關(guān)于“十四五”海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的幾點思考

■文 / 張曉麗 姚瑞華 嚴(yán)冬

海洋和陸地是一個生命共同體，海洋是陸地生態(tài)系統(tǒng)維持平衡和穩(wěn)定的生態(tài)屏障，陸地是海洋開發(fā)和保護(hù)的重要依托。中國既是陸地大國，也是海洋大國。海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)涉及眾多領(lǐng)域和部門，“十四五”時期，中國海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)要堅持在陸海統(tǒng)籌、全面系統(tǒng)謀劃的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)流域和海域聯(lián)動協(xié)同治理，形成保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的有效合力。

一、基本情況

1.近岸海域水質(zhì)基本情況

2019年，中國近岸海域水質(zhì)總體穩(wěn)中向好，水質(zhì)級別為一般，主要污染指標(biāo)為無機(jī)氮和活性磷酸鹽。優(yōu)良（一、二類）水質(zhì)海域面積比例為76.6%，同比上升5.3個百分點；劣四類為11.7%，同比下降1.8個百分點。面積大于100平方千米的44個海灣中，遼東灣、杭州灣、象山港（灣）等13個海灣春、夏、秋季均出現(xiàn)劣四類水質(zhì)，主要超標(biāo)指標(biāo)為無機(jī)氮和活性磷酸鹽。

2.入海河流和直排海污染源狀況

中國入海河流水質(zhì)狀況總體為輕度污染，190個入海河流國控斷面中，無Ⅰ類水質(zhì)斷面，同比持平；劣V類水質(zhì)斷面8個，比例為4.2%，同比下降10.7個百分點。484個直排海污染源污水排放總量約為801089萬噸，總磷出現(xiàn)超標(biāo)現(xiàn)象的排口較多，超標(biāo)率在5%以上。四大海區(qū)中，受納污水排放量最多的是東海，其次是南海和黃海，渤海最少。

3.海洋生態(tài)系統(tǒng)狀況

近岸海域生態(tài)環(huán)境退化問題總體上得到改善，但河口、海灣、灘涂濕地、珊瑚礁、紅樹林和海草床等典型海洋生態(tài)系統(tǒng)多數(shù)呈亞健康狀態(tài)：監(jiān)測的河口生態(tài)系統(tǒng)全部呈亞健康狀態(tài)；監(jiān)測的海灣生態(tài)系統(tǒng)多數(shù)呈亞健康狀態(tài)，杭州灣生態(tài)系統(tǒng)呈不健康狀態(tài)；蘇北淺灘灘涂濕地生態(tài)系統(tǒng)呈亞健康狀態(tài)；廣西北海和西沙珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)均呈健康狀態(tài)；廣西北海紅樹林生態(tài)系統(tǒng)呈健康狀態(tài)；海南東海岸海草床生態(tài)系統(tǒng)呈亞健康狀態(tài)。遼河口、渤海灣、黃河口、膠州灣、蘇北淺灘、長江口、杭州灣、閩東沿岸、閩江口、大亞灣、珠江口、廣西北海、北部灣、海南東海岸等14個監(jiān)測區(qū)域濱海濕地面積較5年前減少336平方千米。

二、問題和挑戰(zhàn)

1.陸源總氮超標(biāo)問題日益凸顯，缺乏行之有效的管控手段

地表水總氮污染問題日益凸顯，導(dǎo)致海水無機(jī)氮超標(biāo)問題嚴(yán)重。近年來，中國總氮平均濃度上升趨勢明顯，上升比例達(dá)到13.8%。2018年中國入海河流總氮平均濃度超過全國平均濃度71.9%，沿海省份中遼寧、山東和海南入海河流總氮年均濃度同比上升20個百分點以上。長期以來，總氮污染物由于存在環(huán)境統(tǒng)計基礎(chǔ)薄弱、統(tǒng)計范圍不全、排放量底數(shù)不清等原因，特別是在排放量大的農(nóng)業(yè)面源方面，缺乏可統(tǒng)計、可評估和可考核的技術(shù)方法，使得總氮一直沒有有效的控制措施和技術(shù)手段，進(jìn)而導(dǎo)致海水無機(jī)氮超標(biāo)問題突出。

2.陸海聯(lián)動的管理體系尚未建立，河口區(qū)還存在管理體系不清晰等問題

河口區(qū)地理環(huán)境復(fù)雜，并且陸海聯(lián)動的管理體系尚未建立，使得河口區(qū)缺乏行之有效的劃分和評價體系。河口區(qū)是流域的終點和海洋的起點，頻繁受流域和海洋的交互和疊加影響，是陸海關(guān)系最為密切的區(qū)域之一。在中國長達(dá)3.2萬千米的大陸與島嶼海岸線上，分布著大小河口1800多個，僅河流長度在100千米以上的河口就有60多個。由于中國長期的陸海二元分割體制，陸地與海洋領(lǐng)域的規(guī)劃與管理機(jī)制缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并且，幾十年來，對河口的評價和管理備受爭議。此外，流域、河口、海灣劃分邊界不清晰，河口區(qū)作為連接流域和海洋的過渡區(qū)域，存在管理體系混亂等問題，從而衍生出環(huán)境功能類別交錯混亂、評價指標(biāo)及限值不統(tǒng)一等問題。

3.海灣長期受陸海交互影響，缺乏集海灣海域及其流域區(qū)域為一體的整體保護(hù)

高強(qiáng)度的人類開發(fā)建設(shè)活動改變了海灣岸線的自然屬性，導(dǎo)致海灣面積、納潮量和自然岸線減少、泥沙嚴(yán)重淤積、環(huán)境惡化以及生態(tài)系統(tǒng)失衡。在中國綿延的海岸線地帶，分布著150多個面積在10km2以上的海灣，面積在100km2以上的海灣有50多個。海灣最突出的自然屬性就是環(huán)境條件相對封閉，風(fēng)浪較小，水交換周期長。由于海灣地處海陸結(jié)合部，非常容易受人類活動的影響，導(dǎo)致海灣生態(tài)環(huán)境惡化，空間面積減少，泥沙淤積嚴(yán)重，給沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

4.圍填海等涉海工程導(dǎo)致生物棲息地喪失，部分海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能受損

圍海造地、粗放式海水增養(yǎng)殖等造成部分海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能受損。近岸及近海是中國陸海生態(tài)系統(tǒng)關(guān)聯(lián)最密切、保護(hù)與開發(fā)矛盾最突出的區(qū)域，據(jù)統(tǒng)計，2002-2018年，全國實際填海造地面積約為27.5萬公頃，圍海養(yǎng)殖面積約74.8萬公頃。大規(guī)模填海造成潮灘濕地面積減少，近岸海域生態(tài)功能嚴(yán)重退化，紅樹林、海草床等重要生態(tài)系統(tǒng)以及重要經(jīng)濟(jì)生物的產(chǎn)卵場、索餌場、育幼場和洄游通道被侵占和破壞。此外，全國大陸自然岸線保有率不足40%，17%以上的岸段遭受侵蝕，重點監(jiān)測的典型海洋生態(tài)系統(tǒng)有80%左右處于亞健康和不健康狀態(tài)，約42%海岸帶區(qū)域的資源環(huán)境超載，灘涂空間和淺海生物資源日趨減少，近海大部分經(jīng)濟(jì)魚類已不能形成漁汛。

5.近岸海域及近海陸域環(huán)境風(fēng)險源空間上接近，環(huán)境風(fēng)險防范形勢嚴(yán)峻

灣區(qū)管理單元示意圖

鋼鐵、石化、重化工等產(chǎn)業(yè)近海布局，海上油氣開采規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，生產(chǎn)、儲運等環(huán)節(jié)易發(fā)生突發(fā)事故，產(chǎn)業(yè)重構(gòu)及高環(huán)境風(fēng)險疊加的態(tài)勢短時間內(nèi)難以消除。按照中國國家石化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，中國將形成20個千萬噸級煉油基地、11個百萬噸級乙烯基地，都集中在渤海、黃海、東海、南海等海區(qū)沿線。沿海地區(qū)多數(shù)港灣排污口設(shè)置不合理，造成環(huán)境污染嚴(yán)重，環(huán)境容量壓力增大；海洋與海岸工程使港灣地形地貌演變加速，水動力條件發(fā)生變化，水域面積減少，灘涂濕地萎縮。據(jù)統(tǒng)計，近50年來油類污染已經(jīng)使1000多種海洋生物滅絕，海洋生物量減少了40%。近年來，先后發(fā)生了蓬萊“19-3”油田溢油以及青島東黃輸油管線爆燃等事故，造成了局部海域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。

三、有關(guān)建議

1.加大入海河流管控力度，推進(jìn)入?？诳偟偭着欧艥舛瓤刂?/h3>

入海河流是海洋氮磷污染的最主要來源，“十四五”期間，建議實施入海河流“總氮削峰”行動，重點推進(jìn)總氮年均濃度較高河流的總氮治理，編制入海河流總氮控制方案，大幅削減入?？偟廴究偭?，改善入海河口及近岸海域水質(zhì)。以原油加工及石油制品制造、木竹漿制造、機(jī)制紙及紙板制造等三個行業(yè)為重點，推進(jìn)直排海污染源的重點治理。

2.統(tǒng)一河口區(qū)評價管理標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建流域海域協(xié)同共治管控單元

河口一定程度上是流域的終點和海洋的起點。建議合理劃分流域和海洋管理邊界，將河口區(qū)域作為流域海洋協(xié)同共治的管控單元，通過入海斷面交接機(jī)制等實現(xiàn)陸海管理的銜接?；诓煌涌诘淖匀坏乩硖卣鳎瑴囟?、鹽度以及潮流規(guī)律等，合理進(jìn)行河口區(qū)分類，并建立配套的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)和評估等管理制度和政策。

3.發(fā)揮灣區(qū)陸海紐帶作用，構(gòu)建流域和海域聯(lián)動的綜合治理格局

灣區(qū)在地理空間上不僅在于海灣本身的管理，還包括與其關(guān)聯(lián)的流域和區(qū)域。參照湖泊保護(hù)“一湖三圈”的管理模式，探索構(gòu)建“一灣三圈”的保護(hù)格局，沿海地市核心圈保護(hù)策略是嚴(yán)格管控和強(qiáng)化治理，入海河流控制圈保護(hù)策略是協(xié)同治理和聯(lián)防聯(lián)控，沿海省級行政區(qū)影響圈保護(hù)策略是統(tǒng)籌推進(jìn)和綜合調(diào)控，多層級、立體化推進(jìn)陸海統(tǒng)籌污染防治格局的建設(shè)。灣區(qū)管理單元內(nèi)實現(xiàn)灣長制和河長制管理體系銜接，探索建立區(qū)域間統(tǒng)一、陸海間統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，明確管控范圍、管控標(biāo)準(zhǔn)和管控措施，流域區(qū)域海域協(xié)同加強(qiáng)流域海域的綜合治理和保護(hù)。

4.優(yōu)化陸海生態(tài)空間布局，完善海洋生態(tài)環(huán)境區(qū)劃管理體系

充分發(fā)揮海岸帶陸?？臻g耦合載體的作用，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，以海岸線為軸，統(tǒng)籌海岸線兩側(cè)資源配置、經(jīng)濟(jì)布局、環(huán)境整治和災(zāi)害防治等功能和需求，研究建立陸海統(tǒng)籌的海洋生態(tài)環(huán)境區(qū)劃管理體系。鼓勵有條件的地區(qū)通過受損海域海島修復(fù)、港口空間資源整合等方式，將部分建設(shè)用?？臻g轉(zhuǎn)化為海洋生態(tài)空間，并進(jìn)一步推動包括圍填海、產(chǎn)業(yè)布局等在內(nèi)的空間布局和生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變，推動海洋資源利用和海洋生態(tài)空間格局優(yōu)化。

5.重點開展沿海地市保護(hù)，強(qiáng)化海洋生態(tài)屏障的保護(hù)和建設(shè)

沿海地市是海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)最重要的利益相關(guān)方，是受陸地和海洋共同影響的疊加區(qū)域，是最重要的生態(tài)過渡帶，也是保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境最重要的生態(tài)屏障。建議以近岸海域水質(zhì)極差的地市為重點，深度開展直排海污染、入海排污口以及入海河流排查和整治等工作。同時，借鑒江蘇省化工產(chǎn)業(yè)安全環(huán)保整治提升的做法，大幅壓減環(huán)境敏感區(qū)域、城鎮(zhèn)人口密集區(qū)、化工園區(qū)外和規(guī)模以下化工生產(chǎn)企業(yè)，依法關(guān)閉安全和環(huán)保不達(dá)標(biāo)、風(fēng)險隱患突出的化工生產(chǎn)企業(yè)，限期取締和關(guān)閉列入國家淘汰目錄內(nèi)的工藝技術(shù)落后的化工企業(yè)或生產(chǎn)裝置等，從根本上全力防范和遏制突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生。