陸海統(tǒng)籌保護海洋生態(tài)環(huán)境

■文 / 賀震

中國既是陸地大國，也是海洋大國。藍色的海洋國土是中國神圣版圖的重要組成部分，保護海洋生態(tài)環(huán)境是生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護的重要內(nèi)容,是我們這代人的責任和使命。近年來，中國海洋環(huán)境質(zhì)量整體向好，局部區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)有所恢復，但仍處于污染排放和環(huán)境風險的高峰期、生態(tài)退化和災害頻發(fā)的疊加期。越來越多的跡象表明，海洋已無力再承受持續(xù)的污染。2019年10月，習近平總書記在致中國海洋經(jīng)濟博覽會的賀信中指出，“要高度重視海洋生態(tài)文明建設，加強海洋環(huán)境污染防治，保護海洋生物多樣性，實現(xiàn)海洋資源有序開發(fā)利用，為子孫后代留下一片碧海藍天”。在“十三五”收官在即，“十四五”即將開啟之時，應堅持陸海統(tǒng)籌，加大保護海洋生態(tài)環(huán)境保護力度。

一、保護海洋生態(tài)環(huán)境，必須確立“陸海統(tǒng)籌”的理念

海洋、河流、湖泊等水域生態(tài)環(huán)境的保護，都有一個共同的特點，就是雖然從表面上看，污染在海里、在水中，但實際上，污染的根子是在陸地、在岸上。統(tǒng)計表明，海洋最重要的污染源來自陸地，近岸海域80%以上的主要污染物來自陸源排放。全球每年向海里傾倒的垃圾多達200億噸以上，垃圾中有玻璃制品、塑料制品、放射性廢料、化學毒品、重金屬等。隨著人類文明由內(nèi)陸黃土文明向海洋文明的演進，現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展不斷向沿海轉移，沿海、河流入?？诘貛枪I(yè)發(fā)展最快、人口最密集的地帶，沿海地區(qū)環(huán)境承載量日益加大，環(huán)境污染日益加劇，在陸域無法在環(huán)境承載力范圍內(nèi)加以消納的情況下，海洋就成了天然的納污場。沿海地區(qū)工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動等產(chǎn)生的各種污染物，通過入海河流或入海排污口進入海洋；甚至遠在內(nèi)陸的污染物，也通過江河水流匯向大海。以渤海為例，每年注入渤海的工業(yè)廢水多達28億噸，各類污染物70多萬噸。這些水中含有酚、水銀、鉛、磷、硝酸鹽、鉻、鋅、銅等化學成分，使近岸海洋水體和海岸線嚴重污染。

同時，沿海地區(qū)向海要地、向岸要房、圍海造田、圍海養(yǎng)殖等情況嚴重，海洋岸線、沿海灘涂濕地被嚴重破壞，對局部生態(tài)環(huán)境造成明顯影響或破壞。一些重要經(jīng)濟魚類、蝦、蟹、貝類的生息場所消失，許多珍稀瀕危野生動植物絕跡，這大大降低了灘涂濕地調(diào)節(jié)氣候、儲水分洪、抵御風暴潮及護岸保田的能力。

當然，海洋的內(nèi)源污染與生態(tài)破壞也不容忽視。由于海運具有運量大、運費低、對貨物適應性強等特點，使海運成為國際貿(mào)易主要的運輸方式之一，使海洋成為水上運輸最重要的通道。中國進出口貨物運輸總量的80%-90%是通過海運進行的。航海業(yè)的發(fā)展，難免使船上大量垃圾傾入海中，造成海水污染。另外，油船卸油后要用海水壓艙，裝油前則要抽出海水，并要清洗，最后又把大量油水混合物排入海洋。這一進一出，油船在航運過程中便有約3%的石油漏入海中，每年排入海洋的石油和石油污染物多達1000萬噸。而海洋開發(fā)不斷向更廣更深推進，也對海洋造成了危害。

總之，陸海齊污，海洋遭殃。最終造成海洋生物資源逐漸減少，海洋生態(tài)系統(tǒng)失衡，赤潮等生態(tài)災害頻發(fā)，近岸海域生態(tài)環(huán)境壓力日益增大。

因此，統(tǒng)籌陸地與海洋，把海洋環(huán)境保護與陸源污染防治結合起來，加強陸源污染物向近岸海域排放的管理，是加強海洋生態(tài)環(huán)境保護的必然選擇和必由之路。保護海洋生態(tài)環(huán)境，必須尊重生態(tài)系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性，確立“陸海統(tǒng)籌”的理念，打通陸地和海洋，構建陸海聯(lián)動、統(tǒng)籌規(guī)劃的治理格局，實施“從山頂?shù)胶Ｑ蟆钡摹瓣懞Ｒ槐P棋”生態(tài)環(huán)境保護策略，建立陸海一體化的海洋生態(tài)環(huán)境保護治理體系。

二、貫徹陸海統(tǒng)籌方針，已具備有利體制條件

加強海洋生態(tài)環(huán)境保護，樹立陸海統(tǒng)籌理念，貫徹陸海統(tǒng)籌方針，主要還在于管理體制的執(zhí)行。

陸海統(tǒng)籌，首先是管理體制的統(tǒng)籌。多年來，一直有 “九龍治水”“五龍治?！钡日f法。在國家層面，海洋生態(tài)環(huán)境保護過去由國土資源部、國家海洋局主要負責，陸域生態(tài)環(huán)境保護由原環(huán)境保護部負責。在沿海省市地方層面，情況就更為復雜。由于職能分屬不同的部門，工作協(xié)調(diào)起來比較困難。

本輪機構改革，將海洋生態(tài)環(huán)境保護由原來的多個部門負責，調(diào)整為主要由生態(tài)環(huán)境部負責，有效地解決了海洋生態(tài)環(huán)境保護“五龍治?！钡膯栴}。這為在加強海洋生態(tài)環(huán)境保護中貫徹陸海統(tǒng)籌方針，實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境保護體制轉型，理順各種關系，創(chuàng)造了有利的客觀條件。

海洋生態(tài)環(huán)境保護管理體制的改變，固然為海洋生態(tài)環(huán)境保護帶來了有利條件，但海洋生態(tài)環(huán)境保護涉及經(jīng)濟社會發(fā)展的多個方面、多個領域，仍然需要相關部門協(xié)調(diào)配合，仍然要強化中央和地方、部委間和部委內(nèi)部的統(tǒng)籌銜接，從而形成共同抓好海洋生態(tài)環(huán)境保護的有效合力。

沿海地區(qū)地方各級政府也要加快建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護修復和污染防治區(qū)域聯(lián)動機制，以整治陸源污染為重點，做好重點流域和海洋生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)調(diào)銜接、協(xié)同推進，確保沿海地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

要用新體制凝聚新優(yōu)勢，用新思路謀劃新突破，構建保護海洋生態(tài)環(huán)境的長效機制，推動海洋生態(tài)環(huán)境領域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，在新起點上奮力開創(chuàng)海洋生態(tài)環(huán)境保護新局面，努力建成“水清、岸綠、灘凈、灣美、物豐、人和”的美麗海洋。

三、加強系統(tǒng)謀劃和頂層設計，須編制好規(guī)劃

當前，從國家層面到地方層面，都已啟動“十四五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的編制工作。為系統(tǒng)謀劃做好“十四五”全國海洋生態(tài)環(huán)境保護工作，給“十四五”海洋生態(tài)環(huán)境保護工作提供科學的頂層設計，2019年11月26日，生態(tài)環(huán)境部就 《“十四五”全國海洋生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》 的編制工作在深圳開展調(diào)研座談，提出了力爭編制“好用、管用、抓得住、能落地”規(guī)劃的目標任務。

規(guī)劃，是一個時期工作的“施工圖”和有力抓手。編制一部好規(guī)劃，對于抓好一項工作非常重要。要抓好“十四五”海洋生態(tài)環(huán)境保護，必須從規(guī)劃層面、從起始階段，就充分貫徹陸海統(tǒng)籌的理念，切實編制一部“管用、好用、能解決問題”的“十四五”海洋生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃。

“十四五”期間的海洋生態(tài)環(huán)境保護工作，應堅持以改善海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為重點，把陸海統(tǒng)籌貫穿于規(guī)劃編制的全過程，同步啟動“十四五”重點流域水污染防治規(guī)劃和海洋生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃編制工作，注重流域、區(qū)域、海域在管控措施、斷面要求、治理目標等方面的銜接；注重陸域環(huán)境保護設施與海洋環(huán)境質(zhì)量要求的銜接，以實現(xiàn)污染物入海監(jiān)管方面的“以海定陸”，管好直接向海洋排放污染物的“閘口”；注重沿海陸域產(chǎn)業(yè)布局與海域資源環(huán)境承載能力的銜接，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)布局方面的“以海定產(chǎn)”，沿海地區(qū)的規(guī)劃和工程項目環(huán)評中，加強海洋生態(tài)環(huán)境保護方面的審查；注重陸域海域綜合治理規(guī)劃、工程與海洋環(huán)境保護目標的銜接；注重陸海環(huán)境監(jiān)測標準和數(shù)據(jù)的銜接，統(tǒng)一陸海生態(tài)環(huán)境監(jiān)測布局。

要推動海洋環(huán)境保護法及其配套法律法規(guī)、規(guī)范性文件的制修訂工作，建立健全最嚴格最嚴密的海洋生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)體系，強化法律剛性約束，筑牢不可觸碰的法律高壓線，為海洋生態(tài)環(huán)境保護提供有力的法制保障；要按照國家、海區(qū)、灣區(qū)、城市等不同層級，明確目標任務和具體措施，壓實工作責任；要貫徹落實“實施流域環(huán)境和近岸海域綜合治理”的戰(zhàn)略部署，做好重點海灣、大江大河入?？诘木C合治理；要抓好“能力建設”這個關鍵，加強監(jiān)管、監(jiān)測、執(zhí)法、技術支撐等隊伍建設，解決海洋生態(tài)環(huán)境保護問題。

四、全面徹底摸清排污口，找準海洋污染的“病根”

既然海洋污染的主要根源在陸地、在岸上，保護海洋生態(tài)環(huán)境就要在切斷陸域污染源上下功夫。而要切斷陸上污染源，除了管控好河流輸送外，就必須把入海排污口的排查和整治擺在優(yōu)先位置作為首要工作來推動。要全面徹底摸清排污口，一個一個采取具體措施。

這些年，凡在水環(huán)境治理中取得較好成效的，都有一條共同的經(jīng)驗，就是摸清排污口、管好排污口。入海排污口一頭連著大海，一頭連著陸地污染源，是污染物進入海洋的最后一道“閘口”。這道“閘口”能否精確掌握、管控到位，直接關系到海洋污染防治和生態(tài)環(huán)境保護的成效。小到城市河溝黑臭水體的治理，大到海洋生態(tài)環(huán)境的保護，道理是相通的。

在這方面，渤海治污經(jīng)驗就是一本很好的教科書。

渤海是中國唯一的半封閉型內(nèi)海。渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)，是國家打好污染防治攻堅戰(zhàn)的七場標志性重大戰(zhàn)役之一。

近年來，經(jīng)過大力治理，渤海水質(zhì)有改善之勢，秦皇島等海域的水質(zhì)逐年向好，但一些海灣環(huán)境質(zhì)量總是不能實現(xiàn)根本好轉，生態(tài)環(huán)境整體形勢依然嚴峻。渤海污染之所以難以根本改觀，正是因為這道“閘口”的失控。入海排污口成為一筆“糊涂賬”，排污口底數(shù)不清，源頭控制不力，就使得渤海的污染物排放實際上處于一種失控的狀態(tài)。如此邊污染邊治理，縱然投入再多的資源，耗費再大的財力，也只能事倍功半。因此，徹底摸清渤海排污口底數(shù)，追根溯源，找準“病根”，是渤海污染治理的關鍵一步。也正因此，渤海入海排污口排查在國家層面被提上日程，并被確定為渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)的核心戰(zhàn)役。這是繼長江排污口排查之后，又一次大規(guī)模的排污口摸排工作。

為科學推進渤海地區(qū)入海排污口排查整治，2019年1月，生態(tài)環(huán)境部在唐山黑沿子鎮(zhèn)開展入海排污口的試驗性排查。同年6月24日，啟動河北唐山、天津濱海新區(qū)、遼寧大連、山東煙臺等四區(qū)市入海排污口現(xiàn)場排查工作。取得經(jīng)驗后，采取拉網(wǎng)式排查方式，對沿海所有入海排污口進行了排查，空中有衛(wèi)星遙感與無人機航測，地面有人員現(xiàn)場核查。“既用高科技，又下笨功夫”。通過排查，查出了渤海入海排污口的“明白賬”，從而把宏觀的法律法規(guī)以及監(jiān)管政策落實到微觀的管理主體上。在此基礎上，建設起權責清晰、監(jiān)控到位、管理規(guī)范的入海排污口監(jiān)管體系，加快了渤海污染治理的步伐。

“十四五”期間加強海洋環(huán)境污染治理和生態(tài)環(huán)境保護，必須充分借鑒，復制和推廣渤海治污經(jīng)驗，在全國海岸線進行大規(guī)模入海排污口排查，找準海洋污染“病根”，然后一個一個“開方下藥”，采取針對性措施，如此“藥到病除”，就會最大限度地減少陸源污染物入海。相信這項工作做實做好了，近岸海洋污染治理將會進入一個新階段，近岸海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量將會邁上一個新臺階。