建設更高水平開放型經濟新體制的時代需求與取向觀察

楊麗花 王躍生

摘 ? 要：改革開放以來，我國對外開放逐步實現(xiàn)從開啟區(qū)域開放，到融入世界經濟體系，再到形成全面開放新格局。建設更高水平開放型經濟新體制，不僅必要，而且緊迫。無論是應對高標準國際經貿規(guī)則的新挑戰(zhàn)，還是推動區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展的新使命，以及提升服務貿易國際競爭力的新任務，都迫切需要實施更深層次、更大范圍、更寬領域的全面開放。未來，建設更高水平開放型經濟新體制，可按照推進以制度型開放為主體、以內陸地區(qū)和服務行業(yè)開放為兩翼的“一體兩翼”思路展開和實施。具體而言，應推動規(guī)則等制度型開放，加快實施更深層次的全面開放;打破開放空間的差序格局，加快實施更大范圍的全面開放;推進服務業(yè)高水平開放，加快實施更寬領域的全面開放。

關鍵詞：開放型經濟新體制;制度型開放;服務業(yè)開放

中圖分類號：F752 ? 文獻標識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2020）03-0140-10

黨的十九屆四中全會提出，要“建設更高水平開放型經濟新體制”，首要任務是“實施更大范圍、更寬領域、更深層次的全面開放”。這一重要論斷既為我國進一步深化改革開放指明了前進方向，又向學術界提出了一些亟待研究的重大課題：更高水平開放型經濟的深刻內涵是什么？為什么在改革開放40多年后的今天還要推進更高水平的對外開放？又如何實施更大范圍、更寬領域、更深層次的全面開放？這里從改革開放以來對外開放歷程、新形勢下推進更高水平對外開放的必要性與迫切性、如何有側重有選擇地實施全面開放三方面進行論述。

一、我國對外開放的歷程：從區(qū)域開放到全面開放

黨的十一屆三中全會以來，我國堅持對外開放的基本國策，實行積極主動的開放政策，采取以點帶線、以線帶面的漸進開放策略，從興辦深圳等經濟特區(qū)，到加入世界貿易組織，再到共建“一帶一路”倡議等，逐步實現(xiàn)從開啟區(qū)域開放至融入世界經濟體系，再到形成全面開放新格局。本文借鑒余穩(wěn)策[1]的劃分方法，以三大重要歷史事件為節(jié)點，將其分為三大階段。

（一）全方位區(qū)域開放格局形成階段（1978—2001年）

1978年12月，黨的十一屆三中全會開啟了我國改革開放的偉大征程。此后20多年，我國對外開放主要集中在地域上的擴大，從20世紀80年代的沿海城市開放，到90年代的沿江沿邊和內陸中心城市開放，逐步形成了全方位區(qū)域開放格局。與此同時，在外商投資法律體系建設和市場準入等方面也進行了初步探索。

1.形成沿海開放經濟帶

一方面，初步形成沿海開放經濟帶。1980年5月，中共中央決定興辦深圳、珠海、汕頭、廈門4個經濟特區(qū)，允許其實行特殊政策和靈活措施，使其成為對外開放的“試驗田”。1984年5月，進一步開放天津、上海、大連等14個沿海港口城市，擴大其地方權限并給予其外商投資者若干優(yōu)惠。1985年2月，將長江三角洲、珠江三角洲和閩南廈漳泉三角地區(qū)開辟為沿海經濟開放區(qū)。1988年3月，擴大沿海經濟開放區(qū)，將包括杭州、南京、沈陽3個省會城市在內的140個市縣劃入沿海經濟開放區(qū);同年4月，建立海南經濟特區(qū)，將海南打造成全國最大的經濟特區(qū)。1990年4月，進一步開發(fā)開放上海浦東，在該地區(qū)實行經濟技術開發(fā)區(qū)和某些經濟特區(qū)的政策。至此，初步形成了由點及面的沿海開放經濟帶。另一方面，初步構建以“外資三法”為基礎的外商投資法律體系。1979年7月、1986年4月和1988年4月，全國人民代表大會分別通過《中外合資經營企業(yè)法》《外資企業(yè)法》《中外合作經營企業(yè)法》。

2.形成沿江沿邊和內陸中心城市開放格局

1992年1—2月，鄧小平同志發(fā)表了南方談話，我國對外開放隨之進入一個新的階段。一方面，繼續(xù)推進地域擴大方面的對外開放。1992年5月，中共中央決定進一步對外開放重慶、岳陽、武漢等5個長江沿岸城市，哈爾濱、長春、呼和浩特、石家莊4個邊境和沿海省會城市，太原、合肥、南昌等11個內陸省會城市，以及二連浩特等一些內陸邊境城市。2000年，伴隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，對外開放再次擴大至廣大西部地區(qū)。至此，一個從沿海到沿江沿邊、再到內陸中西部地區(qū)的全方位區(qū)域開放格局基本形成。另一方面，初步推進市場準入方面的對外開放。為了加入世界貿易組織（WTO），我國至少進行過11次市場準入和其他方面的開放，對外開放水平加速提高。如在市場準入方面，我國的總體關稅水平從1992年的43.2%降至2001年的15.3%，10年間削減幅度高達64.6%。

（二）全面融入世界經濟體系形成階段（2001—2012年）

2001年12月，加入WTO是我國深度參與經濟全球化的重要里程碑，我國對外開放隨之邁入歷史新階段。2002年11月，黨的十六大提出，全面提高對外開放水平，要“適應經濟全球化和加入世貿組織的新形勢，在更大范圍、更廣領域和更高層次上參與國際經濟技術合作和競爭”。此后，我國對外開放由地域上的全方位開放階段，轉入全面融入世界經濟體系的新階段。

1.全面拓展對外開放的廣度

加入WTO以后，我國逐步開放了包括金融、電信、建筑、法律、旅游、物流等在內的眾多服務領域，服務業(yè)市場逐步實現(xiàn)了全面開放。以金融業(yè)為例，我國逐步兌現(xiàn)加入WTO時對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)開放作出的承諾[2]。銀行業(yè)方面，2003年，將外資銀行人民幣業(yè)務的客戶對象擴至中資企業(yè)。2006年，外資銀行在中國境內從事人民幣業(yè)務的地域和客戶限制全部取消，銀行業(yè)全面對外開放。2007年，匯豐、渣打、花旗等21家外國銀行將在華分行改制成為法人銀行。證券業(yè)方面，2002年開始實施合格境外機構投資者（QFII）制度試點，2003年7月正式引入QFII制度。2011年12月，開始實施人民幣合格境外機構投資者（RQFII）制度試點。保險業(yè)方面，2004年，我國保險業(yè)結束加入WTO過渡期，率先在金融領域實現(xiàn)了全面對外開放。截至2004年底，有14個國家和地區(qū)的37家保險公司進入我國保險市場。

2.全面拓展對外開放的深度

一是全面履行加入WTO的承諾，大幅降低關稅稅率。我國總體關稅水平由2001年的15.3%大幅降至2005年的9.9%，5年過渡期下降35.3%，2012年進一步降至9.8%。二是統(tǒng)一內、外資企業(yè)所得稅稅率。三是逐步建立符合世貿規(guī)則的市場經濟法律體系。2004年7月1日，修訂后的《中華人民共和國對外貿易法》開始施行。此后，中央集中清理2300多部法律法規(guī)和部門規(guī)章，覆蓋貿易、投資和知識產權保護等方面。

（三）新時代全面開放新格局形成階段（2012年至今）

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央不斷推進對外開放理論和實踐創(chuàng)新，在開放發(fā)展新理念的引領下，我國對外開放不斷向廣度、深度和高度發(fā)展，初步形成全面開放的新格局。

1.形成“花開滿園”的自由貿易試驗區(qū)新格局

建設高標準自由貿易試驗區(qū)，是黨中央在新時代推進新一輪改革開放的一項戰(zhàn)略舉措。2013年以來，我國自貿試驗區(qū)建設已經從“一枝獨秀”，逐步發(fā)展成為“1+3+7+1+6”的“花開滿園”新格局：2013年9月，創(chuàng)建上海自貿試驗區(qū);2015 年4月，新設廣東、天津、福建3個自貿試驗區(qū);2017年3月，新增遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西7個自貿試驗區(qū);2018年9月，在海南全省范圍內創(chuàng)建自貿試驗區(qū)，開啟“全域性”試點新模式;2019年8月，在山東、江蘇、廣西、河北、云南、黑龍江6省區(qū)設立自貿試驗區(qū)。至此，自貿試驗區(qū)數(shù)量增至18個，進一步完善了陸海內外聯(lián)動、東西雙向開放的全面開放新格局。

2.形成面向全球的高標準自由貿易區(qū)網絡

加快實施自由貿易區(qū)戰(zhàn)略，是黨中央在新時代推進新一輪對外開放的重要內容。黨的十八大以來，我國實現(xiàn)了自由貿易區(qū)理論和實踐上的創(chuàng)新突破[3]。黨的十八大提出，全面提高開放型經濟水平，要加快實施自貿區(qū)戰(zhàn)略。黨的十八屆三中全會強調，以周邊為基礎加快實施自貿區(qū)戰(zhàn)略，形成面向全球的高標準自貿區(qū)網絡。此后，我國自貿區(qū)建設步伐明顯加快。截至2020年1月底，19個已經建成或簽署協(xié)議的自貿區(qū)中，中國—毛里求斯、中國—澳大利亞等11個自貿區(qū)協(xié)議為黨的十八大以來簽署的;13個正在談判的自貿區(qū)中，中國—柬埔寨、中國—挪威等12個自貿協(xié)定談判為黨的十八大以來啟動的;8個正在研究的自貿區(qū)中，中國—蒙古、中國—加拿大等7個自貿協(xié)定聯(lián)合可行性研究為黨的十八大以來啟動的。

3.推動共建“一帶一路”和開放型世界經濟新局面

共建“一帶一路”，是新時代我國新一輪對外開放的核心內容。2013年以來，“一帶一路”建設既大幅提升了我國貿易投資自由化便利化水平，又極大地便利了其內陸和沿邊省份的貨物出口。以被譽為“一帶一路”上的“鋼鐵駱駝”的中歐班列為例，截至2020年1月底，中歐班列累計開行數(shù)量超過2.0萬列。目前，從我國任何一個城市，都可以通過中歐班列到達歐洲任何一個國家。與此同時，“一帶一路”也得到了越來越多國家和國際組織的積極響應，形成了廣泛的國際合作共識。截至2020年1月底，我國已經與138個國家和30個國際組織簽署200份共建“一帶一路”合作文件，其中，金融合作方面，亞投行成員總數(shù)已經達到102個。這既為我國經濟高質量發(fā)展創(chuàng)造了良好國際環(huán)境，又為世界共同發(fā)展增添了新動力，從而不斷推動共建開放型世界經濟新局面。

二、建設更高水平開放型經濟新體制的時代需求

我國經濟從改革開放之前的封閉、半封閉狀態(tài)，走到當今全面融入世界經濟、引領經濟全球化進程的局面，確實取得了巨大進步。然而，世界的變化速度更是超出人們的想象，“二戰(zhàn)”后人類社會幾十年取得的進步、創(chuàng)造的文明成果和物質財富超過了過去幾千年的總和。世界經濟亦然。其變化之快、之多，遇到的問題之復雜也遠遠超出想象。當我們以為一個以工業(yè)經濟為基礎的、以開放性主權國家為主體的全球化經濟體系可能是最適合人類需要的秩序時，世界很快就進入了一個服務業(yè)空前發(fā)展遠遠超越制造業(yè)、主權國家在經濟上越來越具有相對性的“超越主權國家”的時代。正如時人常說，人類社會正在經歷百年未有之大變局。這也就是說，既有的世界經濟全球化秩序和全球治理格局已經落后于時代需要，其逐步解體和失效是必然的。維系全球經濟運行，迫切需要構建一個新的、適應經濟與技術發(fā)展需求的更加開放的新體系[4]。與此同時，隨著中國特色社會主義進入新時代，我國經濟也轉向高質量發(fā)展新階段。實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標，迫切需要著力解決好發(fā)展不平衡不充分問題。就對外開放來說，尤其迫切需要解決內陸地區(qū)開放度較低和服務行業(yè)開放度不足的問題。

我國建設更高水平的開放型經濟新體制，也要放到上述大背景下去看待。只有這樣，我們才能知曉從哪些領域著手建設更高水平的開放型經濟新體制。

（一）應對高標準國際經貿規(guī)則，需要實施更深層次的全面開放

自2001年加入WTO以后，WTO規(guī)則成為我國融入世界經濟體系的規(guī)則和制度基礎。借此東風，我國堅持以擴大開放促進深化改革，掀起了我國經濟新一輪快速發(fā)展，國際地位也隨之進一步提升。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2003—2007年，我國經濟連續(xù)5年保持兩位數(shù)的高速增長;2010年，我國經濟總量首次超越日本，發(fā)展成為世界第二大經濟體;2013年，我國貨物貿易首次躍居世界第1位;2016年，我國對外投資首次躍居世界第2位;2019年，我國GDP達到14.4萬億美元，為全球第三大經濟體日本的2.8倍。

然而，后危機時代，新一輪科技革命和產業(yè)變革蓬勃興起，全球經濟一體化的組織方式已經迥然不同，工業(yè)經濟數(shù)字化、網絡化、智能化的深入發(fā)展，使跨國公司的國際生產日益無國界化[5]。這就客觀上要求國際經貿規(guī)則朝著更加有利于貿易投資自由化和便利化的方向變革，美國甚至提出了所謂“三零（零關稅、零壁壘、零補貼）貿易秩序”，高標準國際經貿規(guī)則成為新型全球化發(fā)展的新趨勢[6]。盡管不加區(qū)別的“三零貿易秩序”在現(xiàn)實中很難實現(xiàn)，但是WTO規(guī)則無疑已經成為相對落后于經濟現(xiàn)實的規(guī)則[7]。在此背景下，涉及服務貿易、跨境電商、跨境數(shù)據(jù)自由流動以及市場準入、技術標準、競爭中性、知識產權保護等方面的高標準經貿規(guī)則，正在成為發(fā)達國家主導的自由貿易協(xié)定談判的主要內容[8]。而這些高標準經貿規(guī)則的許多要求，如競爭中性、技術標準、市場準入、知識產權保護等，恰恰是我國經濟體制的短板。黨的十八大以來，我國加快完善社會主義市場經濟體制，市場化改革取得重大進展，但在營造公平競爭的市場環(huán)境方面仍有改進空間。如，在國企與民企上的政策一視同仁，若干行業(yè)無論對本國民營資本還是對外資的市場準入，在技術轉讓與知識產權保護方面，都還有不小的完善和改進的空間。

為應對上述新的挑戰(zhàn)，習近平總書記適時提出了制度型開放新理念。習近平總書記在2018年中央經濟工作會議上提出，推動全方位對外開放，要“推動由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉變”。制度型開放的核心要義，就是實現(xiàn)國內經貿規(guī)則與國際高標準經貿規(guī)則有效對接與一致。這就必然要求我國實施更深層次的全面開放。不僅如此，WTO本身還面臨名存實亡的巨大風險。如，2019年11月，由于美國的阻撓，WTO爭端解決機構無法啟動上訴機構新成員的遴選程序，導致WTO爭端解決機制陷于癱瘓。由于WTO另一項貿易談判的重要功能，隨著多哈回合的失敗已經處于事實上的癱瘓狀態(tài)，WTO正處于名存實亡的嚴重危機。這就更加需要我國加快實施更深層次的全面開放。

（二）推動區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展，需要實施更大范圍的全面開放

我國幅員遼闊、人口眾多，各地區(qū)經濟發(fā)展很不平衡?！敖y(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展從來都是一個重大問題”[9]。這客觀上需要根據(jù)不同地區(qū)的特點采取有針對性的政策。先在局部地區(qū)試點，然后全面推開，是我國改革開放的一條成功經驗和慣常做法。進入21世紀以來，我國在繼續(xù)鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展的同時，相繼作出實施西部大開發(fā)（2000年）、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地（2003年）、促進中部地區(qū)崛起（2004年）等重大戰(zhàn)略決策，區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展取得重大進展。然而，在這些政策之下，雖然中西部及老工業(yè)基地改革開放與經濟發(fā)展都取得了一些成績，但無論在經濟發(fā)展水平還是在體制改革與對外開放上，這些地區(qū)仍然處于較為明顯的落后狀態(tài)。一些地區(qū)與先進地區(qū)的差距不是縮小了，而是在不斷拉大。就地區(qū)經濟總量而言，2012—2018年，東部地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)占全國的比重一直分別在52%、21%和20%左右（見表1）。長三角、珠三角等地區(qū)已初步走上高質量發(fā)展軌道，而東北地區(qū)經濟增長速度自2014年以來反而低于全國平均水平，其經濟總量占全國的比重從2012年的8.8%持續(xù)下降至2018年的6.2%。

黨的十八大以來，隨著“一帶一路”建設的不斷推進，我國有力促進了東部、中部、西部和東北地區(qū)對外貿易與投資的協(xié)調發(fā)展。中西部地區(qū)依托自身優(yōu)勢、加快對外開放步伐，積極承接東部地區(qū)產業(yè)轉移，對外貿易與投資呈快速增長勢頭。中部、西部、東北地區(qū)進出口貿易和外資企業(yè)進出口貿易在全國的份額持續(xù)提升，逐步形成陸海內外聯(lián)動、東西雙向互濟的新格局，區(qū)域開放空間布局得以不斷優(yōu)化。就進出口總額而言，2018年中部、西部地區(qū)占全國的比重分別比2012年提升了1.8個和1.9個百分點;就外資企業(yè)進出口總額所占比重而言，中部、西部地區(qū)占全國的比重提升得更大，分別提升了1.9個和4.3個百分點，東北地區(qū)也提升了0.1個百分點（見表1）。盡管如此，我國東快西慢、沿海強內陸弱的開放狀況依然未能得到較好解決[10]。2018年，東部地區(qū)進出口總額占全國的比重仍然高達81.7%，其中外資企業(yè)進出口總額所占比重高達82.5%（見表1）。

東北及中西部地區(qū)經濟發(fā)展滯后，固然有歷史條件、地域特點等方面的原因，但最根本的因素是這些地區(qū)在建立起符合社會主義市場經濟要求的開放型經濟新體制方面滯后，改革開放力度不夠，這是研究者的基本共識[11]。對外開放是促進區(qū)域經濟發(fā)展的重要動力，東部地區(qū)借此實現(xiàn)率先發(fā)展，中西部地區(qū)和東北地區(qū)的趕超發(fā)展也一樣需要對外開放來助推。特別是，在國內外因素倒逼我們加快改革開放的形勢下，必須認識到，未來的更高水平開放型經濟新體制將會是一個完整、統(tǒng)一、公平、普惠的體制，不能再將不同地區(qū)實行不同政策作為一種常態(tài)性做法。如果說有所差異，那么經濟相對欠發(fā)達地區(qū)應當實行更大力度的改革開放舉措，以制度創(chuàng)新紅利推動中西部地區(qū)，尤其是東北地區(qū)經濟的協(xié)調發(fā)展。這無疑需要實施更大范圍的全面開放。

（三）提升服務貿易國際競爭力，需要實施更寬領域的全面開放

服務領域開放是我國新一輪對外開放的重中之重。黨的十八大以來，尤其是2016年開展服務貿易創(chuàng)新發(fā)展試點以來，我國深入推進服務業(yè)對外開放，服務業(yè)吸引外資能力明顯增強。據(jù)商務部數(shù)據(jù)，2018年，我國服務業(yè)實際利用外資比重提高至68.1%，較2013年提升了15.8個百分點;2019年，服務業(yè)實際使用外資同比增長13.5%，其中高技術服務業(yè)實際使用外資同比增長69.3%。在外資的有力帶動下，我國服務貿易快速增長、結構日趨優(yōu)化。據(jù)商務部數(shù)據(jù)，2019年，我國服務貿易占整個對外貿易的比重達到15.1%，較2017年提高了0.6個百分點。其中，旅行服務、運輸和建筑服務三大類傳統(tǒng)服務進出口占服務貿易總額的60.9%，較2017年下降4.7個百分點;知識密集型服務進出口占比提升至34.1%，較2017年提升4.5個百分點。截至2019年，我國服務貿易規(guī)模連續(xù)6年保持全球第二位。所有這些都表明，近年來我國服務貿易取得了長足發(fā)展。

盡管如此，較之貨物貿易，無論從服務貿易自身發(fā)展縱向看，還是與國際橫向比較看，我國服務貿易國際競爭力偏弱問題依然較為突出。就前者而言，與貨物貿易常年保持巨額順差形成較大反差，我國服務貿易不僅常年處于逆差，而且逆差還呈不斷擴大趨勢。數(shù)據(jù)顯示，我國服務貿易逆差從2012年的897億美元持續(xù)擴大至2019年的2594億美元（見表2，下頁）。就后者而言，2019年，我國服務貿易占整個貿易的比重提高至15.1%，與全球平均水平（25%）仍有較大差距。

我國服務貿易國際競爭力明顯偏弱，很大程度上與服務業(yè)市場過于封閉、開放不足密切相關。從全球經濟發(fā)展趨勢來看，服務業(yè)特別是與產品研發(fā)、設計、貿易、服務、信息傳輸、物流等有關的生產性服務業(yè)，以及與營商環(huán)境有關的金融、保險、法務、會計有關的服務業(yè)，是經濟發(fā)展與競爭力的集中體現(xiàn)，也是處于產業(yè)鏈高端、具有較強盈利能力的高端產業(yè)，是各國特別是經濟發(fā)達國家集中發(fā)展的產業(yè)，而我國恰恰在上述領域顯得發(fā)展滯后。這既與我國經濟發(fā)展階段和基礎有關，又與這些領域體制改革滯后、行業(yè)開放水平偏低、限制措施偏多有關。根據(jù)經濟合作與發(fā)展組織（OECD）2018年服務貿易限制指數(shù)，在涉及的22個服務行業(yè)中，我國有20個行業(yè)的限制程度高于國際平均水平。提升服務貿易的國際競爭力，迫切需要實施更寬領域的全面開放。

應當特別指出的是，服務業(yè)開放不足已成為我國融入全球化進程的主要障礙，成為與發(fā)達國家經貿矛盾和摩擦的主要來源。在中美貿易摩擦中，服務業(yè)開放始終是美國對中國施壓的主要問題之一。中歐投資協(xié)定談判中的一個重大問題也是服務業(yè)的市場開放和行業(yè)準入。因此，就中國不斷融入經濟全球化、引領經濟全球化的需要而言，也需要我們對服務業(yè)實施更寬領域的全面開放。

三、建設更高水平開放型經濟新體制的取向觀察

考慮到國際國內發(fā)展環(huán)境變化所帶來的新挑戰(zhàn)、新使命和新任務，我國未來更高水平開放型經濟新體制可按照“一體兩翼”的思路展開和實施。所謂“一體”，就是緊緊抓住制度型開放這一“牛鼻子”主體，以制度型開放引領和保障更高水平對外開放的系統(tǒng)性、機制性和不可逆轉性，保障對外開放與對內開放相統(tǒng)一，保障中國作為WTO成員和全球化引領者的制度性優(yōu)勢。所謂“兩翼”，就是以重點推進開放度較低的內陸地區(qū)、開放度不足的服務行業(yè)的對外開放為“兩翼”，讓更高水平開放經濟的新機制深入內陸地區(qū)，同時讓沿海先進地區(qū)更加開放，接軌世界引領全球;將對外開放和行業(yè)重點放在開放度不足的金融業(yè)等現(xiàn)代服務業(yè)領域，同時將我國具有優(yōu)勢的工業(yè)制造業(yè)引向全面開放、引領全球的層次上去。還應當指出，無論是相對欠發(fā)達地區(qū)的加速改革開放，還是服務業(yè)等重點領域的進一步開放，實際上都是著眼于規(guī)則、制度的開放，是以對接規(guī)則、改革制度為基本內容的開放。抓住了規(guī)則型、制度型開放的本質，區(qū)域開放、行業(yè)開放就有章可循，否則，開放就可能成為缺乏目標、不可持續(xù)的應急之舉。具體而言，可從三方面重點推進。

（一）推動規(guī)則等制度型開放，加快實施更深層次的全面開放

黨的十八大以來，我國對內高質量推進自貿試驗區(qū)建設，對外加快實施自由貿易區(qū)戰(zhàn)略和共建“一帶一路”倡議，不斷拓展對外開放的深度。然而，毋庸諱言，相對于高標準國際經貿規(guī)則發(fā)展大趨勢所帶來的新挑戰(zhàn)，相對于我國經濟轉型升級要求和高質量發(fā)展的需要，仍需進一步實施更深層次的全面開放，這也是我國業(yè)已確定的大政方針。我們認為，這種開放，首先需要得到制度性的保障。無論是區(qū)域性全面開放，還是服務業(yè)的全面開放，都需要通過制度變革得到推進，保障其得以實施，不可逆轉。近期，在對外開放的具體制度方面，可以考慮通過提升貿易投資便利化水平、完善自貿試驗區(qū)和自貿港制度與規(guī)則、加快國際雙多邊自貿協(xié)定簽署打造高標準自貿區(qū)網絡、積極參與WTO改革進程加快國際規(guī)則制定等方面的工作，推動規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放。

第一，以積極推動WTO《貿易便利化協(xié)定》全面實施為重點，進一步提升貿易和投資便利化水平?！顿Q易便利化協(xié)定》是WTO成立以來首份締結的多邊貿易協(xié)定，我國是第16個協(xié)議書的成員國，其實施有利于各國營造便利的通關環(huán)境。目前，跨境貿易便利化方面恰恰是我國營商環(huán)境的短板之一。世界銀行《2020年營商環(huán)境報告》顯示，2019年，我國總體排名已經躍居全球第31位，但跨境貿易便利度排名尚居全球第56位。因此，要以加快推動該協(xié)定全面實施為重點，進一步優(yōu)化通關、退稅、外匯等管理方式，不斷提升跨境貿易和投資便利化水平。

第二，以制度創(chuàng)新為重點，加快高質量自由貿易試驗區(qū)和自由貿易港建設。一方面，充分發(fā)揮現(xiàn)有的18個自貿試驗區(qū)的先行先試作用，以制度創(chuàng)新為核心，持續(xù)深化首創(chuàng)性、差別化改革探索，加強改革試點經驗復制推廣;同時進一步增加自貿試驗區(qū)試點，形成更大范圍的試點格局。另一方面，充分發(fā)揮自由貿易港的制度供給優(yōu)勢[12]，從貿易投資制度、稅收制度、運作模式和監(jiān)管機制等方面構建中國特色自由貿易港的制度體系，打造開放層次更深、供給制度更優(yōu)、輻射作用更強的對外開放新高地。

第三，以周邊國家為重點，加快高標準自由貿易區(qū)網絡建設。一方面，積極推動2020年如期簽署《區(qū)域全面經濟伙伴關系協(xié)定》，加快推進中日韓自貿協(xié)定、中國—韓國自貿協(xié)定第二階段、中國—柬埔寨自貿協(xié)定談判進程。另一方面，盡早啟動中俄自貿區(qū)、中蒙俄自貿區(qū)等雙邊和多邊自貿區(qū)研究，推動與世界主要經濟體商建自由貿易區(qū)進程，加快形成立足周邊、輻射“一帶一路”、面向全球的高標準自由貿易區(qū)網絡。

第四，以推動WTO改革為重點，積極參與和引領國際經貿新規(guī)則的構建。一方面，充分發(fā)揮我國世界經濟新循環(huán)中心和超大規(guī)模市場優(yōu)勢，反對單邊主義和保護主義，維護開放、包容、透明、非歧視性等WTO核心價值和基本原則，積極參與和推動WTO改革，構建以新的WTO規(guī)則為基礎的多邊貿易體系。另一方面，充分利用我國在跨境電子商務領域內的領先優(yōu)勢，推動建立各方普遍接受的國際數(shù)字經濟和數(shù)字貿易規(guī)則，構建雙邊和多邊服務貿易新規(guī)則體系。

（二）打破開放空間的差序格局，加快實施更大范圍的全面開放

根據(jù)不同區(qū)域經濟發(fā)展的特點實施差異化對外開放，一直是我國改革開放的主要策略之一。在這種策略之下，才有了經濟特區(qū)、沿海沿邊開放、區(qū)域大開發(fā)等改革開放政策。這種做法在當時的歷史條件下有其必要性，是一種現(xiàn)實選擇。然而，當我國改革開放經歷40多年的發(fā)展歷程，建設社會主義市場經濟目標明確，全球經貿規(guī)則發(fā)展趨勢越來越強調開放性、同一性、透明度、非歧視性等原則時，我國對外開放未來不應是強化各地區(qū)之間的開放型差異，而是盡量縮小這種差異。因此，未來區(qū)域開放的基本原則應該是打破開放空間的差序格局，加快實施更大范圍的全面開放。

黨的十八大以來，我國先后提出了京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角區(qū)域一體化發(fā)展等新的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，2019年9月將黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略，加上過去提出的西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起等，事實上區(qū)域發(fā)展規(guī)劃已經涵蓋了中國幾乎全部領土。因此，未來的對外開放，應當強調的是將沿海等先進地區(qū)經過實驗證明切實可行的政策盡快推廣到全國，將自貿試驗區(qū)等政策盡快擴展、推廣，而處于對外開放領先位置的地區(qū)則應瞄準國際趨勢，進一步開放。當然，考慮到全國的情況，目前首先應當強調的是加快欠發(fā)達地區(qū)的開放，加快實施更大范圍的全面開放，應將建設更高水平開放型經濟與實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略相結合，以優(yōu)化區(qū)域開放空間格局為重點，引導沿海內陸沿邊開放優(yōu)勢互補、協(xié)同發(fā)展。

第一，以推進黃河流域對外開放為重點，形成內陸全面開放新格局。目前來看，黃河流域大部分省份系我國對外開放“洼地”，其整體開放水平偏低。如，2019年，黃河流域9省份總人口和GDP分別占全國的30.3%和26.5%，而貨物進出口總額僅占全國的12.3%。河南、四川、陜西和山東四省自貿試驗區(qū)的設立，為黃河流域對外開放的推進創(chuàng)造了有利條件。黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略，為內陸對外開放的推進提供了新的戰(zhàn)略機遇。今后，要以河南、四川、陜西和山東自貿試驗區(qū)為引領，加快黃河流域9省份對外開放力度，推動其積極融入全球價值鏈分工體系，形成內陸全面開放新格局。

第二，以推進沿邊開放試驗區(qū)建設為重點，形成沿邊全面開放新格局。建設沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)，是加快沿邊開發(fā)開放、完善我國全面開放新格局的重要舉措。目前，我國先后在沿邊地區(qū)建設了廣西東興、云南瑞麗、內蒙古滿洲里等7個重點開發(fā)開放試驗區(qū)，這些試驗區(qū)已經成為沿邊地區(qū)發(fā)展新的增長極。今后，現(xiàn)有7個試驗區(qū)要繼續(xù)先行先試、進一步擴大開放，形成更多可復制可推廣經驗并及時在沿邊地區(qū)推廣。與此同時，要在沿邊地區(qū)適當布局新的試驗區(qū)試點，充分發(fā)揮口岸經濟優(yōu)勢，形成更大范圍的沿邊開放新格局。

第三，以融入共建“一帶一路”為重點，加快建設內陸和沿邊開放新高地?！耙粠б宦贰钡纳钊胪七M，尤其是六大經濟走廊的穩(wěn)步推進和中歐班列的開通運行，極大助推了我國內陸地區(qū)的國際合作和對外開放。今后，要充分發(fā)揮共建“一帶一路”國際合作、中國-東盟合作、中日韓合作等國際區(qū)域和次區(qū)域合作機制的作用，以國際經濟合作走廊為主骨架加強內陸和沿邊地區(qū)與周邊國家基礎設施互聯(lián)互通，加快建設內陸和沿邊開放新高地。

（三）推進服務業(yè)高水平開放，加快實施更寬領域的全面開放

服務業(yè)開放既是我國對外開放的短板，又是國際經貿規(guī)則發(fā)展的大趨勢。推進服務業(yè)進一步擴大開放，既有助于我國盡快提升現(xiàn)代服務業(yè)的國際競爭力、更好滿足民眾對服務消費升級的更高需求，又能使我國適應國際經貿規(guī)則發(fā)展與變革的大趨勢、更好地推進和引領經濟全球化進程。相對而言，我國制造業(yè)對外資開放已經達到較高的程度，但服務業(yè)開放水平仍有較大提升空間，這也是我國經濟獲得改革開放制度紅利的最重要領域。正因為此，2020年2月中央全面深化改革委員會第十二次會議審議通過的《關于進一步推進服務業(yè)改革開放發(fā)展的指導意見》提出，要分類放寬服務業(yè)準入限制，深化重點領域改革，提升供給質量和效率。服務業(yè)的對外開放，主要是大幅放寬市場準入，提高政策透明度，創(chuàng)造開放公平的市場競爭環(huán)境?？紤]到服務業(yè)的多樣性與復雜性，近期，主要在以下三方面重點推進：

第一，進一步擴大金融業(yè)全面開放。一是進一步放寬直至取消外資在金融機構的持股比例限制?？梢钥紤]取消證券、基金、期貨、壽險等金融機構外資持股比例不超過51%的限制。二是進一步推進資本市場雙向開放。支持符合條件的機構申請合格境內機構投資者（QDII）、人民幣合格境內機構投資者（RQDII）業(yè)務資格，推動證券、基金、期貨等金融機構“走出去”和“引進來”，以加大對共建“一帶一路”的金融支持力度。三是進一步放開市場準入限制。全面取消在華外資銀行、證券、基金等金融機構業(yè)務范圍限制，減少外國投資者投資設立銀行業(yè)、保險業(yè)機構和開展相關業(yè)務的數(shù)量型準入條件。

第二，推進信息傳輸和軟件信息服務等生產性服務業(yè)有序開放。一方面，取消存儲轉發(fā)類業(yè)務、國內多方通信服務業(yè)務、互聯(lián)網接入服務業(yè)務等增值電信業(yè)務外資股比限制，力爭在工業(yè)互聯(lián)網、5G網絡、人工智能和機器人等新興領域引進代表性項目和企業(yè)。另一方面，創(chuàng)新國際科技合作機制，支持國內企業(yè)在海外設立研發(fā)機構，推動構建“一帶一路”創(chuàng)新共同體。

第三，推進教育、文化、醫(yī)療、旅游等生活性服務業(yè)有序開放。引導各類資本進入教育、文化、醫(yī)療、旅游等領域，培育康復、健身、養(yǎng)生與休閑旅游融合發(fā)展新業(yè)態(tài)。

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The Times Demand and Orientation Observation of Building a New Open Economic System with Higher Level

YANG Li-hua ?WANG Yue-sheng

Abstract： Since the reform and opening-up， China has gradually realized its opening-up from starting the regional opening to integrating into the world economic system and then to forming a new pattern of comprehensive opening. However， it is not only necessary but also urgent to build a new open economic system with a higher level in the face of the unprecedented changes in the world and the new stage of high-quality development in China. Whether it is to meet the new challenges posed by the high standard international economic and trade rules， or to promote the coordinated development of Chinas regional economy， as well as to enhance the international competitiveness of Chinas service trade， there is an urgent need to implement the comprehensive opening with a deeper level， wider range and broader field. In the future， building a new open economic system with a higher level can be carried out in accordance with the idea of “one body and two wings” with the institutional opening-up as the main body and the opening-up of inland area and service industry as the two wings. Firstly， promote institutional opening-up such as rules to speed up the implementation of the comprehensive opening with a deeper level. ?Secondly， break the differential order pattern of open space to accelerate the implementation of the comprehensive opening with a wider range. Thirdly， promote the service industry at a high-level opening to accelerate the implementation of the comprehensive opening with a broader field.

Key words： new open economic system; institutional opening; service industry opening

基金項目：北京市社會科學基金項目“對外直接投資對北京產業(yè)結構升級的影響效應與發(fā)展對策研究”（15JGB129）。

作者簡介：楊麗花，中國政法大學商學院副教授;王躍生，北京大學經濟學院教授、博士生導師。