生態(tài)文明的“江西樣板”。

[關(guān)鍵詞]公共治理;“河長(zhǎng)制”;經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn);發(fā)展路徑

[作者簡(jiǎn)介]邱安民（1983—），男，南昌工程學(xué)院工商管理學(xué)院講師，博士，研究方向?yàn)樗卫?（江西南昌 330099）陳洋庚（1984—），男，通訊作者，江西農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與公共管理學(xué)院講師，博士，研究方向?yàn)猷l(xiāng)村治理。（江西南昌 330045）

[基金項(xiàng)目]江西省社科規(guī)劃項(xiàng)目“基層微腐敗對(duì)農(nóng)民獲得感的影響：微觀機(jī)理、經(jīng)驗(yàn)證據(jù)與政策應(yīng)對(duì)”（18GL12）;江西省高校人文社科項(xiàng)目“基于共生理論的農(nóng)村公共服務(wù)協(xié)同供給機(jī)制研究”（GL1550）;江西省教育廳科技項(xiàng)目“互聯(lián)網(wǎng)+思維下的贛南水源地污染政府協(xié)同治理機(jī)制研究”（GJJ161132）

改革開放以來(lái)，伴隨著工業(yè)的快速發(fā)展，中國(guó)生態(tài)環(huán)境特別是水生態(tài)環(huán)境造成了巨大破壞，治理水生態(tài)環(huán)境成為新時(shí)期治國(guó)理政的重要課題之一。2015年，針對(duì)水污染嚴(yán)重、河道長(zhǎng)時(shí)間沒有清淤整治、企業(yè)違法排污、農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重等問題，江西省委、省政府制定了《江西省實(shí)施“河長(zhǎng)制”工作方案》（贛辦字[2015]50號(hào)），明確“由各級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)分別擔(dān)任行政區(qū)域‘總河長(zhǎng)‘副總河長(zhǎng)，各級(jí)黨政四套班子相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河流‘河長(zhǎng)”，推動(dòng)各級(jí)黨委、政府以及村級(jí)組織全面履行河湖保護(hù)管理責(zé)任。河長(zhǎng)制成為江西河湖水生態(tài)治理的重要制度創(chuàng)新。

在“河長(zhǎng)制”實(shí)施五周年之際，在向?qū)崿F(xiàn)黨的十九大提出的“生態(tài)宜居”和省委提出的“打造生態(tài)文明的‘江西樣板”奮斗目標(biāo)的道路邁進(jìn)之時(shí)，回顧過往經(jīng)歷，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，展望未來(lái)趨勢(shì)，對(duì)落實(shí)鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，加速實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。本文以“河長(zhǎng)制”為切入點(diǎn)，試圖通過梳理過去五年江西“河長(zhǎng)制”發(fā)展改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，結(jié)合“河長(zhǎng)制”發(fā)展方向的判斷，提出未來(lái)“河長(zhǎng)制”發(fā)展與改革的政策建議。

一、江西省“河長(zhǎng)制”實(shí)施成效

作為一項(xiàng)河湖治理的頂層設(shè)計(jì)，“河長(zhǎng)制”將“水質(zhì)水量監(jiān)測(cè)、水域岸線管理、河湖生態(tài)保護(hù)”作為主要考核指標(biāo)，納入“省政府對(duì)各市縣科學(xué)發(fā)展綜合考核評(píng)價(jià)體系和生態(tài)補(bǔ)償考核機(jī)制”[1]，有利于有效整合上下游行政區(qū)劃內(nèi)政府和社會(huì)資源，建立水陸共治、部門聯(lián)合、全面群治的河湖管理長(zhǎng)效機(jī)制，最大限度解決“九龍治水”“條塊分割”的困境。自2015年“河長(zhǎng)制”實(shí)施以來(lái)，江西省水生態(tài)環(huán)境治理保護(hù)取得了較好的成效。

（一）體制機(jī)制進(jìn)一步完善

經(jīng)過四年的不斷探索，江西省“河長(zhǎng)制”體制機(jī)制不斷完善。相繼出臺(tái)了“河長(zhǎng)制”組織體系、責(zé)任體系、制度體系、監(jiān)督檢查和考核評(píng)估方面的文件規(guī)定;各級(jí)河長(zhǎng)辦、河長(zhǎng)職能職權(quán)更加明確，切實(shí)完善了村級(jí)巡查員、專管員、保潔員設(shè)置;“河長(zhǎng)制”配套設(shè)施建設(shè)不斷完善，河長(zhǎng)宣傳廣告和公示牌設(shè)置全面鋪開;創(chuàng)新“河長(zhǎng)+警長(zhǎng)”、生態(tài)檢察室新機(jī)制新體系，構(gòu)建了有助于效能提升的協(xié)同治理體系。在此基礎(chǔ)上，2018年12月，出臺(tái)了《江西省實(shí)施“河長(zhǎng)制”“湖長(zhǎng)制”條例》，標(biāo)志著江西省全面推行“河長(zhǎng)制”正式步入法制化軌道，河湖管理由原來(lái)的“有章可循”升級(jí)為“有法可依”，對(duì)切實(shí)治理保護(hù)好江西省河流湖泊有重要意義。

（二）監(jiān)管能力大幅提升

自“河長(zhǎng)制”實(shí)施以來(lái)，江西省河湖治理監(jiān)管能力水平不斷提升。聯(lián)合執(zhí)法初現(xiàn)成效，依托“河長(zhǎng)辦”，推動(dòng)多部門聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管成為常態(tài)，大大降低了部門間的溝通協(xié)調(diào)成本。監(jiān)管信息化水平穩(wěn)步提高，依托河湖管理系統(tǒng)和河湖通APP，逐步實(shí)現(xiàn)了全省河湖基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息化。此外，依托信息化還實(shí)現(xiàn)了“河湖長(zhǎng)”網(wǎng)上巡河湖足跡記錄與分析挖掘功能。協(xié)同監(jiān)管益發(fā)成熟，推動(dòng)“政府河長(zhǎng)”與“民間河長(zhǎng)”“企業(yè)河長(zhǎng)”多主體監(jiān)管，大力吸收社會(huì)志愿者參與到河湖監(jiān)管中來(lái)，切實(shí)提升了公眾參與意識(shí)，逐步形成了共商共治共享的河湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)大格局。

（三）河湖水生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善

深入貫徹落實(shí)“河長(zhǎng)制”相關(guān)規(guī)定，將“河長(zhǎng)制”工作納入生態(tài)環(huán)境考核當(dāng)中，開展了治理全省水質(zhì)不達(dá)標(biāo)河湖專項(xiàng)治理“清河行動(dòng)”，大力清理并取締河湖紅線區(qū)內(nèi)違法建筑與排污口等行動(dòng)，全省水生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善。依據(jù)2020年6月最新發(fā)布的《2019年江西省生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示：江西省主要河流斷面水質(zhì)優(yōu)良比例為98.9%[2]，其中贛江、撫河、信江、修河和饒河五條主要河流斷面水質(zhì)優(yōu)，基本消除了V類、劣V類水質(zhì)，基本集中在II類、III類水質(zhì)區(qū)間（見表1）;主要湖庫(kù)水質(zhì)優(yōu)良比例為28.6%，柘林湖水質(zhì)優(yōu)，鄱陽(yáng)湖、仙女湖和其他湖庫(kù)水質(zhì)輕度污染。從優(yōu)良水質(zhì)比例來(lái)看，江西河流健康水質(zhì)情況較好。主要河流基本沒有出現(xiàn)藍(lán)藻富營(yíng)養(yǎng)化、河流表面大量漂浮物等情況。

二、“河長(zhǎng)制”實(shí)施的主要驅(qū)動(dòng)力和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

過去五年，“河長(zhǎng)制”何以在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的背景下，實(shí)現(xiàn)河湖生態(tài)治理的顯著效果？研究結(jié)果表明，江西省“河長(zhǎng)制”發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)力是：治理理念更新、頂層設(shè)計(jì)推動(dòng)、科學(xué)技術(shù)支撐和公眾生態(tài)關(guān)切，稱之為“四大驅(qū)動(dòng)力”，這也是江西省五年來(lái)“河長(zhǎng)制”發(fā)展最成功的經(jīng)驗(yàn)。

（一）理念更新的牽引力

治理理念更新是“河長(zhǎng)制”實(shí)施的先導(dǎo)。過去治理河湖往往受限于經(jīng)費(fèi)，而單靠政府又無(wú)法承擔(dān)，治理進(jìn)度緩慢，治理效果差。黨的十九屆四中全會(huì)提出了治理能力現(xiàn)代化，政府的河湖治理理念出現(xiàn)較大轉(zhuǎn)變。通過市場(chǎng)化渠道吸納社會(huì)資本，引入專業(yè)治理企業(yè)和社會(huì)志愿者參與河湖治理，為籌措河湖治理資源、改進(jìn)河湖治理技術(shù)、壯大治理力量提供了新的契機(jī)，很大程度減少了河湖治理的實(shí)施難度，提升了河湖治理效率。

四、江西省“河長(zhǎng)制”提質(zhì)增效的發(fā)展路徑

2020年1月1日，《江西省生態(tài)文明促進(jìn)條例》正式實(shí)施，為打造“美麗中國(guó)”的江西樣板提供了法律依據(jù)。江西省生態(tài)文明建設(shè)加速，推動(dòng)“河長(zhǎng)制”提質(zhì)增效是江西打造生態(tài)文明示范區(qū)的重要政策選擇。因此，用好“四大法寶”，破解“三大挑戰(zhàn)”，深化理念革新、強(qiáng)化科技支撐、細(xì)化落實(shí)機(jī)制和引入市場(chǎng)機(jī)制成為江西省“河長(zhǎng)制”提質(zhì)增效的重要路徑。

（一）深化理念革新：推動(dòng)“河長(zhǎng)制”走向“河長(zhǎng)治”

黨的十九屆四中全會(huì)指出，“要堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[7]，開啟了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新征程，也為破除“河長(zhǎng)制”思想觀念阻力提供了理論指引。治理不同于傳統(tǒng)的管理，兩者間存在較大的差異。由管理走向治理，是由傳統(tǒng)單一主體轉(zhuǎn)向多元主體，由自上而下單向維度轉(zhuǎn)向多方參與多中心，由管控為主轉(zhuǎn)向多主體間的協(xié)商共治，由短期管理轉(zhuǎn)向長(zhǎng)期治理。這不僅是在管理主體、管理方式與管理內(nèi)容方面進(jìn)行了革新，更是一種理念的升華。新治理理念的提出，將對(duì)正在推進(jìn)的“河長(zhǎng)制”帶來(lái)新思路與新方法。多元化治理要求改變過去單純由政府主導(dǎo)的河湖治理模式，不斷擴(kuò)大社會(huì)公眾參與的力度和廣寬，構(gòu)建“政府河長(zhǎng)”和“民間河長(zhǎng)”協(xié)同治理新模式。通過不斷提升社會(huì)公眾參與度，逐步消除公眾和媒體的偏見和誤會(huì)，進(jìn)而破除公眾層面的阻力。同時(shí)長(zhǎng)效治理并非著眼于一時(shí)一地短期效益，而更側(cè)重于多中心多維度長(zhǎng)遠(yuǎn)的系統(tǒng)治理。這在一定程度解除了基層干部“短平快”壓力，從而更好地推動(dòng)河湖治理長(zhǎng)效化，從而實(shí)現(xiàn)由“河長(zhǎng)制”轉(zhuǎn)向“河長(zhǎng)治”。

（二）細(xì)化落實(shí)機(jī)制：推動(dòng)“河長(zhǎng)制”從“有名”走向“有實(shí)”

“河長(zhǎng)制”相繼出臺(tái)了一系列機(jī)制方案，這是“河長(zhǎng)制”取得成效的重要保障。但不可否認(rèn)的是，現(xiàn)有的這些機(jī)制方案仍然不夠細(xì)致，導(dǎo)致協(xié)調(diào)溝通過程中會(huì)遇到層層阻力。比如現(xiàn)有的河長(zhǎng)辦人員編制不足，法律地位不明確，各級(jí)河長(zhǎng)職責(zé)過于寬泛等。由于不同河湖治理階段不一樣，雨季旱季時(shí)節(jié)不一樣，因此現(xiàn)有的“河長(zhǎng)制”仍存在“有名無(wú)實(shí)”的困境[8]。在這種情況下，切實(shí)細(xì)化機(jī)制方案就顯得尤為重要了。一方面要明確河長(zhǎng)辦相關(guān)機(jī)構(gòu)的定位。河長(zhǎng)辦就是一個(gè)臨時(shí)的協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)，從未來(lái)發(fā)展來(lái)看，河長(zhǎng)辦終將退出歷史舞臺(tái)。因此對(duì)于各級(jí)河長(zhǎng)辦應(yīng)該在協(xié)調(diào)議事職責(zé)方面下功夫，進(jìn)一步完善聯(lián)絡(luò)溝通機(jī)制、會(huì)議報(bào)告機(jī)制、督辦考核機(jī)制、懲處公示機(jī)制，使其更加有效。另一方面，針對(duì)各級(jí)河長(zhǎng)層面，則要在具體的巡河治理方面下功夫。一是河長(zhǎng)巡河頻次，在河湖治理的不同階段、不同季節(jié)都要因地制宜。比如在河湖污染治理階段，則巡河頻次適當(dāng)加密;在管控養(yǎng)護(hù)階段，巡河頻次適當(dāng)減少，雨季旱季等也可參照?qǐng)?zhí)行。二是河長(zhǎng)巡河職責(zé)，不同層級(jí)的河長(zhǎng)也應(yīng)有所側(cè)重。比如市縣級(jí)河長(zhǎng)更多側(cè)重于跨區(qū)域河流治理的協(xié)調(diào)溝通，更多的是頂層設(shè)計(jì)領(lǐng)域。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級(jí)河長(zhǎng)則側(cè)重河湖污染源的發(fā)現(xiàn)及匯報(bào)解決領(lǐng)域。只有不斷細(xì)化“河長(zhǎng)制”的相關(guān)體制方案，才能推動(dòng)“河長(zhǎng)制”轉(zhuǎn)型升級(jí)，從“有名”真正走向“有實(shí)”。

（三）強(qiáng)化科技支撐：以河湖治理數(shù)字化打造智慧河務(wù)

科技是第一生產(chǎn)力。在當(dāng)前“河長(zhǎng)制”實(shí)施過程中，尤其要考慮科學(xué)技術(shù)在河湖治理過程中的重要作用?；诂F(xiàn)有“河長(zhǎng)制”的實(shí)施情況，科技助推“河長(zhǎng)制”主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是重構(gòu)河湖治理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)管理信息系統(tǒng)智能化。目前各地為加強(qiáng)河湖治理信息化建設(shè)都設(shè)置了各具特色的信息化平臺(tái)，這些平臺(tái)在推動(dòng)區(qū)域河湖治理發(fā)揮了重要作用。但隨著時(shí)代的發(fā)展，尤其是信息技術(shù)的不斷進(jìn)步，各個(gè)信息系統(tǒng)之間天然存在的信息孤島問題日益突出，難以統(tǒng)一。因此，推動(dòng)統(tǒng)一共通共享的智慧河務(wù)，打通“信息最后一公里”就顯得極為重要。二是注重5G、人工智能、無(wú)人船等先進(jìn)技術(shù)在河湖治理的落地運(yùn)用。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，傳統(tǒng)人工成本會(huì)越來(lái)越高，而且執(zhí)行結(jié)果難以保障。因此，將現(xiàn)代科技與河湖環(huán)境治理有機(jī)融合將是一條新思路。比如安徽、深圳、重慶等地正在探索利用無(wú)人船+5G構(gòu)建智慧河務(wù)體系，從而實(shí)現(xiàn)“無(wú)人船河道水下地形自動(dòng)測(cè)量”[9]、“基于5G技術(shù)的智能無(wú)人巡視船應(yīng)用”[10]。無(wú)人船等先進(jìn)智能技術(shù)的應(yīng)用，對(duì)于河道表面漂浮垃圾快速清理、河道水質(zhì)智能監(jiān)測(cè)、河湖水生態(tài)安全自動(dòng)預(yù)警等有著極為重要的作用。目前這些技術(shù)盡管面臨成本高、可靠性不穩(wěn)定等問題，但隨著技術(shù)的不斷成熟和完善，5G等技術(shù)在城市內(nèi)河湖流域治理與保護(hù)中將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。

（四）引入市場(chǎng)機(jī)制：加速河湖治理多主體參與進(jìn)程

財(cái)力有限與治理成本高，一直是制約江西河湖治理的重要因素。處于中部地區(qū)的江西，各市縣區(qū)財(cái)政收入有限，河湖治理單純依靠政府投資既不可行也不現(xiàn)實(shí)。要充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”[11]。因此，適時(shí)引入市場(chǎng)機(jī)制，吸引社會(huì)資本參與河湖治理是破解地方政府財(cái)力不足的一項(xiàng)重要舉措。近年來(lái)，許多地方政府都已經(jīng)通過政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理市場(chǎng)化進(jìn)程，并取得了一定效果，比如“南昌市通過PPP模式籌措資金開展水環(huán)境治理取得實(shí)效”[12]。當(dāng)然，要推動(dòng)水環(huán)境治理市場(chǎng)化進(jìn)程，并非一個(gè)PPP就可以完成，還需要在不斷完善水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、構(gòu)建水權(quán)交易市場(chǎng)、健全水環(huán)境市場(chǎng)化法律體系等方面共同努力。相信基于市場(chǎng)化導(dǎo)向，河湖治理將更加高效。

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[8]焦泰文.打贏碧水保衛(wèi)戰(zhàn)和“清四亂”專項(xiàng)行動(dòng) 推動(dòng)河湖長(zhǎng)制從“有名”走向“有實(shí)”[J].中國(guó)水利，2018，（22）.

[9]高艷.無(wú)人船在水下地形測(cè)量中的應(yīng)用與探討[J].城市勘測(cè)，2019，（4）.

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[11]楊偉民.解讀十九大報(bào)告經(jīng)濟(jì)體制改革[J].現(xiàn)代國(guó)企研究，2018，（Z1）.

[12]邱安民.PPP模式引入城市水污染治理的可行性分析——以南昌市為例[J].旅游縱覽（下半月），2016，（11）.

[責(zé)任編輯：上官濤]