丹麥水環(huán)境管理經(jīng)驗與啟示

■文 / 郭昕 陳新穎 楊玉川 葛天祺

一、丹麥水環(huán)境概況

1.丹麥水環(huán)境基本情況

丹麥位于歐洲大陸西北端，三面環(huán)海，面積為43096平方千米，人口約580萬（2019年3月） 。丹麥全境地勢平緩，平均海拔為30米，海岸線長達(dá)7314千米。全國年平均降水量約為860毫米，地表徑流較少，地表水資源總量約37億立方米，地下水資源量約43億立方米。水資源總量約60億立方米，人均水資源量約1034立方米。

由于特殊的地理位置、水文地質(zhì)條件和相對短缺的地表水資源，丹麥飲用水幾乎完全使用地下水。地下水年開采量為8億立方米，可開采的地下水資源量大于取水量。采自深層含水層的地下水水質(zhì)良好，只需曝氣、pH值調(diào)整、過濾等簡單處理便能飲用，避免了復(fù)雜昂貴的處理過程。

2.丹麥經(jīng)歷的水環(huán)境問題

丹麥人口密度相對較高，農(nóng)業(yè)面積約占國土面積的三分之二，畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)達(dá)，水體污染主要來自集中農(nóng)業(yè)營養(yǎng)物與農(nóng)藥殘留物及生活污水。

丹麥自20世紀(jì)80年代工農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，越來越多的污水排入江河湖海，導(dǎo)致氮磷污染嚴(yán)重。丹麥境內(nèi)河流徑流較短、河道狹小，許多水域幾乎封閉，湖泊面積較小且水深較淺，與海洋只有少量水體交換，各水體污染物稀釋效應(yīng)相當(dāng)有限。巨大的污染壓力導(dǎo)致大多數(shù)湖泊出現(xiàn)富營養(yǎng)化，藍(lán)藻大量繁殖。另外近90%的水道被改造用于農(nóng)業(yè)灌溉，生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。歷史上丹麥在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中使用大量化肥和農(nóng)藥，殘留物逐步下滲，導(dǎo)致淺層地下水污染。目前每年仍有接近100個供水井因含農(nóng)藥而被關(guān)閉。

隨著人口增長和農(nóng)業(yè)灌溉發(fā)展，丹麥還曾出現(xiàn)地下水過度開采、水位急劇下降的問題。為控制地下水開采、保持地下水平衡，丹麥過去20多年通過節(jié)水措施促使開采量減少超過三分之一。但目前地下水平衡依舊沒有完全恢復(fù)，地下水利用與保護(hù)面臨持續(xù)壓力。

隨著氣候變化和極端天氣頻發(fā)，丹麥?zhǔn)锥几绫竟袃H2010-2011年就遭受3次暴雨襲擊，城市排水系統(tǒng)承擔(dān)過大壓力，造成污水泛濫，主要公路及城市基礎(chǔ)設(shè)施被淹。據(jù)統(tǒng)計，2011-2013年哥本哈根市因暴雨造成的損失達(dá)到60億-90億丹麥克朗。為此，應(yīng)對氣候變化帶來的雨洪處理問題成為近期丹麥水環(huán)境管理關(guān)注的重點之一。

二、丹麥水環(huán)境管理成效與經(jīng)驗

丹麥非常重視水環(huán)境保護(hù)。在40多年的水環(huán)境治理過程中，綜合運用法治、行政、市場、科技等多種手段有效提升了治理能力。歐盟委員會2019年公布的環(huán)境評估報告顯示，由于丹麥高標(biāo)準(zhǔn)地執(zhí)行水環(huán)境政策，之前受富營養(yǎng)化污染影響的物種與棲息地狀態(tài)得到很大提升。其水環(huán)境治理主要成效與經(jīng)驗總結(jié)如下：

目前，我國已經(jīng)與“經(jīng)濟(jì)帶”和“絲綢路”沿線上的五十多個國家達(dá)成協(xié)定，共同發(fā)展、互利共惠。但是由于國家的數(shù)目比較龐大，每個國家之間的經(jīng)濟(jì)狀況、稅收方針、政治因素、人文環(huán)境等方面均存在著巨大的差異，具體表現(xiàn)為：多國之間對居民身份的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在差異，可能造成重復(fù)征稅或者漏征的現(xiàn)象；每個國家之間對于相關(guān)稅務(wù)票據(jù)的合法性、合規(guī)性的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定不同，有可能在一國是合法的抵稅票據(jù)，但在另一個國家卻得不到法律的保護(hù)，這無疑增大了企業(yè)獲得有效抵稅憑證的難度。

1.實行嚴(yán)格的水環(huán)境管理制度推進(jìn)污染物減排

丹麥環(huán)境部及下設(shè)的丹麥環(huán)保局具體負(fù)責(zé)境內(nèi)所有的水環(huán)境管理工作，由頂層設(shè)定水環(huán)境目標(biāo)，指導(dǎo)地方政府在法律法規(guī)框架下開展區(qū)域水環(huán)境管理。自1973年頒布 《環(huán)境法》以來，丹麥國家及地區(qū)行政部門建立起一整套完善的綜合性法律制度，并制定區(qū)域水質(zhì)管理規(guī)劃作為各級政府實施嚴(yán)格的水環(huán)境管理的基礎(chǔ)。作為歐盟成員國，歐盟水框架指令頒布實施后，丹麥自2009年依據(jù)歐盟水框架指令要求編制水環(huán)境管理規(guī)劃以指導(dǎo)地方政府開展水環(huán)境管理工作。

表1 1990-2012 年丹麥各行業(yè)污染物減排表

圖1

1987年丹麥啟動 《水環(huán)境行動計劃》，對廢水中有機(jī)質(zhì)、氮和磷等主要污染物提出嚴(yán)格的處理要求?！端h(huán)境行動計劃》 包括三期發(fā)展歷程。

第一期于1987年開始實施。目標(biāo)在3-6年內(nèi)減少水環(huán)境中50%的氮排放和80%的磷排放，并設(shè)定各具體目標(biāo)。通過大規(guī)模的公共投資和污水處理廠改造，城市污水處理廠于20世紀(jì)90年代中期使用生物處理法實現(xiàn)排放氮降至8mg/L、磷降至1.5mg/L。工業(yè)廢水排放處理目標(biāo)也于20世紀(jì)90年代中期實現(xiàn)，但農(nóng)業(yè)措施不足以達(dá)到氮減排目標(biāo)。第二期于1998-2003年執(zhí)行，維持原有氮減排目標(biāo)，并在計劃中增加地區(qū)針對型和營養(yǎng)物針對型兩類措施，最有效的措施與肥料施用有關(guān)，包括降低作物的氮標(biāo)準(zhǔn)、提高糞肥和間作物的氮利用。2003年評估表明該期行動計劃整體目標(biāo)已達(dá)成，但河口和沿海區(qū)的生態(tài)影響還沒有達(dá)到滿意效果。第三期于2004年起執(zhí)行，為進(jìn)一步提升氮減排積極效果并支持歐盟水框架指令，農(nóng)業(yè)2015年前減排氮13%，磷排放較2001年和2002年減半，同時建成5萬公頃河岸帶以減少農(nóng)業(yè)面源的磷排放。具體減排情況見表1。

1986年起丹麥開始推行減少和限制使用農(nóng)藥的行動計劃，農(nóng)藥的銷售和使用都必須經(jīng)過政府部門許可。為進(jìn)一步降低農(nóng)藥對水質(zhì)的威脅，丹麥在2012年11月通過行動計劃，包括對農(nóng)藥實行更嚴(yán)格的控制和檢查，加強(qiáng)地下水保護(hù)技術(shù)的研發(fā)和推廣等52項具體措施。近年來，丹麥已禁用200多種農(nóng)藥，新型農(nóng)藥必須經(jīng)過嚴(yán)格審批才能投入市場。

經(jīng)過多年治理，丹麥境內(nèi)幾乎沒有高污染工業(yè)，廢水、雨水得到很好處理，在降低人為因素對水體影響、減少營養(yǎng)物和有機(jī)物排放方面成效顯著，河道、湖泊、港口等水質(zhì)顯著改善。

2.基于數(shù)據(jù)與知識科學(xué)制定政策和計劃

丹麥很早以前開始采用圖1所示的環(huán)狀管理方法開展水環(huán)境管理。這種管理方法起點通常是收集關(guān)于狀態(tài)、負(fù)載、來源等信息和數(shù)據(jù)，并將這些信息整理用于制定必要措施的規(guī)劃和決策。在通過管理減少污染后，循環(huán)再次關(guān)閉，并收集新的數(shù)據(jù)對水環(huán)境狀態(tài)進(jìn)行評估，以確定是否達(dá)到目標(biāo)或需要采取進(jìn)一步措施。

丹麥所有水環(huán)境管理決策都是建立在模型基礎(chǔ)上。經(jīng)過數(shù)十年開發(fā)、改進(jìn)、完善、創(chuàng)新，在水環(huán)境模型領(lǐng)域發(fā)展突飛猛進(jìn)。目前丹麥建立了區(qū)域氣候模型、國家水資源模型（DK-Model）、水文與地下水模型（MIKE SHE）、流域管理模型（MIKE BASIN）、城市給排水管網(wǎng)模型（MIKE URBAN）、城市雨洪控制模型（MIKE FLOOD）等，在水環(huán)境管理中綜合運用多種模型多尺度耦合，涵蓋國家、流域和城市等多個級別，動態(tài)模擬地表、地下水以及城市地區(qū)排水、雨洪控制等，為政策制定、預(yù)測趨勢提供解決方案。

丹麥重視基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集與管理，并依據(jù)歐盟水框架指令要求建立了包括生物監(jiān)測在內(nèi)的水環(huán)境監(jiān)測方式與評價方法。丹麥建立了密集的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，對每一個步驟的環(huán)境影響進(jìn)行密切跟蹤，并將影響進(jìn)行量化，建立起國家數(shù)據(jù)庫、丹麥和格陵蘭島地質(zhì)調(diào)查數(shù)據(jù)與鉆井?dāng)?shù)據(jù)庫、地下水監(jiān)測等系列數(shù)據(jù)庫。這些數(shù)據(jù)均有質(zhì)量保證，并實時進(jìn)行網(wǎng)上發(fā)布，公眾可免費訪問。丹麥在日常水環(huán)境管理中不斷積累完善數(shù)據(jù)，提高模型應(yīng)用的精確度和規(guī)劃預(yù)測的科學(xué)性。

丹麥監(jiān)測人員與科研人員之間緊密聯(lián)系，既保證監(jiān)測方案的科學(xué)性，又達(dá)到將監(jiān)測方案產(chǎn)生的數(shù)據(jù)應(yīng)用于開發(fā)管理模型等研究的目的。基于收集到的數(shù)據(jù)與模型分析以及環(huán)狀管理方法，丹麥制定并執(zhí)行上述三期《水環(huán)境行動計劃》，并將減少營養(yǎng)物排放、處理雨水排放、改善農(nóng)村污水管理確定為優(yōu)先治水領(lǐng)域。

3.許可制與市場手段結(jié)合有效治水

為有效保護(hù)飲用水安全，丹麥采取特別的地下水保護(hù)措施，由地方政府劃出飲用地下水區(qū)域，強(qiáng)化特殊區(qū)域地下水的質(zhì)量、容量保護(hù)措施。所有地下水開采必須得到政府許可，由屬地政府審批。取水許可規(guī)定取水地點、總量等，飲用水最長許可年限為30年，灌溉許可為15年，每年開采量需向有關(guān)部門報備。1988年丹麥環(huán)境部通過 《監(jiān)管水質(zhì)和自來水廠法令》，引入開采地下水監(jiān)督機(jī)制。地下水開采過程中所有重要參數(shù)都經(jīng)過監(jiān)測分析，以統(tǒng)籌地下水水質(zhì)和水量。

丹麥用水收費原則為供水、排污和污水處理成本都由消費者承擔(dān)，誰污染誰付費，充分利用水價等經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)用水消費、控制污染物排放。政府通過征收用水稅和增值稅，促使用戶節(jié)約用水和保護(hù)水資源。政府組織成立非營利性的水務(wù)公司，為居民提供用水及污水處理服務(wù)，水務(wù)公司為滿足自身運營和發(fā)展需要，收取飲用水及污水處理費。政府與水務(wù)公司之間保持良好對話，確保水環(huán)境管理目標(biāo)的實現(xiàn)。

2016年丹麥平均水價為68丹麥克朗/立方米，其中污水處理費35克朗、地下水抽取費13克朗、地下水稅6克朗、增值稅14克朗，消費者為取水和污水處理支付全價。1990年以來，丹麥物價上漲20%，而水價上漲40%，水價上漲幅度明顯高于物價漲幅，水費占家庭收入約1.6%。水價快速上升，與所包含的地下水抽取成本、飲用水處理和輸送成本、增值稅、污水處理成本等各項費用上升有關(guān)。丹麥人均用水量達(dá)到每天104L，15年內(nèi)降低20%，居民用水量明顯降低。

歐盟污水處理廠出水COD排放要求為125mg/L，丹麥該指標(biāo)定為75mg/L，政府還按照BOD、總磷、總氮排放量征收相應(yīng)稅費。因此丹麥污水處理廠日常運行達(dá)標(biāo)排放的同時，最大限度自覺降低污染物排放量。另外哥本哈根市中心地區(qū)存在大量雨污合流系統(tǒng)，為減緩降雨時地表徑流匯集及雨水處理壓力，居民獲得批準(zhǔn)可在自家地面建立雨水滲透帶，污水處理公司將退回該居民部分污水處理費用（約23000克朗/年），通過該經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)城市雨洪控制，降低污染物濃度。

4.技術(shù)創(chuàng)新推進(jìn)綠色發(fā)展

嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)與積極的經(jīng)濟(jì)促進(jìn)手段，使得丹麥企業(yè)具有強(qiáng)烈意愿支持發(fā)展新技術(shù)，提高用水效率并減少污染排放。丹麥經(jīng)濟(jì)在過去40年增長80%，而能源消耗基本平衡。在水處理行業(yè)，丹麥也找到資源能源相協(xié)調(diào)的模式，通過技術(shù)創(chuàng)新減少污水處理設(shè)施的能源消耗。通過將廢水中有機(jī)質(zhì)轉(zhuǎn)化為沼氣向處理設(shè)施供電等措施降低處理成本，通過智能水表及水泵等技術(shù)創(chuàng)新將自來水廠供水漏水減少40%，實現(xiàn)能源和資源的雙節(jié)約。丹麥2015年水處理行業(yè)的社會用電比例僅為1.9%，低于全球4%的水平，并計劃在2040年前實現(xiàn)水處理“零能源消耗”。

為應(yīng)對氣候變化，與中國海綿城市相似，丹麥大力推動智慧城市建設(shè)，推廣實施可持續(xù)城市排水系統(tǒng)。采取地下滲濾床、綠色屋頂與透水路面等大量雨水處理、生活用水再利用創(chuàng)新技術(shù)，充分利用城市地下滲透與調(diào)蓄功能，確保短時強(qiáng)降雨能夠被延緩分散，提高城市雨洪管理效率，同時可有效解決城市初期雨水的污染問題。

整個丹麥水產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。丹麥高校、研究機(jī)構(gòu)與環(huán)境咨詢公司、非政府組織、設(shè)備制造企業(yè)搭建產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，不但能夠提供先進(jìn)的環(huán)保產(chǎn)品和咨詢服務(wù)，還能保證丹麥在國際水治理市場占有優(yōu)勢地位，不斷輸出綠色發(fā)展的技術(shù)與理念并創(chuàng)造價值。2015年，丹麥綠色能源技術(shù)出口額約409億丹麥克朗，占丹麥總出口額的6.4%，丹麥水處理技術(shù)占據(jù)全球領(lǐng)先地位。

三、對中國水環(huán)境綜合管理的經(jīng)驗啟示

1.通過經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)用水與污水處理

丹麥將征收水污染稅作為治理水污染、調(diào)節(jié)企業(yè)和家庭污染行為的重要手段。在稅收手段下，居民和工業(yè)部門自覺調(diào)整生活和用水習(xí)慣，可有效降低用水消耗，水務(wù)公司供水與污水處理意愿和能力得到提升，各部門之間用水得到合理分配，提高了維護(hù)效率和效益，促進(jìn)水的可持續(xù)使用。依靠經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)市場行為，尤其是對基礎(chǔ)資源的消費進(jìn)行調(diào)節(jié)，并促進(jìn)從源頭減少污染物排放，在中國未來相關(guān)政策制定過程中值得借鑒。

2.推動監(jiān)測數(shù)據(jù)的積累與應(yīng)用，提升模型的決策參考作用

丹麥結(jié)合新的監(jiān)測研究成果，模型預(yù)測的尺度、精度和準(zhǔn)確性不斷細(xì)化，并將理論研究與科學(xué)決策統(tǒng)籌。在水環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域，中國與丹麥等發(fā)達(dá)國家在常規(guī)監(jiān)測設(shè)備及能力方面基本相當(dāng)，生物監(jiān)測等新的技術(shù)與方法的試點應(yīng)用、大數(shù)據(jù)等手段在水環(huán)境管理領(lǐng)域的深度融合和應(yīng)用勢在必行。中國在環(huán)境質(zhì)量預(yù)報預(yù)測方面已開展大量實踐，可借鑒丹麥經(jīng)驗，結(jié)合中國在大數(shù)據(jù)、人工智能等方面的特有優(yōu)勢，逐步建立以模型為參考的決策體系，支持水環(huán)境質(zhì)量精細(xì)化管理。

3.建立各要素統(tǒng)籌的水環(huán)境綜合管理理念

丹麥環(huán)境部負(fù)責(zé)丹麥境內(nèi)所有的水環(huán)境與水資源管理，在實施過程中包括從水源到龍頭再到排水的全過程管理，系統(tǒng)統(tǒng)籌水量和水質(zhì)。中國新一輪機(jī)構(gòu)改革實施后，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和水利部門職責(zé)進(jìn)一步明晰，統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境各領(lǐng)域各要素，成為未來水生態(tài)環(huán)境管理的趨勢及必備理念。地下水是中國重要的飲用水源，借鑒丹麥地下水環(huán)境管理體系經(jīng)驗，統(tǒng)籌地上與地下水系之間的關(guān)系，可為未來中國地下水環(huán)境保護(hù)精細(xì)化管理提供重要的依據(jù)和參考。

4.加強(qiáng)與丹麥深入開展國際水環(huán)境治理經(jīng)驗交流

丹麥治水理念與知識通過援助項目及商業(yè)拓展已在其他國家大量應(yīng)用。中國與丹麥在水環(huán)境管理領(lǐng)域開展了多年的交流與合作，丹麥對中國水環(huán)境治理市場具有較強(qiáng)興趣，中丹雙方?jīng)Q策者、執(zhí)行者和智庫等應(yīng)繼續(xù)多層面的交流與合作，加強(qiáng)學(xué)習(xí)和借鑒丹麥水環(huán)境治理體系、技術(shù)與實踐，為中國城市黑臭水體治理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理等污染防治攻堅戰(zhàn)提供國際經(jīng)驗。同時，充分利用丹麥水環(huán)境領(lǐng)域國際影響力，對外宣傳中國生態(tài)文明建設(shè)取得的成果，為中國參與的國際水環(huán)境治理工作提供參考。