論海洋生態(tài)損害政府索賠權(quán)的變遷與重構(gòu)

■文 / 張文松

“生態(tài)損害”在法學(xué)上多詮釋為“對(duì)環(huán)境本身之損害”。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《改革方案》）認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害是“環(huán)境要素和生物要素的不利改變及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化”所形成的“破壞+污染”復(fù)合型損害。這對(duì)海洋生態(tài)損害的界定有重要的導(dǎo)向意義。故所謂海洋生態(tài)損害，是指因環(huán)境污染或破壞行為導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境在物理、化學(xué)或生物特性等方面發(fā)生可觀察的或可測(cè)量的不利改變及海洋生態(tài)系統(tǒng)功能的失衡或退化。德國(guó)學(xué)者克雷斯蒂安·馮·巴爾認(rèn)為，生態(tài)損害超越了個(gè)人環(huán)境權(quán)益之損害，其賠償所涉及的環(huán)境要素或生物要素屬于公眾共用物，應(yīng)歸公法管轄，唯有國(guó)家才具有索賠主體資格。在利益法學(xué)上，海洋生態(tài)損害是海洋生態(tài)環(huán)境及其生態(tài)系統(tǒng)功能滿足公眾生存與發(fā)展的公共利益受損的法律事實(shí)，即“海洋公益損害”。由此抽象出海洋生態(tài)環(huán)境“權(quán)益—損害—救濟(jì)”的邏輯進(jìn)路，勾勒出海洋生態(tài)損害政府索賠權(quán)的法學(xué)邏輯走向。

一、海洋生態(tài)損害政府索賠權(quán)的法律定位

海洋生態(tài)損害賠償作為海洋環(huán)境治理現(xiàn)代化的重要切入點(diǎn)，其索賠目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于政府索賠權(quán)的優(yōu)化配置。海洋生態(tài)環(huán)境的公眾共用物屬性使其承載的公共利益不能簡(jiǎn)單套用傳統(tǒng)私法中的救濟(jì)模式，政府的索賠主體資格應(yīng)回歸至以維護(hù)海洋環(huán)境公益為宗旨的公法視域中尋求合法性支持，方符合海洋生態(tài)損害賠償制度建構(gòu)的內(nèi)在規(guī)律。從憲法角度看，《憲法》第9條、10條、26條構(gòu)成了中國(guó)“環(huán)境憲法體系”的核心內(nèi)容，標(biāo)志著中國(guó)憲法環(huán)境條款在一定程度上具備憲法規(guī)范的自洽性。《憲法》 第26條第1款作為憲法環(huán)保目標(biāo)條款，構(gòu)成政府環(huán)保義務(wù)的憲法依據(jù)，也大大強(qiáng)化了海洋生態(tài)損害政府索賠權(quán)的制度規(guī)范性。由此而言，《憲法》 第9條第1款規(guī)定的“自然資源國(guó)家所有權(quán)”實(shí)際上是政府運(yùn)用環(huán)境行政權(quán)履行憲法規(guī)定的預(yù)防和救濟(jì)海洋生態(tài)環(huán)境的法定職責(zé)，而非普通的民事賠償請(qǐng)求權(quán)。

從部門(mén)法的角度看，《環(huán)境保護(hù)法》第6條第2款規(guī)定了地方各級(jí)人民政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，由此與《海域使用管理法》第3條規(guī)定的“國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使海域所有權(quán)”形成內(nèi)在契合。在國(guó)外，美國(guó)1980年頒布的《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》（CERCLA）和1990年頒布的《油污法》（OPA）均委托總統(tǒng)、州政府作為海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的托管人，在海洋生態(tài)受損時(shí)制定海洋生態(tài)修復(fù)計(jì)劃，并向責(zé)任人提起索賠。1994年國(guó)際海事委員會(huì)（CMI）通過(guò)的 《國(guó)際海事委員會(huì)油污損害指南》明確規(guī)定，擁有自然資源所有權(quán)的主體及自然資源管理者是油污損害的索賠主體。由上觀之，賦予政府海洋生態(tài)損害索賠權(quán)并非是為了實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境資源的最大化利用，而是憲法和法律為維護(hù)海洋環(huán)境公益授權(quán)給政府的一種嚴(yán)格且具體的國(guó)家責(zé)任。

二、國(guó)家機(jī)構(gòu)改革下海洋生態(tài)損害政府索賠權(quán)的變遷

源于《海洋環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海環(huán)法》）授權(quán)的海洋生態(tài)損害政府索賠權(quán)，整體呈現(xiàn)出“分散式監(jiān)管+分工式索賠”的特征，直接影響了國(guó)家索賠效果。新一輪國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中海洋環(huán)境保護(hù)權(quán)限的集中配置，為中國(guó)構(gòu)建集中式索賠模式的海洋生態(tài)索賠體制提供了契機(jī)。

1.海洋生態(tài)損害政府索賠權(quán)的配置現(xiàn)狀

《海環(huán)法》第5條和第89條第2款從權(quán)力配置與權(quán)限歸屬兩個(gè)層面構(gòu)建出海洋生態(tài)損害政府索賠權(quán)的基本框架。一是該法第5條確定了海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的分工，即國(guó)務(wù)院環(huán)保、海洋、海事、漁業(yè)等部門(mén)按各自的管轄海域行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)；省級(jí)人民政府確定縣級(jí)以上地方人民政府海洋環(huán)境監(jiān)管部門(mén)的權(quán)責(zé)，從而形成“條塊分割”的海洋監(jiān)管體制。二是該法第89條第2款以第5條為基礎(chǔ)，由前述海洋環(huán)境監(jiān)管主體分別對(duì)管轄海域內(nèi)“污染和破壞海洋生態(tài)環(huán)境的行為行使索賠權(quán)”，由此形成以監(jiān)管權(quán)責(zé)為基礎(chǔ)，不同主體分別行使索賠權(quán)的格局。

但是，《海環(huán)法》并沒(méi)有明確不同索賠主體之間具體的權(quán)限配置。為此，原國(guó)家海洋局于2014年10月2日印發(fā)《海洋生態(tài)環(huán)境損害國(guó)家損失索賠辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《索賠辦法》）進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。第一，就央地之間索賠權(quán)限的劃分而言，《索賠辦法》 第4條規(guī)定由國(guó)家海洋局行使地方管轄海域以外的海域、國(guó)家與地方交叉管轄的海域以及跨行政區(qū)海域的海洋生態(tài)損害索賠權(quán)。第二，地方各級(jí)人民政府海洋監(jiān)管部門(mén)的索賠權(quán)基本形成兩種模式：一種是集中授權(quán)模式，即將索賠權(quán)集中授權(quán)給某一行政主體。例如，《廣東省實(shí)施 〈中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法〉辦法》第34條將海洋生態(tài)損害索賠權(quán)集中授權(quán)給海洋漁業(yè)部門(mén)。另一種是承襲 《海環(huán)法》的分散索賠模式，由各海洋環(huán)境監(jiān)管部門(mén)行使索賠權(quán)。例如，《浙江省海洋環(huán)境保護(hù)條例》《廈門(mén)市海洋環(huán)境保護(hù)若干規(guī)定》等均采取這種模式，未具體劃分相互之間的索賠權(quán)限。

2.海洋生態(tài)損害政府索賠權(quán)的演變

2018年3月21日中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《機(jī)構(gòu)改革方案》），將國(guó)家海洋環(huán)境保護(hù)的相關(guān)職能整合至新組建的生態(tài)環(huán)境部與自然資源部。生態(tài)環(huán)境部享有原國(guó)家海洋局的海洋生態(tài)保護(hù)職權(quán)，并組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，履行海洋污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)。自然資源部保留“國(guó)家海洋局”牌子，履行國(guó)家所有海洋自然資源與生態(tài)修復(fù)以及海洋自然保護(hù)區(qū)管理職責(zé)，從而使中國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)體制發(fā)生根本變化。自然資源部擁有國(guó)家海洋局牌子，生態(tài)環(huán)境部享有實(shí)質(zhì)性的海洋環(huán)保職權(quán)，二者誰(shuí)可作為“國(guó)家海洋行政主管部門(mén)”擁有原國(guó)家海洋局承擔(dān)的海洋生態(tài)損害索賠權(quán)，直接關(guān)系到國(guó)家索賠工作的運(yùn)行與推進(jìn)。

三、海洋生態(tài)損害政府索賠權(quán)的重構(gòu)

在新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革下，當(dāng)前 《海環(huán)法》確定的分散化索賠模式已不再適用海洋生態(tài)損害索賠實(shí)踐，建立以生態(tài)環(huán)境部為索賠主體的集中式索賠模式以維護(hù)國(guó)家海洋公共利益勢(shì)在必行。

1.明確海洋生態(tài)損害政府索賠的權(quán)限配置

多數(shù)情況下，政府在海洋環(huán)境保護(hù)中充當(dāng)“元治理”角色，以避免海洋成為其他主體肆意污染的“公地”。故而，政府作為海洋生態(tài)損害索賠主導(dǎo)者的角色不可取代。由此，實(shí)現(xiàn)碎片化索賠向集中式索賠的演變，不僅凸顯政府在海洋保護(hù)中的主導(dǎo)作用，而且有助于提高海洋生態(tài)損害索賠的效率。海洋生態(tài)損害索賠對(duì)象雖是“海洋生態(tài)環(huán)境本身”，但海洋資源卻是不可分割的組成部分，《最高人民法院關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2017〕23號(hào)）也是以海洋生態(tài)環(huán)境和自然資源為基點(diǎn)確立索賠主體的資格。因此，海洋生態(tài)損害政府索賠權(quán)應(yīng)以這兩大要素為基點(diǎn)配置生態(tài)環(huán)境部和自然資源部的索賠格局。

《生態(tài)環(huán)境部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制規(guī)定》 （廳字 〔2018〕70號(hào)）第3條規(guī)定，由生態(tài)環(huán)境部“指導(dǎo)實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作”?！蛾P(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革涉及行政法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整問(wèn)題的決定》（國(guó)發(fā)〔2018〕17號(hào)）規(guī)定，由新組建或者劃入職責(zé)的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)原有行政機(jī)關(guān)的職責(zé)。由此可知，海洋損害索賠權(quán)理應(yīng)由生態(tài)環(huán)境部行使。同時(shí)《自然資源部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》 （廳字 〔2018〕69號(hào)）第3條規(guī)定，自然資源部“履行全民所有的海洋自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”。故當(dāng)海洋自然資源受損時(shí)應(yīng)由自然資源部進(jìn)行索賠。由此建立以生態(tài)環(huán)境部為主，自然資源部等行政部門(mén)協(xié)調(diào)配合的海洋生態(tài)損害“集中式索賠”模式。如若該損害同時(shí)導(dǎo)致海洋自然資源及其他損失時(shí)，由生態(tài)環(huán)境部指揮協(xié)調(diào)，自然資源部與其他行政部門(mén)配合支持，以實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)損害索賠目標(biāo)。同時(shí)，各省級(jí)人民政府結(jié)合本行政區(qū)域海洋保護(hù)實(shí)踐，構(gòu)建有地方特色的海洋生態(tài)損害索賠機(jī)構(gòu)。例如，山東省組建隸屬于自然資源廳的海洋局與海洋發(fā)展委員會(huì)，以強(qiáng)化對(duì)海洋生態(tài)保護(hù)與資源利用的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。在中央機(jī)構(gòu)改革框架下，地方各級(jí)人民政府的海洋生態(tài)損害索賠權(quán)的劃分已以自然資源、生態(tài)環(huán)境的二分替代之前“陸海二分”架構(gòu)，這為地方政府集中實(shí)施海洋生態(tài)損害索賠權(quán)奠定了基礎(chǔ)。

2.塑造海洋生態(tài)損害賠償?shù)亩嘣?lián)動(dòng)機(jī)制

海洋生態(tài)損害關(guān)系到海洋自然資源的損失及其生態(tài)系統(tǒng)功能的發(fā)揮。在新一輪機(jī)構(gòu)改革之下，海洋生態(tài)損害賠償作為政府海洋環(huán)保職責(zé)中的一環(huán)，應(yīng)在完善央地之間索賠權(quán)的基礎(chǔ)上，建立由各級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)為主，同級(jí)自然資源主管部門(mén)為輔，其他部門(mén)參與的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使其與海洋環(huán)境監(jiān)管和海洋修復(fù)三種職權(quán)協(xié)調(diào)配合，才能形成完整的海洋生態(tài)保護(hù)鏈條。例如，在2011年康菲溢油事故中，原國(guó)家海洋局依法對(duì)康菲公司等提出海洋生態(tài)損害賠償?shù)耐瑫r(shí)，原農(nóng)業(yè)部在山東、河北、遼寧等地方海洋主管部門(mén)的配合下對(duì)溢油事故造成的海洋漁業(yè)資源損失進(jìn)行索賠。

此外，海洋生態(tài)損害賠償制度的目的之一是以司法權(quán)彌補(bǔ)海洋環(huán)境行政權(quán)之不足，以海洋環(huán)境公益訴訟的方式拓寬海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的渠道。但海洋生態(tài)損害案件大多具有案情復(fù)雜性、取證專(zhuān)業(yè)性、主體涉外性等特征，往往需要政治、外交等部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，故應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)提起海洋環(huán)境公益訴訟。例如，2019年5月21日，中國(guó)首例海洋環(huán)境民事公益訴訟案件就是由舟山市人民檢察院向?qū)幉êＪ路ㄔ禾崞鸬摹５@并非意味著檢察機(jī)關(guān)在海洋生態(tài)損害索賠中起主導(dǎo)作用，而是通過(guò)司法救濟(jì)適時(shí)發(fā)揮其在海洋環(huán)境保護(hù)中的積極作用，從而形成行政權(quán)與司法權(quán)的合力機(jī)制，以提高索賠效率。

結(jié)語(yǔ)

賦予政府海洋生態(tài)損害索賠權(quán)之目的在于保護(hù)海洋公益。新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中自然資源部和生態(tài)環(huán)境部的海洋環(huán)境保護(hù)權(quán)限分工為建立海洋生態(tài)損害集中索賠模式奠定了基礎(chǔ)。未來(lái)海洋生態(tài)損害賠償制度的優(yōu)化方向建立在進(jìn)一步明晰政府索賠權(quán)的基礎(chǔ)上，完善與海洋環(huán)境公益訴訟之間的銜接，使海洋生態(tài)損害賠償統(tǒng)一到中國(guó)生態(tài)環(huán)境損害索賠制度之中，實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的全面、綜合保護(hù)。