環(huán)境史視野下的巴西城市化問(wèn)題與原因探析

■文 / 來(lái)源

由于國(guó)際政治與經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，包括巴西在內(nèi)的拉美主要大國(guó)在20世紀(jì)前半葉開(kāi)始實(shí)施進(jìn)口替代工業(yè)化戰(zhàn)略，帶動(dòng)迅猛的城市化進(jìn)程。本文將分析巴西圣保羅地區(qū)在進(jìn)口替代工業(yè)化戰(zhàn)略時(shí)期所呈現(xiàn)的城市環(huán)境問(wèn)題和原因。

一、巴西進(jìn)口替代工業(yè)化戰(zhàn)略的實(shí)施與圣保羅地區(qū)的城市化進(jìn)程

20世紀(jì)50、60年代是拉美進(jìn)口替代工業(yè)化發(fā)展模式的“黃金時(shí)期”，巴西也在此期間迎來(lái)了城市化發(fā)展的高峰。至50年代末，圣保羅地區(qū)建立起中小型規(guī)模的工業(yè)型經(jīng)濟(jì)，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中逐漸占據(jù)霸主地位。20世紀(jì)50-80年代是巴西城市化進(jìn)程飛速發(fā)展的時(shí)期，城市人口從1878萬(wàn)猛增至8201萬(wàn)（見(jiàn)表1），而圣保羅這樣的新興工業(yè)城市也迎來(lái)了爆炸式的人口增長(zhǎng)（見(jiàn)圖1）。

巴西歷屆政府積極的工業(yè)發(fā)展策略不斷推進(jìn)進(jìn)口替代工業(yè)化戰(zhàn)略向前發(fā)展，加速了巴西城市化進(jìn)程。人口急劇增加與殖民時(shí)代遺留下來(lái)的大土地所有制直接或間接推動(dòng)包括圣保羅地區(qū)在內(nèi)的城市快速擴(kuò)張，城市化與工業(yè)化相輔相成，齊頭并進(jìn)。在此階段，城市取代農(nóng)村成為物質(zhì)和人力資本的聚集地，上升為重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，巴西的城市化進(jìn)程進(jìn)入快速發(fā)展階段。然而，與人口的快速增長(zhǎng)不相匹配的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平使其逐步發(fā)展為“虛假的城市化”，伴隨著一系列環(huán)境與社會(huì)問(wèn)題。

二、巴西圣保羅地區(qū)的城市化發(fā)展與環(huán)境惡化

工業(yè)的快速發(fā)展、城市的過(guò)度膨脹造成巴西圣保羅地區(qū)貧民窟的擴(kuò)張。與不斷增長(zhǎng)的貧民窟相隨的是城市環(huán)境的惡化，以下為幾個(gè)較為突出的方面：

1.水污染與水域危機(jī)

鐵特河（Rio Tiete）是圣保羅地區(qū)最大的河流和重要水上要道。該河流的一個(gè)分支經(jīng)由上鐵特河流域匯入圣保羅大區(qū)最大的水庫(kù)瓜拉皮蘭加水庫(kù)（Represa de Guarapiranga），因此圣保羅大區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與鐵特河的命運(yùn)早已相互依存。進(jìn)口替代工業(yè)化戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)了大量的進(jìn)城務(wù)工人員，然而他們只能在水庫(kù)、河岸、排水渠周邊安營(yíng)扎寨，建造大量缺乏基本衛(wèi)生設(shè)施的棚戶(hù)區(qū)。大量的污水因此直接排入水庫(kù)、河流，造成水體的富營(yíng)養(yǎng)化和水體污染。同時(shí)，沿岸的垃圾排放使得居民暴露在細(xì)菌傳染的危險(xiǎn)之中，季節(jié)性的洪水沖擊使得污水和垃圾回流至貧民人口居住區(qū)，造成傳染病流行。此外，不斷增加的建筑用地和增長(zhǎng)的人口使得土壤的下滲能力減弱，進(jìn)一步加劇固體垃圾和廢水污染，成為滋生疾病的溫床。

表1 巴西人口分布情況

圖1 1950-2010年圣保羅市區(qū)人口數(shù)量以及到2025年的預(yù)測(cè)

2.固體垃圾污染及森林退化

在20世紀(jì)上半葉的大部分時(shí)間里，圣保羅市內(nèi)的垃圾主要靠馬車(chē)沿街收集，并運(yùn)到市內(nèi)僅有的一座垃圾焚燒站和堆肥廠(chǎng)進(jìn)行處理。1950年圣保羅市常住人口增至200萬(wàn)，每天產(chǎn)生大約1000噸固態(tài)垃圾。雖然從1949-1968年，當(dāng)?shù)毓灿?座垃圾焚燒爐投入使用，但垃圾處理能力仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上垃圾產(chǎn)生的速度。到1971年，垃圾隨處傾倒的現(xiàn)象仍然十分普遍。從1977年開(kāi)始，圣保羅州政府計(jì)劃逐步發(fā)展垃圾填埋技術(shù)以應(yīng)對(duì)城市固體垃圾。迅猛增加的垃圾給城市環(huán)境帶來(lái)巨大威脅，無(wú)論是采用堆積、焚燒還是填埋的處理方法，城市垃圾都會(huì)占用土地，污染土壤、空氣和水源，威脅當(dāng)?shù)厝祟?lèi)和動(dòng)植物的生存與發(fā)展。

3.日益嚴(yán)重的大氣污染

大氣污染是造成進(jìn)口替代工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)期圣保羅地區(qū)環(huán)境污染的重要原因之一。就城市規(guī)劃而言，由于內(nèi)向型經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)及勞動(dòng)力大多位于城市附近，因此在20世紀(jì)60-70年代，圣保羅地區(qū)的工業(yè)企業(yè)大多設(shè)立于居民區(qū)周邊，給居民的生存環(huán)境帶來(lái)巨大威脅。就地形條件而言，其氣象條件（頻繁的低海拔熱量和強(qiáng)烈的太陽(yáng)輻射）與地形條件（北部和西南部山脈所環(huán)繞的地形）不利于空氣交換，容易使廢氣聚集在城市內(nèi)部。圣保羅地區(qū)自進(jìn)口替代工業(yè)化戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，許多大型工業(yè)企業(yè)陸續(xù)遷入，該地區(qū)逐步發(fā)展成為拉美最大的工業(yè)中心，這些工業(yè)企業(yè)排出大量廢氣，對(duì)當(dāng)?shù)乜諝赓|(zhì)量造成巨大威脅。另外，汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成二氧化硫以及懸浮顆粒物為主的污染物迅速增加。

三、圣保羅地區(qū)城市環(huán)境問(wèn)題的成因

巴西圣保羅地區(qū)在進(jìn)口替代工業(yè)化戰(zhàn)略時(shí)期所呈現(xiàn)出的環(huán)境問(wèn)題，有其更深層次的原因，主要列舉如下：

1.政府失衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策

在進(jìn)口替代工業(yè)化戰(zhàn)略時(shí)期，巴西政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式呈現(xiàn)出“重工抑農(nóng)”的特點(diǎn)。首先，以大種植園、牧場(chǎng)主為代表的利益集團(tuán)和政府對(duì)于土地改革問(wèn)題漠不關(guān)心，忽視無(wú)利可圖的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)而極力發(fā)展資本密集型出口農(nóng)業(yè)，造成大量的農(nóng)村無(wú)地人口和大量剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。其次，在進(jìn)口替代工業(yè)化戰(zhàn)略的驅(qū)動(dòng)下，巴西政府的投入政策高度偏向于工業(yè)及交通運(yùn)輸業(yè)，由于非出口型農(nóng)業(yè)作物的生產(chǎn)缺乏資金與技術(shù)支持，生產(chǎn)效率低下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的提高只能依賴(lài)于不斷開(kāi)拓新的生產(chǎn)用地而非生產(chǎn)效率的提高，因此造成農(nóng)村及城市周邊森林的退化和消失。同時(shí)，巴西政府運(yùn)用關(guān)稅保護(hù)、高估匯率、外資引入等政策，動(dòng)用大量國(guó)家資本發(fā)展工業(yè)及交通運(yùn)輸業(yè)。由于得到政府大量的補(bǔ)貼，電價(jià)變得無(wú)比低廉，造成低效的能源利用和巨大的環(huán)境污染。

2.可持續(xù)發(fā)展意識(shí)淡薄

包括巴西在內(nèi)的拉美國(guó)家一方面深受西方國(guó)家影響，另一方面由于有豐饒的資源，認(rèn)為大自然是上天給予的發(fā)展資本，因此很容易接受片面以破壞環(huán)境為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。在狂熱的發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)的大背景下，污染控制措施和環(huán)境保護(hù)意識(shí)則常常被忽視。在以“效率”和“進(jìn)步”成為首要考慮目標(biāo)的進(jìn)口替代工業(yè)化時(shí)期，巴西政府和社會(huì)大眾廣泛忽視環(huán)境問(wèn)題，環(huán)境保護(hù)被弱化為“對(duì)自然資源的高效利用”，政府層面上也缺乏實(shí)質(zhì)性的環(huán)境政策、法律法規(guī)和有執(zhí)行力的監(jiān)管機(jī)制。因此，對(duì)于包括巴西在內(nèi)的拉美國(guó)家來(lái)說(shuō)，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市環(huán)境承載能力之間的關(guān)系，以期實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的前提應(yīng)是改革大土地制度，平衡好工農(nóng)業(yè)之間的發(fā)展關(guān)系和不同經(jīng)濟(jì)作物的種植比例，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間的人口合理流動(dòng)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展。

3.政府的治理能力不足

面對(duì)不斷惡化的生態(tài)環(huán)境，當(dāng)?shù)卣┞冻鲋卫砟芰Φ牟蛔恪?/p>

首先，政府呈現(xiàn)出消極被動(dòng)的治理態(tài)度和不知如何治理的窘境。例如，面對(duì)無(wú)序增長(zhǎng)的貧民窟和隨之引起的污水治理與水資源危機(jī)的問(wèn)題，政府一方面不愿以主動(dòng)提供衛(wèi)生設(shè)施的方式事實(shí)上承認(rèn)貧民窟的存在，另一方面又因?yàn)閺V大潛在的選票而無(wú)法下定決心清除貧民窟。

其次，政府的層級(jí)管理顯得模糊不清，治理效率低下。例如，1970年，巴西政府制定出第一次大都市綜合發(fā)展規(guī)劃（PMDI），衛(wèi)生財(cái)政制度（SFS），以及國(guó)家衛(wèi)生計(jì)劃（PLANASA），旨在1980年前實(shí)現(xiàn)為城市居民提供80%的供水和50%的衛(wèi)生服務(wù)。由于當(dāng)局希望以建立規(guī)模經(jīng)濟(jì)的方式優(yōu)化供水和污水設(shè)施建設(shè)，因此該計(jì)劃較大程度上依賴(lài)于州級(jí)企業(yè)和職能單位。雖然這種集中化管理有益于供水和污水處理設(shè)施的大規(guī)模建設(shè)和圣保羅州級(jí)衛(wèi)生服務(wù)企業(yè)及職能單位的發(fā)展，但是卻妨害了市級(jí)政府的獨(dú)立管轄權(quán)，挫傷了其管理積極性，造成公共管理工作的低效和反復(fù)不前。

4.資本的逐利性和政府維護(hù)社會(huì)公平正義職能的缺失

巴西迅猛的經(jīng)濟(jì)發(fā)展使其供水系統(tǒng)建設(shè)和衛(wèi)生條件改善成為可能，然而主體單位公私合營(yíng)的性質(zhì)和資本的逐利性導(dǎo)致其分布呈現(xiàn)不均勻性。大部分基建投資集中于圣保羅市區(qū)和富人住宅區(qū)，而其他區(qū)域和窮人居住區(qū)則常常被人遺忘，造成“一個(gè)城市，兩個(gè)世界”的局面。由于缺乏衛(wèi)生設(shè)施，相較于城市富裕住宅區(qū)，城市貧民居住區(qū)往往只能依靠少量且不穩(wěn)定的公共供水和衛(wèi)生設(shè)施，由此所造成的不僅是公共服務(wù)和資源上的分配不公正，還直接促成河流和土壤的污染，以及痢疾等疾病的傳播，最終上升至消極的社會(huì)問(wèn)題和階層間的割裂，從而使得可治理性進(jìn)一步弱化。

因此，環(huán)境問(wèn)題往往與更深層次的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與政治問(wèn)題密不可分，也因此呼喚一個(gè)高效、強(qiáng)力、尊重社會(huì)公平與正義的政府。

綜上所述，在進(jìn)口替代工業(yè)化戰(zhàn)略時(shí)期，在巴西政府強(qiáng)有力的政策驅(qū)動(dòng)下，圣保羅市實(shí)現(xiàn)了快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化布局，使之成為區(qū)域內(nèi)重要的經(jīng)濟(jì)及人口增長(zhǎng)極，也同時(shí)引發(fā)人口過(guò)快增長(zhǎng)和貧民窟的快速擴(kuò)張，反映出城市規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的問(wèn)題，造成許多居民無(wú)法喝上干凈的水，呼吸健康的空氣，垃圾圍城等一系列生態(tài)、環(huán)境與社會(huì)危機(jī)。這種種環(huán)境問(wèn)題背后反映出當(dāng)時(shí)巴西政治、經(jīng)濟(jì)、歷史、社會(huì)、觀念意識(shí)等方面的問(wèn)題，集中體現(xiàn)在“城市病”、失衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策、可持續(xù)發(fā)展意識(shí)淡薄、政府治理能力的不足和維護(hù)社會(huì)公平正義職能的缺失。從巴西圣保羅地區(qū)的案例我們可以看到，發(fā)展中國(guó)家在謀求工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)獨(dú)立的進(jìn)程中，政府在城市規(guī)劃，平衡好經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境承載能力，工農(nóng)業(yè)關(guān)系與經(jīng)濟(jì)作物之間的關(guān)系，以及社會(huì)公平正義方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。