預(yù)算績效管理的實踐及思考

段英杰

摘要：為了使政府財政資金得到最大效率地使用，國家開始逐步推行預(yù)算績效改革，而預(yù)算績效管理也應(yīng)運而生。本文在分析目前大部分單位預(yù)算績效管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，挖掘過程中存在的問題和挑戰(zhàn)，從問題出發(fā)，深入剖析引發(fā)問題產(chǎn)生的原因，就大部分單位推進預(yù)算績效管理過程中存在的問題，依據(jù)國內(nèi)外先進經(jīng)驗，結(jié)合實際情況，提出優(yōu)化政策，以期為預(yù)算績效管理實踐提供借鑒。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績效管理;現(xiàn)狀;問題;原因;優(yōu)化對策

引言

財政作為國家近年來上層制度改革的重要部分，一直是國家有效履行職能的重要保障，對國家經(jīng)濟的穩(wěn)定、整體資源的配置等具有極為重要的意義。為了充分發(fā)揮財政的作用，確保財政資金在支出過程中能夠真正做到“物盡其用”，預(yù)算績效管理便成為現(xiàn)階段政府改革的重要目標(biāo)之一。不同于西方發(fā)達國家對預(yù)算資金采取嚴格績效管理的措施，我國的預(yù)算績效管理發(fā)展目前還處于起步階段，還處于正在學(xué)習(xí)西方成熟經(jīng)驗的階段。基于此，我們在進行預(yù)算績效管理的過程中，依舊面臨著諸多的問題和挑戰(zhàn)，如：對預(yù)算績效管理的意識比較淡薄;對預(yù)算績效管理缺乏細化的操作準(zhǔn)則等。因此，大力推進預(yù)算績效管理尤為必要，不僅能夠提高預(yù)算資金的規(guī)范性、公正性等，更有利于財政資金發(fā)揮作用。

一、預(yù)算績效管理現(xiàn)狀分析

預(yù)算績效管理最早起源于美國，在20世紀70年代經(jīng)濟危機的沖擊下，作為突破支出膨脹和財政危機困境的解決方法，最終幫助美國擺脫了長期的財政赤字局面，并在很長一段時間里，成為各個國家積極效仿的對象。我國的預(yù)算績效管理在前期發(fā)展中受國際預(yù)算績效管理制度影響較多，研究也多集中在宏觀層面和技術(shù)手段的研發(fā)，對以公共部門為主體的預(yù)算績效管理研究較少，對管理制度的創(chuàng)新和管理理念的轉(zhuǎn)化較為欠缺。第一，大部分單位著眼于預(yù)算績效管理工作運行機制的構(gòu)建及完善。為全面加強對績效管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立專門機構(gòu)，成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定成員工作職責(zé)并明確責(zé)任分工，對專職人員加強篩選與培訓(xùn)，全力建設(shè)強有力的績效管理隊伍。第二，大部分單位著眼于預(yù)算績效管理制度體系的建立健全。依據(jù)中央和省委省政府的要求，從自身短板出發(fā)，對預(yù)算績效管理制度體系進行修訂完善，制定符合單位實際情況的預(yù)算績效管理制度辦法，推動預(yù)算績效管理常態(tài)化、制度化、規(guī)范化。第三，大部分單位著眼于預(yù)算績效管理的重點環(huán)節(jié)。前期抓好預(yù)算績效評估工作，做好事前評估工作，做到應(yīng)報盡報、按質(zhì)按實編報。中期抓好績效監(jiān)控管理工作，對預(yù)算目標(biāo)和預(yù)算實效進行實時對照，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，確保預(yù)算績效管理目標(biāo)的實現(xiàn)。后期抓好預(yù)算績效管理評價和反饋工作，對預(yù)算績效管理的全過程進行實時記錄，對過程進行有效評價，建立結(jié)果反饋機制，將評價結(jié)果作為預(yù)算工作的有效依據(jù)，從而實現(xiàn)循環(huán)有序的閉環(huán)管理。

二、預(yù)算績效管理存在的問題

通過學(xué)習(xí)西方先進的管理經(jīng)驗，以及與自身實際情況進行有效結(jié)合，預(yù)算績效管理已經(jīng)取得了初步的成效，但不可忽視的是，在推進過程中依舊存在著一些問題和挑戰(zhàn)。

（一）預(yù)算績效管理的重視程度有待進一步加強

目前，大部分單位的財政預(yù)算工作中，與績效相關(guān)的管理體制建設(shè)未得到足夠的重視，大多還停留在預(yù)算的編制、執(zhí)行以及決算等工作上，導(dǎo)致預(yù)算績效在諸多方面都沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。比如，預(yù)算編制時沒有設(shè)定績效目標(biāo)，款項支出時沒有做好績效監(jiān)控，決算時沒有做好績效評價。除此之外，大部分單位的負責(zé)人對預(yù)算績效管理的意識比較淡薄，導(dǎo)致很多單位完全忽視預(yù)算績效管理的作用。即使不少干部已經(jīng)了解到預(yù)算績效管理的重要性，但由于長期的慣性思維，導(dǎo)致很多單位無法快速有效突破現(xiàn)有的工作模式和思維方式，難以開展預(yù)算績效管理工作。

（二）預(yù)算績效管理相關(guān)法律體系有待進一步健全

預(yù)算績效管理工作難以推進和落實，一個重要的原因是缺乏具有強制約束力的法律法規(guī)等。對于一些單位的部門領(lǐng)導(dǎo)來說，他們完全了解預(yù)算績效管理的重要性，但如果從績效出發(fā)去推行財政預(yù)算工作，勢必會對當(dāng)前的工作造成阻礙。因此，在缺乏強制約束性文件的情況下，很多人還是選擇沿用之前的預(yù)算模式，導(dǎo)致預(yù)算績效管理無法真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。除此之外，政府對預(yù)算績效管理缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃、指導(dǎo)，導(dǎo)致很多部門自行開展預(yù)算績效管理，使其在面對問題和挑戰(zhàn)時，無法迅速有效地解決，最終導(dǎo)致預(yù)算績效管理流于形式，無法充分發(fā)揮績效監(jiān)督和評價作用。

（三）預(yù)算績效管理的方法和技術(shù)有待進一步提高

目前，大部分單位對預(yù)算績效管理工作還處于摸索階段，無論是方法還是技術(shù)，都有待進一步提高。在績效指標(biāo)搭建的過程中，很多單位還處于零基預(yù)算的階段，雖然這種預(yù)算方法會使整個預(yù)算工作變得簡單，但很容易造成項目孤島，難以對每一個項目進行比較，也無法對財政資金的使用情況和最終效果進行有效評價。單位中不同部分之間各自為政，當(dāng)一個項目需要多個部門配合時，由于不同部門之間存在不同的工作標(biāo)準(zhǔn)，再加上缺乏必要的溝通和聯(lián)系，使得單位在進行預(yù)算評價時難以統(tǒng)一評價標(biāo)準(zhǔn)。在這種預(yù)算方法的基礎(chǔ)上，搭建預(yù)算績效評價體系就更困難。

（四）預(yù)算績效管理體制有待進一步完善

大部分單位預(yù)算績效管理體制的不完善也是其預(yù)算績效管理工作難以開展的重要原因之一。一方面，有些預(yù)算部門之間還存在信息壁壘，無法真正做到資源共享、信息共享，比如公共財政資源與預(yù)算管理之間還存在滯后性，無法真正同步接軌，給預(yù)算績效管理工作造成阻礙。另一方面，承擔(dān)預(yù)算績效管理的工作人員的專業(yè)化程度有待進一步加強。預(yù)算績效管理工作涉及大量的指標(biāo)、數(shù)據(jù)、報表，這需要工作人員始終保持學(xué)習(xí)的熱情，保持工作方法的先進性。

三、預(yù)算績效管理存在問題的原因

預(yù)算績效管理過程中存在的諸多問題，將直接導(dǎo)致國家財政無法有效履行職能，不利于國民經(jīng)濟的穩(wěn)定運行。本文從預(yù)算績效管理存在的問題出發(fā)，深入剖析引發(fā)問題產(chǎn)生的原因，從而做到對癥下藥。

（一）預(yù)算績效管理意識淡薄

大部門單位對預(yù)算績效管理的意識比較淡薄，對其認識存在偏差。一方面，很多財政人員的思維相對僵化，對西方先進的預(yù)算績效管理思維比較排斥，認為是外來事物，不符合中國的國情，這直接導(dǎo)致預(yù)算績效管理工作的滯后性和封閉性。另一方面，有些部門的領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算績效管理不夠重視，導(dǎo)致執(zhí)行預(yù)算績效管理的單位缺乏改革的動力，造成單位員工的消極懈怠，直接阻礙單位績效評價工作的進程，造成單位財政工作難以得到有效評價，影響單位后續(xù)發(fā)展。

（二）預(yù)算績效管理過程中容易造成利益沖突

預(yù)算績效管理一般以預(yù)算指標(biāo)為切入點，以預(yù)算項目為載體，以績效評價為標(biāo)準(zhǔn)，以決算為最終結(jié)果。預(yù)算績效評價以科學(xué)性、客觀性為前提，與部門管理者之間必定存在利益沖突，而利益沖突的存在將直接使一些管理者對預(yù)算績效管理產(chǎn)生嚴重的抵制情緒。除此之外，政府層面也沒有出臺有效的補償措施，很多管理者在面臨降職、預(yù)算收支規(guī)模減小的風(fēng)險之外，還無法得到風(fēng)險和成本的補償，不僅導(dǎo)致他們消極應(yīng)對預(yù)算績效管理，使單位在推行預(yù)算績效管理時更加舉步維艱。

四、預(yù)算績效管理的優(yōu)化對策

根據(jù)推行預(yù)算績效管理過程中存在的問題及挑戰(zhàn)，有針對性地提出優(yōu)化對策，為同樣受此問題困擾的單位提供借鑒，使其更好地發(fā)揮財政資金的作用。

（一）進一步加強對預(yù)算績效管理工作的重視

首先，單位應(yīng)該在制定行政規(guī)劃的時候，增加預(yù)算績效管理工作的比重，將績效評價作為必須執(zhí)行的工作事項，同時，加強對單位各個項目主管人員和參與人員的預(yù)算績效管理培訓(xùn)，要求他們必須嚴格按照預(yù)算績效管理要求，完成預(yù)算編制、款項支出、決算報告等工作，充分發(fā)揮績效評價在整個財政預(yù)算管理中的作用。其次，單位應(yīng)該對工作人員普及預(yù)算績效管理理念、方法，鼓勵他們破除原有固化的工作模式，引導(dǎo)他們將主要精力放在對預(yù)算成本的把控和財政資金的有效利用上，使他們真正了解并接受預(yù)算績效管理的重要性和必要性。

（二）進一步加強預(yù)算績效管理法規(guī)建設(shè)

首先，面對當(dāng)前預(yù)算績效管理法制尚未健全的實際情況，應(yīng)當(dāng)制定、修訂和完善相關(guān)的法律法規(guī)，從立法上為預(yù)算績效管理的推進保駕護航。在法律法規(guī)方面可以參考各個地方的優(yōu)秀案例，在績效目標(biāo)、績效監(jiān)控和績效評價等方面進行進一步的補充和細化。從事預(yù)算績效管理工作的人員應(yīng)得到法律的認可并擁有相應(yīng)的權(quán)力，從而保證預(yù)算績效管理工作的有效推進。其次，在制定相關(guān)律法規(guī)的基礎(chǔ)上，要確保其可行性。有層次地學(xué)習(xí)國家層面的《預(yù)算法》和各省市級的各類法規(guī)，確保各項績效管理工作都能做到依法辦事。督促相關(guān)工作人員持續(xù)學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)，了解最新出臺和更新的政策規(guī)定，加強對預(yù)算績效管理人員的監(jiān)督，保證其依據(jù)法令法規(guī)行事。

（三）進一步提高預(yù)算績效管理技術(shù)水平

首先，單位應(yīng)該建立科學(xué)的績效指標(biāo)體系。保證績效評價指標(biāo)的統(tǒng)一性，在不同部門之間采取統(tǒng)一的評價系統(tǒng)。針對同一類型的項目，應(yīng)盡可能地使用相同的評價指標(biāo)，有利于資源整合，使預(yù)算成本得到有效控制，也有助于對預(yù)算績效管理的全過程進行有效監(jiān)督和評價。對于一些在管理過程中臨時出現(xiàn)的問題，也能快速有效的解決與調(diào)整。其次，單位應(yīng)提升計算機硬件與軟件的運行速度。預(yù)算績效管理中存在大量的指標(biāo)、數(shù)據(jù)、表格等，需要進行繁重的統(tǒng)計工作。建立預(yù)算績效管理的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，能夠?qū)γ恳豁棓?shù)據(jù)進行追蹤和保存，對每一筆資金進行有效評估和判定，以保證實際的預(yù)算支出能夠按照預(yù)算計劃進行，從而保證財政資金的績效水平。

（四）進一步完善預(yù)算績效管理體系

單位應(yīng)該從項目管理、資金管理、隊伍管理等方面進行調(diào)整，以更好推進預(yù)算績效管理的實施。首先，單位應(yīng)該從源頭出發(fā)，做好科學(xué)的項目決策，只有這樣，才能從根本上保證財政預(yù)算資金的用途，才能為最終的績效評價提供最真實的數(shù)據(jù)信息。其次，在確定科學(xué)的項目決策之后，單位應(yīng)該加強項目的資金管理，對資金的使用方法進行嚴格的界定，對資金的支出流程和審批過程進行反復(fù)推敲，對資金的使用進行有效監(jiān)控，只有這樣，才能保證資財政資金得到合理利用。最后，單位應(yīng)建立一支具備專業(yè)技術(shù)能力的預(yù)算績效管理人員，對新入職人員和在崗人員做好定期培訓(xùn)，建立激勵懲罰機制，保證工作人員認真完成工作，切實履行工作職責(zé)。

結(jié)語

目前，預(yù)算績效管理還處于初步發(fā)展階段，雖取得了一定的成效，但依舊存在諸多問題。本文通過對問題的剖析提出優(yōu)化對策，希望為之后的預(yù)算績效管理發(fā)展提供參考。單位必須從思想上對預(yù)算績效管理賦予高度的重視，并且應(yīng)勇于破除僵化的思維方式，打破部門間的信息壁壘，使預(yù)算績效管理能夠在一個積極的環(huán)境中推行。

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