高校內(nèi)部控制環(huán)境思考

程志國

[提要] 隨著行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的發(fā)布實施，高校內(nèi)部控制建設取得階段性成果，內(nèi)部控制框架體系基本建成。這為規(guī)范本單位經(jīng)濟活動、強化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督、防范和化解各種風險奠定了基礎?？刂骗h(huán)境是內(nèi)部控制的有機組成部分，是內(nèi)控機制運行的土壤?？刂骗h(huán)境建設的不足，勢必影響到內(nèi)部控制的整體效果。因此，在內(nèi)部控制建設的同時，也應該把環(huán)境優(yōu)化工作一并開展起來。高校內(nèi)部控制環(huán)境包括教工素質(zhì)與能力、人力資源政策、大學治理結(jié)構(gòu)、機構(gòu)設置與權(quán)責分配、內(nèi)部審計和大學文化等方面。本文在分析高校內(nèi)部控制環(huán)境存在問題基礎上，從五個方面提出改進建議。

關鍵詞：高校;內(nèi)部控制;環(huán)境

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年6月9日

一、引言

隨著行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的發(fā)布實施，在各級財政部門的積極推動下，高校內(nèi)部控制建設取得了階段性成果，內(nèi)部控制框架體系基本建成。這為規(guī)范本單位經(jīng)濟活動，強化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，防范和化解各種風險奠定了基礎。但是內(nèi)部控制能不能達到預期效果，是否科學高效運行，僅靠現(xiàn)有的工作也還是不夠的。即便在本次內(nèi)控建設之前，高校也有內(nèi)部控制制度，它們之所以在多發(fā)的違紀違規(guī)行為面前沒有發(fā)揮出應有的作用，筆者認為主要有兩個方面的原因：一是原有內(nèi)部控制建設水平不高，內(nèi)控制度存在不健全、不完善的情況;二是缺乏良好的內(nèi)部控制環(huán)境。本文重點對控制環(huán)境問題進行了思考，以期就環(huán)境優(yōu)化工作與同仁進行交流。

二、內(nèi)部控制環(huán)境及其作用分析

COSO委員會1992年和2004年兩份報告都對內(nèi)部控制環(huán)境有詳細的介紹，財政部2012年印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中雖然沒有陳述，但在2008年印發(fā)的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》中也有要求。在上述文件的指導下，結(jié)合高等教育特點，高校內(nèi)部控制環(huán)境應當包括教工素質(zhì)與能力、人力資源政策、大學治理結(jié)構(gòu)、機構(gòu)設置與權(quán)責分配、內(nèi)部審計和大學文化等方面。

在所有六個方面當中，人是決定性的因素，內(nèi)部控制本就是由最具能動性的人實施的一項管理活動，其建設質(zhì)量和運行效果取決于人的作用發(fā)揮。教工素質(zhì)與能力方面關聯(lián)著內(nèi)控崗位用人標準，而人力資源政策主要解決進人、選人和用人的問題，它們是內(nèi)部控制建設的關鍵因素;大學治理結(jié)構(gòu)、機構(gòu)設置與權(quán)責分配解決內(nèi)部控制落地生效的問題，良好的治理結(jié)構(gòu)、合理的機構(gòu)設置和清晰的權(quán)責分配能有效防止推諉扯皮，提高組織運行效率，最大限度地實現(xiàn)內(nèi)部控制建設的初衷;內(nèi)部控制建設是一個持續(xù)改進和優(yōu)化的過程，受學校不斷變化的內(nèi)外部環(huán)境影響，誰都不可能做到一勞永逸，內(nèi)部審計自身具有的“內(nèi)部控制的控制”地位，將及時為內(nèi)部控制的持續(xù)改進提供咨詢和建議;大學文化是一所學校的軟實力，健康向上的文化像雨露滋潤禾苗一樣，對內(nèi)部控制的各個方面都產(chǎn)生著積極的影響?？傊?，內(nèi)部控制環(huán)境是高校內(nèi)部控制的基礎，我們?nèi)绻x開環(huán)境搞控制，恐難實現(xiàn)建設目標。

三、高校內(nèi)部控制環(huán)境存在的主要問題

近年來，筆者通過與兄弟院校同行的交流，再結(jié)合對高校腐敗案例的分析，發(fā)現(xiàn)有些學校的控制環(huán)境存在問題。主要表現(xiàn)在：領導不重視內(nèi)部控制，有關工作只是迫于上級推動而處于被動應付的狀態(tài);存在管理層凌駕，領導干部表率作用得不到發(fā)揮，甚至出現(xiàn)負面導向的情況;個別學校風氣不正，工作人員共謀作案時有發(fā)生;只把內(nèi)部控制當作財務、審計、紀檢等少數(shù)部門或少數(shù)人的事，沒有全員參與的意識;內(nèi)控人員工作消極，遇事不敢管、不愿管的情況普遍存在;大學治理體系尚處在變革之中，部門崗位職能交叉重疊，責權(quán)不清，影響了治理效果;對大學文化建設的認識沒有達到相應的高度，積極向上的校風沒有形成，制度建設水平不高，多原則性規(guī)定，少有程序性指導，與業(yè)務流程脫節(jié)，導致制度、業(yè)務兩張皮等等。

四、高校內(nèi)部控制環(huán)境改進建議

控制環(huán)境是內(nèi)部控制的有機組成部分，是內(nèi)控機制運行的土壤。控制環(huán)境建設的不足，勢必影響到內(nèi)部控制的整體效果，因此，在內(nèi)部控制建設的同時，也應該把環(huán)境優(yōu)化工作一并開展起來。本文結(jié)合高校的實際情況，從以下五個方面提出建議：

（一）設定崗位任職條件，實行更加有效的人力資源政策。人力資源政策的關鍵是有效，重點抓好選人、用人和轉(zhuǎn)崗等環(huán)節(jié)，找到合格的人，搭建好的舞臺，促使人盡其才。崗位任職條件是入職的門檻，也是人才招聘的標桿。首先明確任職條件，再依據(jù)條件選人進人，是實現(xiàn)職業(yè)勝任能力的前提和保證。任職條件的制定要有針對性，必須結(jié)合每個崗位的特點，既要有基本要求，又要有具體要求，使之與崗位需求相呼應。招聘方式方法的選擇一定要有利于招聘符合崗位任職條件的人才。提升素質(zhì)和能力，一是靠學習;二是靠實踐。學校應該建立教工繼續(xù)教育制度，有計劃地進行內(nèi)控業(yè)務培訓，培訓工作堅持分類實施，內(nèi)容要有針對性，形式要有靈活性，同時對自學取得資格證書的教工予以獎勵，通過學習使他們能夠熟知內(nèi)控制度和業(yè)務流程。學校還應出臺政策鼓勵教工勇于實踐和創(chuàng)新，使他們在實踐中提升職業(yè)勝任能力。當然，對于因各種原因不再具備崗位勝任能力的人員，則要及時予以調(diào)整轉(zhuǎn)崗，以便保持在崗人員的活力，堵塞內(nèi)控環(huán)節(jié)中的漏洞。

（二）完善大學治理結(jié)構(gòu)，清晰界定部門職能。實踐證明，公司制企業(yè)由股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層組成的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)對資源配置是有效的，它形成了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)即相互分離又相互制衡的良性互動機制。我國的大學治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成了黨委領導下的校長負責制，這為決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)提供了強有力的組織保障，但就國有高校來說，監(jiān)督權(quán)還是由政府來行使的，分散在教育、財政、審計等部門。為了進一步提高監(jiān)督效果，可以從以下幾個方面改進工作：一是整合監(jiān)督資源，形成監(jiān)督合力;二是劃清職責權(quán)限，壓實監(jiān)督責任，把責任落實到部門、崗位和人員;三是建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的監(jiān)督制度，把監(jiān)督程序、時間安排、方式方法等內(nèi)容都予以制度化，做到依法依規(guī)開展工作。國內(nèi)高校經(jīng)過這些年的發(fā)展，內(nèi)部組織機構(gòu)設置已經(jīng)比較成熟，但是部門職能尚需進一步理清，關鍵是切實解決交叉和脫節(jié)的問題，為提高學校內(nèi)部管理效率鋪平道路。

（三）明確崗位職責權(quán)限，推動業(yè)務流程優(yōu)化。職責是為實現(xiàn)特定目標所承擔的任務和責任，我們把它縱向分解到部門、科室和崗位，橫向理清邊界，再以責定權(quán)，責權(quán)統(tǒng)一，通過業(yè)務流程貫穿始終，形成一個圍繞學校戰(zhàn)略目標既分工又協(xié)作的完整體系。而業(yè)務辦理流程化是實現(xiàn)工作規(guī)范高效的重要途徑，我們?yōu)槊宽棙I(yè)務設計清晰的流程，把內(nèi)控嵌入其中，讓風險點在流程中得到有效的控制，再將流程繪制成圖，方便師生辦事。同時，業(yè)務流程是需要不斷優(yōu)化的，關鍵控制點必須經(jīng)常進行風險評估，隨著內(nèi)外部環(huán)境變化及時調(diào)整控制措施。業(yè)務流運轉(zhuǎn)速度的快慢主要取決于溝通環(huán)節(jié)，為此，自上而下與自下而上的溝通渠道必須保障暢通，做到上級命令嚴格執(zhí)行，基層信息及時上傳。

（四）深化內(nèi)部審計改革，重視發(fā)揮審計咨詢作用。隨著國家審計體制改革的推進，部分高校開始設立審計委員會，強化黨委對審計工作的領導。對于條件不成熟的高校，也可以建立審計工作聯(lián)席會議，由紀委監(jiān)察、組織、人事、審計、資產(chǎn)、財務等相關部門組成，領導和協(xié)調(diào)處理內(nèi)部審計事務，從而提高審計工作的獨立性，為其在更高平臺上發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。內(nèi)審本就是內(nèi)部控制系統(tǒng)的重要環(huán)節(jié)，同時又肩負著內(nèi)控審計的職責。因此，審計部門更要主動作為，一是加強自身建設，培養(yǎng)出一支復合型適應內(nèi)控審計需要的隊伍。二是建立審計專家?guī)旌椭薪闄C構(gòu)庫，用好各領域?qū)＜液屯獠繉徲嬃α?。三是把常?guī)審計與內(nèi)控審計結(jié)合起來，隨時掌握內(nèi)控情況，做到實時監(jiān)控，必要時開展內(nèi)控專項審計，查找漏洞與不足，提出意見和建議，為內(nèi)部控制的持續(xù)改進發(fā)揮咨詢作用。

（五）創(chuàng)新大學文化建設，激發(fā)文化的熏陶與引領作用?；趦?nèi)控需要的大學文化主要涉及道德文化與制度文化兩個方面。大學文化建設不是全新的工作，而是對多年文化積淀的傳承、創(chuàng)新與發(fā)展。道德文化建設首先應從本校歷史文化中提取精華，然后與培育和踐行社會主義核心價值觀結(jié)合起來，再借鑒兄弟院校的先進經(jīng)驗，博采眾長為我所用，進而形成自己的特色。制度文化建設的關鍵在質(zhì)量，內(nèi)控制度不在多在有效，為此需要著力做好以下三點工作：一是對現(xiàn)行制度進行梳理，按照合理保證戰(zhàn)略目標實現(xiàn)，促進辦學效率提高的原則進行取舍;二是基于傳承和高效目的，及時把內(nèi)控過程中的經(jīng)驗做法以制度的形式固定下來;三是在內(nèi)控制度中增加和完善程序性規(guī)定條款。法有實體法和程序法之分，內(nèi)控制度也是如此，完整的程序性規(guī)定是制度得以執(zhí)行的保證。要有意識地發(fā)揮帶頭人的表率和示范作用，重點做好領導干部和知名教授這兩個群體的工作，通過他們引領師生參與進來，在學校形成全員內(nèi)控、積極向上的文化氛圍。

五、結(jié)語

控制環(huán)境和內(nèi)控機制是一個整體，我們需要在兩者之間統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)推進，遵循帕累托效率法則，不斷優(yōu)化內(nèi)控資源配置?？刂婆c激勵都是解決代理問題的手段，大學是人才聚集的地方，高層次人才的個人信息更加不易觀察，因此，我們宜采用激勵優(yōu)先，控制為輔的原則，充分調(diào)動廣大師生的積極性，為早日實現(xiàn)辦學目標出力獻策。

主要參考文獻：

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