封閉河道的治理及其經(jīng)濟(jì)價(jià)值的開發(fā)

邢俊翼 吳俊岑

摘 要：在封閉河道治理與開發(fā)層面，必須要遵照生態(tài)系統(tǒng)治理的理論，發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)實(shí)際現(xiàn)狀，通過常規(guī)治理途徑和新型互聯(lián)網(wǎng)思維相結(jié)合的方式，努力做到治理與開發(fā)結(jié)果和諧統(tǒng)一，達(dá)到人民群眾所期盼的生態(tài)文明和諧美好的局面。

關(guān)鍵詞：生態(tài)治理;封閉河道;互聯(lián)網(wǎng)思維;治理與開發(fā)

一、封閉河道的歷史演變及治理特征

（一）封閉河道的歷史演變

1.1949年中華人民共和國(guó)成立前。如東縣，地處江蘇省東南部，東臨黃海，海岸線廣闊。憑借沿海的地理優(yōu)勢(shì)，如東縣擁有豐富的水及漁業(yè)資源，域內(nèi)具有大量河流及淡水資源。早期，如東縣區(qū)域內(nèi)的河道并非自然封閉狀態(tài)，河流干系與長(zhǎng)江及黃海相連，北流入江，東流入海，并且干系河道擁有眾多長(zhǎng)度不一的支系河道，民眾聚集在眾多支系河道的旁側(cè)形成村莊或集體，封閉河道的形態(tài)并未真正形成。

2.中華人民共和國(guó)成立——聯(lián)產(chǎn)承包制實(shí)行前。中華人民共和國(guó)成立之后，所有先前被人為攔截、堵塞、填埋的河道全部被疏通，所有河道的主要用途僅作灌溉使用，河道內(nèi)所有資源不能得到合理高效的開發(fā)，豐富的漁業(yè)資源得到閑置。

3.聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行后至現(xiàn)在。隨著聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，地方政府根據(jù)戶籍人口數(shù)量給每家每戶都明確劃分了責(zé)任田，但沒有嚴(yán)格規(guī)定河道的產(chǎn)權(quán)歸屬，河道內(nèi)的所有資源可以供所有人共同使用。出于用水需求以及地塊的劃分需求，民眾開始沿河道干流挖掘小河道，一般為兩戶人家在中線上挖掘一條河道，并且共同開發(fā)使用這條河道。新河道兩岸的住戶可以自行決定該河道的使用用途，大多住戶選擇放養(yǎng)部分魚類及家禽，為了防止魚類資源流入干流的河道，絕大多數(shù)住戶在引水后選擇構(gòu)筑堤岸，岸堤中下部用水泥管道留空，并且用鐵絲網(wǎng)將管道口以網(wǎng)狀形態(tài)封閉。該方法可以確保新開挖的河道中的魚類資源不會(huì)通過管道進(jìn)入河道干流，且在一定程度上可以確保對(duì)河道內(nèi)的水資源流通產(chǎn)生盡可能少的影響。

根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，如東縣縣域內(nèi)目前存在的此類不具備明確產(chǎn)權(quán)的封閉河道大約擁有八千余條之多。如此龐大數(shù)量的河道群，治理得好與壞直接影響著如東的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，也是對(duì)政府治理水平高低的一大考驗(yàn)。

（二）封閉河道的治理特征

如東縣縣域內(nèi)的封閉河道由于大多數(shù)都是人為后期開挖的，所以兩岸的住戶對(duì)此河道擁有實(shí)際的使用權(quán)。大多數(shù)普通住戶對(duì)于此類河道的使用途徑多為以下四類：第一，生活用水排污;第二，家禽（鵝鴨為主）養(yǎng)殖;第三，魚類養(yǎng)殖;第四，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉。部分特殊的住戶在取得相關(guān)許可的前提下，沿河建設(shè)了小型工廠以及養(yǎng)殖場(chǎng)，且也存在往河道內(nèi)排污的現(xiàn)象。

另外，通過實(shí)地的考察，發(fā)現(xiàn)大多封閉河道兩岸都是基礎(chǔ)的泥土岸，兩岸住戶沿河栽種部分農(nóng)作物，僅少部分河岸有栽種樹木等植被。這些河岸的植被覆蓋十分有限，大多栽種的簡(jiǎn)單農(nóng)作物起不到很好的固土作用，存在河岸坍塌的現(xiàn)象。

面對(duì)此類封閉河道的治理與開發(fā)，第一個(gè)難點(diǎn)在于沒有相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。西方社會(huì)由于產(chǎn)權(quán)的明晰性，眾多類似的河道都具有私人性，個(gè)人可以決定河道的開發(fā)方式及使用途徑，河道擁有固定的產(chǎn)出，能夠創(chuàng)造一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，個(gè)人對(duì)河道負(fù)有全部責(zé)任，政府做好一定的監(jiān)督工作即可。考慮到此類河道對(duì)私人具有利益性，所以一般此類河道不會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的污染現(xiàn)象。第二個(gè)難點(diǎn)在于數(shù)量多且分布廣。大量此類封閉河道，廣泛分布于如東的縣域內(nèi)，統(tǒng)一管理、治理、開發(fā)的難度較大。第三個(gè)難點(diǎn)在于治理開發(fā)的成本過高。面對(duì)如此大規(guī)模的封閉河道，如若進(jìn)行治理與開發(fā)，勢(shì)必會(huì)花費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力。如果該政策在推行時(shí)，沒有專項(xiàng)的財(cái)政支持，那么該政策將很難進(jìn)行下去。最后一個(gè)難點(diǎn)在于政府部門缺乏具備相關(guān)專業(yè)知識(shí)的人員。沒有相關(guān)專業(yè)的帶頭人，政策推行中沒有明確的方向目標(biāo)，是政策無法得到長(zhǎng)效推進(jìn)的主要原因之一。

二、封閉河道治理與開發(fā)政策的回顧和反思

（一）封閉河道治理與開發(fā)政策的回顧

1.政策空白階段。在封閉河道大量形成的初期，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展，政府的工作重心都轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，大力發(fā)展工業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)，一定程度上忽視了生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。在這一時(shí)期，環(huán)保政策較為片面，還不存在相關(guān)政策應(yīng)對(duì)封閉河道的淤塞和污染問題。

2.“以罰代管”階段。當(dāng)封閉河道的使用權(quán)基本確定后，河道遭受污染后的追責(zé)相對(duì)明了。封閉河道政策進(jìn)入了“以罰代管”的階段。實(shí)際操作執(zhí)行時(shí)，由于某些住戶家中具有一定的產(chǎn)業(yè)，會(huì)往河道內(nèi)排放生產(chǎn)廢水，因而在責(zé)任界定時(shí)，另一方會(huì)對(duì)執(zhí)行結(jié)果存有異議，責(zé)任認(rèn)定及劃分上存在嚴(yán)重的操作困難。其次，由于是鄉(xiāng)村地區(qū)，部分住戶家庭以散養(yǎng)的方式豢養(yǎng)的家禽，會(huì)在各個(gè)河道內(nèi)流動(dòng)覓食，雖然此行為一般不會(huì)對(duì)河道造成污染，但部分居民會(huì)認(rèn)為此行為和污染的結(jié)果之間存在重大的關(guān)聯(lián)性，所以會(huì)不服從處罰的決定。最終該政策也沒有了下文。

3.河長(zhǎng)制。河長(zhǎng)制所轄的河道多為城區(qū)內(nèi)主要河流，鄉(xiāng)村地區(qū)的河道也僅有部分主要河道有明確的責(zé)任人，主要原因在于沒有足夠的人手去負(fù)責(zé)如此龐大數(shù)量的河道管理工作，這是水系發(fā)達(dá)地區(qū)的一個(gè)難以避免的問題。更多的人手意味著更多的財(cái)政支出，對(duì)于地方財(cái)政來說很難維持這樣一個(gè)政策體系。

4.如東縣“三河六岸”河道整治及景觀綠化工程PPP項(xiàng)目。該政策是近兩年才開始實(shí)行的政策，采用現(xiàn)在流行的PPP合作治理模式，縣政府進(jìn)行財(cái)政出資，由社會(huì)第三方企業(yè)進(jìn)行專業(yè)化的整治工作。該政策主要聚焦于河道岸堤的綠化及建設(shè)工程，開發(fā)沿河工程，改善河岸景觀，打造一個(gè)舒適的人居環(huán)境。該政策采用全新的治理理念，結(jié)合地區(qū)的特點(diǎn)及獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，完成了一次政策的大變革。這是一項(xiàng)具有指導(dǎo)意義的政策舉措。將河道整治提上了一個(gè)更為專業(yè)化的階段，效率也大大地提升。但該方案也仍然存在部分不足，主要在于河道整治的覆蓋面不夠廣，僅僅針對(duì)主城區(qū)的三條重要河流進(jìn)行相關(guān)整治工作。雖然這是河道治理政策的一個(gè)里程碑，是一個(gè)好的指導(dǎo)方向，但如果全面推行到縣域內(nèi)的絕大多數(shù)河道，那么龐大的開發(fā)建設(shè)資金將成為限制政策有效實(shí)施的一個(gè)致命因素。

（二）封閉河道治理與開發(fā)政策的反思

總結(jié)來看，以上種種政策均是如東縣在河道整治工作下的有效探索，伴隨著治理效率的提升，如東縣河道整治的工作也逐步步入正軌。但是，現(xiàn)如今仍然普遍存在著政策覆蓋面不夠廣，財(cái)政資金短缺以及眾多封閉河道經(jīng)濟(jì)價(jià)值被忽視的問題。

如何通過一定的政策手段將封閉河道的整治工作順利高效地推行下去，同時(shí)還能創(chuàng)造一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，在一定程度上兼顧財(cái)政資金的壓力問題，甚至于做到財(cái)政盈余，這是一個(gè)非常復(fù)雜的命題，也是封閉河道治理政策發(fā)展的一個(gè)優(yōu)良方向。

三、封閉河道治理與開發(fā)政策的應(yīng)然選擇

第一，拆壩建涵。該項(xiàng)屬于治理層面的措施，不具備規(guī)模的經(jīng)濟(jì)收益。涵洞相較于壩體擁有更好的流通性，并且建設(shè)涵洞可以打通封閉河道閉塞的現(xiàn)狀，有效的流通可以防止水體因?yàn)闊o法與外界交換而導(dǎo)致的水體污染、泥沙淤積、水體富營(yíng)養(yǎng)化等問題。但是，拆壩建涵存在一個(gè)嚴(yán)重的問題，那就是工程量巨大，龐大的工程量勢(shì)必決定了需要龐大的財(cái)政投入，在生態(tài)效益有限，產(chǎn)出無法估計(jì)的現(xiàn)狀下，進(jìn)行拆壩建涵工程的建設(shè)，仍然需要合理有效的論證。

第二，生態(tài)浮島技術(shù)。生態(tài)浮島技術(shù)就是人工將改良過的陸生植物通過水面的浮島進(jìn)行栽培的技術(shù)，經(jīng)過相關(guān)技術(shù)的處理，讓水生浮島上的植物吸收水體內(nèi)的養(yǎng)分進(jìn)行生長(zhǎng)。該技術(shù)可以兼顧治理、經(jīng)濟(jì)化兩方面的效益。這種新型的水體治理技術(shù)具備眾多的優(yōu)點(diǎn)：

1.不受水體的限制。相較于其他種植技術(shù)，水生浮島技術(shù)不限于水位的高低，沒有種植時(shí)對(duì)水體的嚴(yán)格要求。在各種水體條件下都可以實(shí)現(xiàn)。

2.降解水體中富養(yǎng)物質(zhì)且不會(huì)產(chǎn)生二次污染。

3.可以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。生態(tài)浮島上種植相關(guān)作物的時(shí)候，在有效優(yōu)化水體水質(zhì)的同時(shí)，也可以產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)收益。但是該項(xiàng)目技術(shù)水平較高，需要有相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)的配合及支持，并且維護(hù)成本還是一個(gè)未知的數(shù)目。

第三，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢(shì)作用，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化養(yǎng)殖及售賣。政府或是經(jīng)營(yíng)公司提供售賣平臺(tái)，將每一條河道進(jìn)行編號(hào)，在平臺(tái)上進(jìn)行售賣，由買家出資購(gòu)買河道內(nèi)的產(chǎn)出。產(chǎn)權(quán)所有者提供養(yǎng)殖以及捕撈工作。買家在支付相關(guān)養(yǎng)殖成本、人工費(fèi)用、捕撈及物流費(fèi)用后，由產(chǎn)權(quán)所有者提供河道內(nèi)的產(chǎn)出，例如魚類、鴨禽類生物。依靠現(xiàn)有的快遞公司提供的活禽運(yùn)輸服務(wù)，可以使消費(fèi)者獲得新鮮并且天然健康的產(chǎn)品。同時(shí)，可以發(fā)揮高度的定制化服務(wù)，消費(fèi)者可以選擇自己需要的不同的養(yǎng)殖生物，著重養(yǎng)殖消費(fèi)者個(gè)人喜好的魚類，做到迎合消費(fèi)市場(chǎng)的目的。在購(gòu)買河道產(chǎn)出的有效期限內(nèi)，消費(fèi)者每次支付相關(guān)費(fèi)用后，可以隨時(shí)獲取產(chǎn)出，在河道內(nèi)產(chǎn)出耗盡前，可以多次獲得最新鮮的產(chǎn)出。

這樣一個(gè)體系，是一個(gè)互利共贏的大局面，但是也存在著運(yùn)行中監(jiān)督工作繁雜的問題，確保產(chǎn)出的優(yōu)良，必須要加強(qiáng)有關(guān)的監(jiān)督，保障相關(guān)者的權(quán)益。同時(shí)，由于各類的評(píng)價(jià)機(jī)制，勢(shì)必也會(huì)造成公關(guān)工作的困難。

四、結(jié)束語(yǔ)

如何做好生態(tài)治理工作，不是政府部門一蹴而就的事情，需要各個(gè)領(lǐng)域各個(gè)部門乃至全社會(huì)的配合。目前還不存在一個(gè)完美的通行的治理方案，因此對(duì)于治理道路的探索仍然需要繼續(xù)。在封閉河道治理與開發(fā)層面，必須要遵照生態(tài)系統(tǒng)治理的理論，發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)實(shí)際現(xiàn)狀，通過常規(guī)治理途徑和新型治理思想相結(jié)合的方式，努力做到治理與開發(fā)結(jié)果和諧統(tǒng)一，達(dá)到人民群眾所期盼的生態(tài)社會(huì)和諧的局面。

（作者簡(jiǎn)介：邢俊翼，南京審計(jì)大學(xué)本科在讀。吳俊岑，南京審計(jì)大學(xué)本科在讀。）

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