江蘇農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法推進(jìn)措施探討

石秀秀 盛澤兵/江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法監(jiān)督局

2020年是全面建成小康社會(huì)的決勝之年，“舌尖上的安全”直接影響人民群眾對(duì)“全面小康”的滿意度。加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法，既是貫徹依法治國理念的重要舉措，也是落實(shí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全“四個(gè)最嚴(yán)”要求的具體體現(xiàn)。嚴(yán)厲打擊農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全違法違規(guī)行為，有效懲治和震懾不法分子，才能為放心消費(fèi)提供有力保障，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

問題及原因

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全案件總量及占比均較低。從案件來源類型來看，執(zhí)法檢查是發(fā)現(xiàn)違法行為的主要途徑。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和監(jiān)督檢查作為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的重要手段，是發(fā)現(xiàn)問題的主要渠道，但目前的問題發(fā)現(xiàn)率不甚理想。一是抽樣檢測問題發(fā)現(xiàn)率較低。從2015～2019年全省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測結(jié)果來看，近年來農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量抽檢合格率穩(wěn)中有升，從98.6%上升至99.2%，總體水平較高，禁用農(nóng)藥檢出率大幅度下降，由0.17%降至0.01%，超標(biāo)率由0.08%降至0，限用農(nóng)藥的檢出率由0.61%降至0.38%，超標(biāo)率由0.19%降至0.14%；監(jiān)督抽查的蔬菜、豬肉禽蛋等產(chǎn)品合格率近三年均在99.3%以上。但單純注重抽檢合格率，往往不利于發(fā)現(xiàn)被抽樣產(chǎn)品的問題。二是監(jiān)測對(duì)象存在盲區(qū)。根據(jù)近幾年的實(shí)施方案，目前風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和監(jiān)督抽查的重點(diǎn)一般均為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織、家庭農(nóng)場等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體以及定點(diǎn)屠宰場，對(duì)于種養(yǎng)大戶、小農(nóng)戶不包含在監(jiān)測范圍內(nèi)。雖然《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》僅規(guī)定了農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社的法律責(zé)任，但作為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的全面評(píng)估，覆蓋所有的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、提供者才能準(zhǔn)確掌握風(fēng)險(xiǎn)情況。三是在法律規(guī)定上存在“依據(jù)真空區(qū)”。現(xiàn)行的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》只規(guī)定了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織等監(jiān)管對(duì)象的法律義務(wù)和法律責(zé)任，其他的生產(chǎn)主體處于監(jiān)管范圍之外，對(duì)其違法行為處罰于法無據(jù)。四是存在法律競合問題。在案件的違法行為類型中，違禁使用農(nóng)獸藥（農(nóng)獸藥殘留超標(biāo)）占比一半以上，這一類型的農(nóng)產(chǎn)品案件在執(zhí)法辦案過程中存在與《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》《獸藥管理?xiàng)l例》的法律競合，而后兩者規(guī)定中對(duì)于農(nóng)藥、獸藥的違法使用行為處罰更重，部分案件依據(jù)農(nóng)藥、獸藥條例進(jìn)行處罰，未列為農(nóng)產(chǎn)品案件，這也是案件數(shù)量較少的一個(gè)重要原因。

南京農(nóng)資檢查秋冬季百日行動(dòng)

案源線索移交實(shí)效性不夠，執(zhí)法辦案取證固證難。案源線索移交時(shí)間較長，造成執(zhí)法“真空期”。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和監(jiān)督抽查線索，從抽樣至移交至少一個(gè)月，農(nóng)產(chǎn)品因其生鮮性和易變質(zhì)等特點(diǎn)，銷售周期很短，要立案查處時(shí)，不合格農(nóng)產(chǎn)品已銷售一空，造成執(zhí)法取證困難。系統(tǒng)外部門聯(lián)動(dòng)，真空期進(jìn)一步延長。

處罰金額較低，法律權(quán)威彰顯不夠?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《江蘇省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》罰款數(shù)額規(guī)定處于較低水平。部分條款對(duì)個(gè)人和單位罰款數(shù)額進(jìn)行了區(qū)分，但沒有以貨值金額為基準(zhǔn)進(jìn)行等級(jí)劃分；且與《食品安全法》《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》等現(xiàn)行的法律法規(guī)差距較大。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體盈利能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力相對(duì)較低，針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體的弱勢特點(diǎn)，在處罰力度設(shè)定上如何把握好幅度，既能威懾違法行為，又能兼顧弱勢群體，是目前面臨的一個(gè)難題。

措施與對(duì)策

近年來，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平不斷提升，但使用禁用藥物、超范圍超劑量使用、違反農(nóng)藥安全間隔期規(guī)定等行為仍然存在。如何把好農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全入口關(guān)，加強(qiáng)生產(chǎn)源頭監(jiān)管和治理，是目前需要重視的難題，只有加大農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測和問題發(fā)現(xiàn)力度，強(qiáng)化檢打聯(lián)動(dòng)和執(zhí)法辦案，才能讓農(nóng)產(chǎn)品執(zhí)法成為保障質(zhì)量安全的堅(jiān)實(shí)壁壘。

拓展安全執(zhí)法案源。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管涉及多個(gè)部門，要進(jìn)一步理順執(zhí)法機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、檢測機(jī)構(gòu)職責(zé)分工，加強(qiáng)溝通銜接，發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、監(jiān)督檢查等對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全日常監(jiān)管效能，拓展監(jiān)測范圍，全面覆蓋生產(chǎn)主體，加大問題發(fā)現(xiàn)力度，建議以“問題發(fā)現(xiàn)率”取代“抽檢合格率”，做到早發(fā)現(xiàn)、早查處，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管和執(zhí)法的有效銜接。

完善案件移交程序。針對(duì)不同農(nóng)產(chǎn)品特殊性，探索個(gè)性化多樣化執(zhí)法程序，壓縮“真空期”，建立快速有效的檢打聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)安全抽檢與執(zhí)法查處有機(jī)結(jié)合、無縫對(duì)接，一旦檢測發(fā)現(xiàn)不合格產(chǎn)品，立即啟動(dòng)執(zhí)法程序，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品抽檢“全覆蓋”、檢打聯(lián)動(dòng)“零縫隙”、執(zhí)法懲處“零容忍”。

改進(jìn)檢測方式方法。針對(duì)線索移交時(shí)間鏈條較長，檢測結(jié)果出來時(shí)農(nóng)產(chǎn)品已流向市場并可能已造成傷害，不利于監(jiān)管執(zhí)法工作開展等問題，建立健全農(nóng)產(chǎn)品檢測網(wǎng)絡(luò)，提升檢測能力水平、檢測效率，為農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管執(zhí)法提供快速有效的依據(jù)，為破解不合格農(nóng)產(chǎn)品控制不及時(shí)等執(zhí)法難點(diǎn)提供技術(shù)支撐。

規(guī)范抽樣工作程序。目前風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測抽樣主要為檢測機(jī)構(gòu)，及其他具有相關(guān)資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)；監(jiān)督抽查抽樣主要為各級(jí)農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍；往往時(shí)間緊任務(wù)重，抽樣規(guī)范程度有所欠缺；尤其監(jiān)督抽查要求持有執(zhí)法證人員抽樣，但目前持證人員多局限在執(zhí)法隊(duì)伍，人員力量不能滿足抽樣需要，建議行業(yè)監(jiān)管人員也需持證上崗，補(bǔ)充抽樣力量。其次，完善抽樣單產(chǎn)品庫存和銷售方面的信息，利于問題產(chǎn)品的證據(jù)固定。第三，加大抽樣人員培訓(xùn)力度，提高樣品采集、運(yùn)輸?shù)雀鳝h(huán)節(jié)技術(shù)操作能力，為追蹤溯源，查處違法違規(guī)行為提供證據(jù)支持。

完善相關(guān)法律法規(guī)。一是擴(kuò)大監(jiān)管范圍。將種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場等主體納入到監(jiān)管范圍，進(jìn)一步保障農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)源頭的質(zhì)量安全。二是科學(xué)合理的加大處罰力度。在處罰幅度的設(shè)定上建議以貨值金額為基準(zhǔn)進(jìn)行劃分，采用倍率式罰款數(shù)額。但考慮到生產(chǎn)主體的特殊性，受教育水平情況，抗風(fēng)險(xiǎn)能力，又不能簡單的參照其他法律法規(guī)與其保持一致，應(yīng)堅(jiān)持“處罰和教育相結(jié)合”的原則，加強(qiáng)教育培訓(xùn)、宣傳引導(dǎo)，完善農(nóng)業(yè)投入品的生產(chǎn)記錄，科學(xué)規(guī)范使用農(nóng)獸藥、確保安全間隔期。三是完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督抽查實(shí)施細(xì)則，建議在參照產(chǎn)品監(jiān)督抽樣實(shí)施細(xì)則完善抽樣時(shí)貨源、存貨量、銷售量等信息的相關(guān)規(guī)定，以固定證據(jù)，規(guī)避立案查處時(shí)定性難、取證難、固證難等問題。