社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下流動(dòng)人口福利缺失對(duì)策思考

熊麗麗

摘要：流動(dòng)人口是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后備力量軍。在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下，流動(dòng)人口出現(xiàn)的諸如異地就醫(yī)難、子女異地就學(xué)難、住房和工作不穩(wěn)定等福利缺失問題，影響著流動(dòng)人口在城市的工作和生活，繼而也影響到社會(huì)的穩(wěn)定和諧。

關(guān)鍵詞：福利缺失;流動(dòng)人口;對(duì)策

一、問題的提出

戶籍制度的松動(dòng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，使得我國人口流動(dòng)的頻率加快、數(shù)量增加，主要的流動(dòng)模式為農(nóng)村流向城鎮(zhèn)（市）、欠發(fā)達(dá)的內(nèi)陸地區(qū)流向發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)。據(jù)資料顯示：1982年我國流動(dòng)人口僅為657萬人，2014年時(shí)我國流動(dòng)人口達(dá)到峰值2.53億人，在2015年時(shí)保持在2.4億人以上的規(guī)模，即相當(dāng)于每6個(gè)人中就有1個(gè)流動(dòng)人口。這些快速的人口流動(dòng)加速了我國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，勞動(dòng)力的大量輸入為推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展充當(dāng)了堅(jiān)實(shí)的后盾。

國家針對(duì)流動(dòng)人口出臺(tái)了諸如《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》和《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作意見的通知》等政策，但由于流動(dòng)人口在城市中的“特殊”身份使得其許多方面的福利仍然存在缺失，而流動(dòng)人口的福利缺失與否和流入地緊密相關(guān)。廖愛娣（2018）認(rèn)為目前中國流動(dòng)人口服務(wù)管理與福利保障存在著諸如管理主體多元而導(dǎo)致各部門在流動(dòng)人口管理與服務(wù)方面的職權(quán)不清晰、管理方式過于簡(jiǎn)單粗暴而沒有切實(shí)了解流動(dòng)人口的真實(shí)需要、有關(guān)流動(dòng)人口管理服務(wù)的法制不夠健全以及對(duì)流動(dòng)人口的福利色彩較薄等問題，表明我國當(dāng)前流動(dòng)人口的福利仍然存在很多問題，需要不斷地修改完善有關(guān)政策以保證福利能真正落實(shí)到流動(dòng)人口身上。

二、流動(dòng)人口福利缺失的表現(xiàn)及原因分析

（一）流動(dòng)人口概念

流動(dòng)人口一般是指戶籍未作變動(dòng)的臨時(shí)性移動(dòng)人員，其主體是從農(nóng)村進(jìn)入城市（ 城鎮(zhèn)） 的務(wù)工農(nóng)民及其子女親屬，同時(shí)也包括一些具有城鎮(zhèn)等其他戶籍身份的流動(dòng)人員。主要包括到戶口所在地以外的地方務(wù)工、經(jīng)商、從事社會(huì)服務(wù)等各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人口。在社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下我國流動(dòng)人口主要為農(nóng)民工，因此，本文主談農(nóng)民工等群體的福利問題。

（二）福利缺失的表現(xiàn)

社會(huì)福利是指國家依法為所有公民普遍提供旨在保證一定生活水平和盡可能提高生活質(zhì)量的資金和服務(wù)的社會(huì)保障制度。福利的缺失是阻礙流動(dòng)人口有序流動(dòng)和在城市依然缺乏歸屬感和安全感的重要原因。當(dāng)前流動(dòng)人口的社會(huì)福利水平雖得到一定改善提升，但總體水平仍然較低，絕大多數(shù)流動(dòng)人口仍被排斥在流入地的社會(huì)保障體系之外，普遍存在著住房、就業(yè)、醫(yī)療異地報(bào)銷、子女異地就學(xué)等急需解決的問題。

1.工作條件及工作環(huán)境差。我國流動(dòng)人口的顯著特征表現(xiàn)為文化素質(zhì)較低、且大多數(shù)人缺乏相應(yīng)的職業(yè)技能等，這些特征導(dǎo)致流動(dòng)人口的工作選擇范圍受限，主要集中在勞動(dòng)密集型的制造業(yè)和工作強(qiáng)度大的建筑業(yè)。絕大多數(shù)流動(dòng)人口可選擇的職業(yè)都是勞動(dòng)力市場(chǎng)中最臟、最累、最苦的崗位，有些甚至?xí)霈F(xiàn)同時(shí)在幾個(gè)建筑工地打工的現(xiàn)象，且有限的工資也不時(shí)會(huì)遭到拖欠。流動(dòng)人口不僅工作環(huán)境相對(duì)較差、工作條件艱苦，且向上流動(dòng)的機(jī)會(huì)也很少，他們常常沒有雙休日、經(jīng)常加班、且很少享受帶薪休假的權(quán)利。且近年來隨著大量外資的撤走，導(dǎo)致沿海地區(qū)制造業(yè)也相繼破產(chǎn)，使得這些流動(dòng)人口陸續(xù)下崗失業(yè)，就業(yè)形勢(shì)更加嚴(yán)峻，多數(shù)流動(dòng)人口因不堪城市的高消費(fèi)而返鄉(xiāng)，但仍然有一部分留在城市等待新的就業(yè)機(jī)會(huì)。

2.異地就醫(yī)及報(bào)銷難。由于流動(dòng)人口多在高強(qiáng)度且較惡劣的工作環(huán)境下工作，因此使得他們更容易患病。且流動(dòng)人口往往是遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)親友而到一個(gè)陌生的地方工作，因此在生病時(shí)身邊可借錢看病的親友也很少，導(dǎo)致流動(dòng)人口經(jīng)常為了省下看病或治病的費(fèi)用而把病情一拖再拖，最終導(dǎo)致小病拖成大病。我國當(dāng)前因生病住院產(chǎn)生的醫(yī)療費(fèi)用還沒有實(shí)現(xiàn)完全的異地報(bào)銷，而即使在后期可以報(bào)銷一部分醫(yī)療費(fèi)用，但是報(bào)銷的前提是需要自己先承擔(dān)全部的醫(yī)療費(fèi)用，這對(duì)于工資水平本來就不高的流動(dòng)人口來說更是一項(xiàng)負(fù)擔(dān)和困難。且我國相對(duì)權(quán)威的醫(yī)院往往需要提前預(yù)約，在中國這樣一個(gè)處處講關(guān)系和人情的社會(huì)，流動(dòng)人口由于其基層和底層身份，社會(huì)關(guān)系本身就比較薄弱，導(dǎo)致其往往生不起病、不敢生病。

3.子女異地就學(xué)難。在流動(dòng)初期的時(shí)候，流動(dòng)人口子女通常是托付給父母，只身一人或夫妻二人一起外出打工。隨著子女長(zhǎng)大需要就學(xué)，而父母也逐漸年邁，使得他們不得不把子女接到身邊一起生活，這就出現(xiàn)了一個(gè)難題：流動(dòng)人口子女異地就學(xué)。城市的學(xué)校每年的生源指標(biāo)是一定的，且由于城市戶籍的孩子數(shù)量本身也多，因而城市的公立學(xué)?；臼紫仁枪┍境鞘袘艏暮⒆舆x擇的，而外來人口，尤其是農(nóng)村戶籍的孩子很少有資格和條件進(jìn)入公立學(xué)校學(xué)習(xí)。高丙紅（2011）也在她的研究中指出流動(dòng)人口子女存在年齡相對(duì)較大、難以享受到平等的入學(xué)機(jī)會(huì)、受教育環(huán)境較差等問題。因此，大多流動(dòng)人口子女只能進(jìn)入“農(nóng)民工子弟學(xué)?！本蛯W(xué)，其教學(xué)質(zhì)量和校園環(huán)境相較于城市的公立學(xué)校甚遠(yuǎn)。而這些流動(dòng)人口子女即使有機(jī)會(huì)在城市就學(xué)，但是在中考和高考時(shí)也需要返回原籍參加考試。在2014年的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中稱：在城市落戶的居住證持有人隨遷子女逐步可在當(dāng)?shù)馗呖肌?/p>

4.住房環(huán)境差且不穩(wěn)定。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市的房?jī)r(jià)也在不斷增加，包括買房?jī)r(jià)格和租房?jī)r(jià)格。流動(dòng)人口的工資根本不能支付其在城市買房，因此他們多數(shù)只能租房。由于流動(dòng)人口的工作地點(diǎn)多為廠房車間或工地，多數(shù)屬于城郊地帶，因此其租的房子也多在工作地點(diǎn)附近，這一地帶混雜了城郊和鄉(xiāng)村的人口，社區(qū)環(huán)境通常較差且安全系數(shù)較低，公共設(shè)施等也匱乏。而且由于混雜了來自全國各個(gè)地區(qū)省份的人，各地不同的方言和生活方式、風(fēng)俗習(xí)慣等的差異也導(dǎo)致了社區(qū)的人際關(guān)系淡漠，交往互動(dòng)較少，許多流動(dòng)人口的交往對(duì)象僅限于同鄉(xiāng)和親友，因此流動(dòng)人口對(duì)社區(qū)和城市的歸屬感很低，導(dǎo)致社會(huì)融入難。陳丹娜（2019）等人認(rèn)為住房狀況會(huì)影響流動(dòng)人口的經(jīng)濟(jì)融入、社會(huì)融入以及心理融入，因此她認(rèn)為穩(wěn)定的住房才能使得流動(dòng)人口從心理上接受從“鄉(xiāng)里人”變成“城里人”身份轉(zhuǎn)變并得到階層認(rèn)可和社區(qū)歸屬。

（三）缺失原因

雖然我國的社會(huì)保障體系和福利制度一直處于不斷完善和加強(qiáng)，但是由于流動(dòng)人口特殊的身份和問題的多樣性，導(dǎo)致其仍然存在福利缺失問題，其中的原因包括以下幾點(diǎn)。

1.文化素質(zhì)普遍偏低、法律知識(shí)欠缺、法律意識(shí)淡薄。流動(dòng)人口大多為中小學(xué)文化水平，高中或者大學(xué)畢業(yè)的占極少數(shù)，這是我國流動(dòng)人口比較顯著的一個(gè)特點(diǎn)。流動(dòng)人口受教育程度整體偏低，也間接表現(xiàn)為他們的法律知識(shí)匱乏，其中甚至大部分為法盲，維權(quán)意識(shí)和維權(quán)能力低，導(dǎo)致他們?cè)谧陨頇?quán)益受侵害時(shí)，無法利用法律的武器保護(hù)自己。

2.流動(dòng)性強(qiáng)、多為短期用工。建筑行業(yè)的流動(dòng)人口多為短期用工，這是因?yàn)榱鲃?dòng)人口就業(yè)時(shí)不希望簽訂長(zhǎng)期的勞動(dòng)合同去約束其人身自由，從而當(dāng)他發(fā)現(xiàn)更高工資的工作時(shí)他可以隨時(shí)跳槽，或在農(nóng)忙時(shí)其也可以自由往返于家鄉(xiāng)和工作城市。而建筑行業(yè)的包工頭用工，其根本就不具備《勞動(dòng)法》規(guī)定的用工主體資格，因此其不能也無需為流動(dòng)人口購買相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)。

3.福利落實(shí)不到位。社會(huì)福利相關(guān)政策文件由于其專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，因而普通民眾很少有能力和機(jī)會(huì)去研讀分析，通常只有少部分專業(yè)人士才能去解讀，導(dǎo)致福利政策得不到很好的落實(shí)，同時(shí)也不能通過實(shí)踐的檢驗(yàn)而不斷修改完善。這也使得用人單位在用工時(shí)會(huì)找法律的漏洞，逃避為流動(dòng)人口繳納相應(yīng)的保險(xiǎn)費(fèi)用。

三、對(duì)策及建議

（一）流動(dòng)人口層面：提升就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、培育維權(quán)意識(shí)

文化程度對(duì)農(nóng)民工群體能否享受到應(yīng)有的福利有著重要影響。因此，針對(duì)我國流動(dòng)人口文化素質(zhì)普遍偏低的特點(diǎn)，可以從兩個(gè)方面進(jìn)行改善。一是針對(duì)目前已存在的流動(dòng)人口群體，可以加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)技能培訓(xùn)，使得流動(dòng)人口擁有一門技術(shù)以應(yīng)對(duì)日益現(xiàn)代化和智能化的社會(huì)，通過增加其職業(yè)技能提升就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)針對(duì)想獲得更多知識(shí)和更高教育的流動(dòng)人口，可以幫助其進(jìn)入夜校等學(xué)校繼續(xù)充實(shí)自己;二是針對(duì)將來可能會(huì)成為流動(dòng)人口的群體，可以加強(qiáng)其基礎(chǔ)知識(shí)教育和就業(yè)技能培訓(xùn)，鼓勵(lì)他們多學(xué)習(xí)幾門技術(shù)或者認(rèn)真鉆研一門技術(shù)以提升其將來的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)幫助樹立正確的擇業(yè)觀和就業(yè)觀，腳踏實(shí)地認(rèn)真學(xué)習(xí)，努力提高自身的科學(xué)文化素質(zhì)，多學(xué)習(xí)多實(shí)踐，從而更好地應(yīng)對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的用人需求。同時(shí)，需要加大對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行法律知識(shí)的宣傳普及，并鼓勵(lì)流動(dòng)人口積極主動(dòng)的建立自己的組織，以便在有需要時(shí)可以通過集體的力量爭(zhēng)取自己的利益，從而更好地進(jìn)行維權(quán)和保護(hù)自己。

（二）用人單位層面：改善工作環(huán)境和條件、規(guī)范用工制度

流動(dòng)人口的福利缺失，其中很大一部分原因來自用人單位的不規(guī)范用工。因此，首先需要規(guī)范用人單位的用工制度并督促改善工作環(huán)境和工作條件，并加強(qiáng)和規(guī)范用人單位的用人觀念，樹立平等的就業(yè)觀念，根據(jù)崗位要求提出適當(dāng)?shù)恼泄ひ?，需要注重能力而不是學(xué)歷或身份，使用人單位意識(shí)到流動(dòng)人口才是勞動(dòng)力市場(chǎng)的主力軍。其次，督促用人單位認(rèn)真履行國家關(guān)于用工的相關(guān)規(guī)定，積極落實(shí)國家針對(duì)流動(dòng)人口出臺(tái)的各項(xiàng)保障性措施和福利制度，并認(rèn)真落實(shí)關(guān)于流動(dòng)人口的合理工資報(bào)酬、休息休假權(quán)利和衛(wèi)生安全的工作環(huán)境等福利權(quán)利。最后，針對(duì)出現(xiàn)用工不規(guī)范的用人單位，相關(guān)部門應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行勞動(dòng)監(jiān)察權(quán)利，對(duì)侵犯流動(dòng)人口權(quán)利的行為進(jìn)行制裁處罰，從而規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)的用工制度。同時(shí)可以鼓勵(lì)用人單位采用激勵(lì)機(jī)制，如在節(jié)假日或員工生日時(shí)給予一些福利，使得流動(dòng)人口對(duì)工作更有激情和熱情。

（三）政府層面：深化戶籍制度改革，構(gòu)建完善的醫(yī)療、住房和教育制度

我國傳統(tǒng)的社會(huì)保障制度帶有消極性、補(bǔ)缺性的特征，即只有當(dāng)家庭和市場(chǎng)的作用失靈而難以提供個(gè)人所需的福利待遇時(shí)，國家和政府才會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。流動(dòng)人口遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)且家庭經(jīng)濟(jì)拮據(jù)的狀況使得家庭無法為其提供所需的社會(huì)福利，而市場(chǎng)環(huán)境復(fù)雜，導(dǎo)致其在就業(yè)時(shí)常常無法與用人單位簽訂正式的勞動(dòng)合同，隨之而來的便是福利的缺失，因此急需政府的宏觀干預(yù)。首先，從戶籍制度入手，深化戶籍制度改革，使得城市與鄉(xiāng)村不再有嚴(yán)格的界限，從而享受同等的醫(yī)療福利待遇。其次，合理分配教育資源，緩解教育資源嚴(yán)重分配不均現(xiàn)象，使得更多人愿意留在原籍讀書，同時(shí)也給予流動(dòng)人口子女更多在城市學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，給予更多人向上流動(dòng)的機(jī)會(huì)，促進(jìn)教育公平的更好實(shí)現(xiàn)。最后，政府應(yīng)構(gòu)建完善的住房保障制度。穩(wěn)定的住房會(huì)提升流動(dòng)人口對(duì)城市社區(qū)的歸屬感，因此需要針對(duì)流動(dòng)人口的買房或租房給予更多的優(yōu)惠政策，從而推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。

四、結(jié)語

流動(dòng)人口由于其數(shù)量龐大、流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，因此若流動(dòng)人口福利缺失問題長(zhǎng)期得不到妥善解決，不僅會(huì)阻礙其在城市的工作和生活，而且會(huì)影響我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展甚至影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。因此，社會(huì)各界都應(yīng)該為流動(dòng)人口的福利保障做出貢獻(xiàn)。

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（作者單位：貴州大學(xué)公共管理學(xué)院）