新《土地管理法》知識百問（五）

鐘京濤

46.國家為何建立土地統(tǒng)計制度？

土地統(tǒng)計制度是國家對土地的數(shù)量、質(zhì)量、分布、利用狀況和權(quán)屬狀況進行調(diào)查、匯總、統(tǒng)計分析和提供土地統(tǒng)計資料的制度。土地統(tǒng)計的任務(wù)是及時、準確地掌握土地資料的構(gòu)成、利用現(xiàn)狀和變化動態(tài)，系統(tǒng)地收集、整理、分析土地數(shù)據(jù)信息，更新完善資料，保證統(tǒng)計資料的現(xiàn)勢性;為國家制定政策提供依據(jù);為編制土地利用總體規(guī)劃提供依據(jù);為監(jiān)督管理土地資源、資產(chǎn)的合法及合理利用服務(wù)。土地統(tǒng)計制度是我國統(tǒng)計制度的重要組成部分。

《土地管理法》第二十八條明確規(guī)定，國家建立土地統(tǒng)計制度?？h級以上人民政府統(tǒng)計機構(gòu)和自然資源主管部門依法進行土地統(tǒng)計調(diào)查，定期發(fā)布土地統(tǒng)計資料。土地所有者或者使用者應(yīng)當提供有關(guān)資料，不得拒報、遲報，不得提供不真實、不完整的資料。統(tǒng)計機構(gòu)和自然資源主管部門共同發(fā)布的土地面積統(tǒng)計資料是各級人民政府編制土地利用總體規(guī)劃的依據(jù)。

47.國家開展全國土地利用狀況動態(tài)監(jiān)測的目的是什么？

土地利用動態(tài)監(jiān)測是指國家運用遙感技術(shù)和其他現(xiàn)代化手段，對全國及國家確定的重點地區(qū)的土地利用變化情況，特別是城鎮(zhèn)建設(shè)用地擴展情況和耕地變化情況進行連續(xù)監(jiān)測和數(shù)據(jù)分析，為中央決策提供及時、準確的各類土地數(shù)據(jù)。土地利用動態(tài)監(jiān)測的目的，一是可以推算全國或某一地區(qū)的土地利用現(xiàn)狀情況;二是可以核查下級上報的土地統(tǒng)計數(shù)據(jù)是否真實;三是能夠監(jiān)督土地利用總體規(guī)劃和年度計劃的執(zhí)行情況;四是及時發(fā)現(xiàn)亂占濫用土地，閑置、荒蕪?fù)恋氐倪`法行為?！锻恋毓芾矸ā返诙艞l明確規(guī)定，國家建立全國土地管理信息系統(tǒng)，對土地利用狀況進行動態(tài)監(jiān)測。

48.什么是耕地占補平衡制度？如何落實？

耕地占補平衡是指非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母?，沒有條件開墾或開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新耕地。耕地占補平衡是占用耕地單位和個人的法定義務(wù)，任何建設(shè)占用耕地都必須履行開墾耕地的義務(wù)，無論是國家重點工程、城市建設(shè)，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村村民建住宅占用耕地都必須履行開墾耕地的義務(wù)。

具體情形下的責任者確定的原則是：① 城市建設(shè)用地區(qū)統(tǒng)一征地后供地的，承擔造地義務(wù)的為市、縣人民政府，造地的費用可以打入建設(shè)用地的成本，但責任必須由縣、市人民政府承擔;② 城市建設(shè)用地區(qū)外的建設(shè)項目用地，承擔開墾耕地義務(wù)的是建設(shè)單位，縣、市人民政府自然資源主管部門負責監(jiān)督和驗收;③ 村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地，承擔開墾耕地義務(wù)的是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會，縣、市人民政府自然資源主管部門負責監(jiān)督和驗收。對于沒有條件開墾，或者開墾出的耕地不符合要求的，建設(shè)單位應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定繳納耕地開墾費，由地方政府自然資源主管部門履行造地義務(wù)。省級人民政府在耕地占補平衡制度中的職責，主要包括：制定耕地開墾計劃，對建設(shè)單位和縣、市人民政府開墾耕地進行監(jiān)督和組織開墾耕地。

《土地管理法》第三十條明確規(guī)定，國家保護耕地，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。國家實行占用耕地補償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母?沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當制定開墾耕地計劃，監(jiān)督占用耕地的單位按照計劃開墾耕地或者按照計劃組織開墾耕地，并進行驗收?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》明確提出，以縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國家適度統(tǒng)籌為補充，落實補充耕地任務(wù);對經(jīng)依法批準占用永久基本農(nóng)田的，繳費標準按照當?shù)馗亻_墾費最高標準的兩倍執(zhí)行。

49.《土地管理法》對保護耕作層土壤有何規(guī)定？

土地的耕地耕作層是經(jīng)過多年耕種形成的，良好的土壤結(jié)構(gòu)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的寶貴的資源。將耕作層土壤用于新開墾的耕地可以加快新開墾耕地熟化的過程。國外也有在工程建設(shè)中將耕作層剝離用于開墾耕地的成功經(jīng)驗。但是，將耕地耕作層用于開墾耕地，由于受當?shù)氐淖匀粭l件和開墾耕地成本的影響，政府應(yīng)根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，實事求是地對具備條件的提出此項要求。法律并未對此作出強制性規(guī)定。對此，《土地管理法》第三十一條規(guī)定，縣級以上地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良。

50.什么是跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌？辦理程序有哪些？

跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌，是指耕地后備資源嚴重匱乏的直轄市，占用耕地、新開墾耕地不足以補充所占耕地，或者資源環(huán)境條件嚴重約束、補充耕地能力嚴重不足的省，由于實施重大建設(shè)項目造成補充耕地缺口，經(jīng)國務(wù)院批準，在耕地后備資源豐富省份落實補充耕地任務(wù)的行為。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑管理辦法的通知》（國辦發(fā)〔2018〕16號）規(guī)定，補充耕地國家統(tǒng)籌申請、批準按以下程序辦理：① 由省、直轄市人民政府向國務(wù)院提出補充耕地國家統(tǒng)籌申請;② 自然資源部組織對補充耕地國家統(tǒng)籌申請的評估論證，匯總有關(guān)情況并提出意見，會同財政部按程序報國務(wù)院批準。經(jīng)國務(wù)院批準補充耕地由國家統(tǒng)籌的省、直轄市，應(yīng)繳納跨省域補充耕地資金。

51.什么是耕地總量動態(tài)平衡制度？如何落實？

耕地總量動態(tài)平衡，是指在滿足人口及國民經(jīng)濟發(fā)展對耕地數(shù)量和質(zhì)量需求不斷增長的條件下，耕地數(shù)量和質(zhì)量供給與需求的動態(tài)平衡。保持耕地總量動態(tài)平衡包括耕地數(shù)量上的平衡和耕地質(zhì)量上的平衡，二者缺一不可。

耕地總量動態(tài)平衡制度是我國耕地保護的一項重要制度，這一制度的特點，一是以省、自治區(qū)、直轄市為單位實行耕地總量平衡，明確了省級人民政府保護耕地的目標和責任;二是對于省級人民政府沒有切實履行耕地保護責任的，國務(wù)院將責令組織開墾耕地，并進行驗收;三是對于個別省、直轄市難以在本行政區(qū)域內(nèi)做到耕地平衡的必須經(jīng)國務(wù)院批準，才可以易地開墾并核減該省、直轄市的耕地保護指標。2019年《土地管理法》修改時，又對該制度作了進一步完善，增加了對所開墾耕地質(zhì)量方面的要求?！锻恋毓芾矸ā返谌l明確規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少、質(zhì)量不降低。耕地總量減少的，由國務(wù)院責令在規(guī)定期限內(nèi)組織開墾與所減少耕地的數(shù)量與質(zhì)量相當?shù)母?耕地質(zhì)量降低的，由國務(wù)院責令在規(guī)定期限內(nèi)組織整治。新開墾和整治的耕地由國務(wù)院自然資源主管部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門驗收。個別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設(shè)用地后，新開墾耕地的數(shù)量不足以補償所占用耕地的數(shù)量的，必須報經(jīng)國務(wù)院批準減免本行政區(qū)域內(nèi)開墾耕地的數(shù)量，易地開墾數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母亍?/p>

52.為什么要實行永久基本農(nóng)田保護制度？

2008年中國共產(chǎn)黨第十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》首次提出“永久基本農(nóng)田”的概念。永久基本農(nóng)田是在原有“基本農(nóng)田”概念基礎(chǔ)上提岀來的，它既不是在原有基本農(nóng)田中挑選的一定比例的優(yōu)質(zhì)基本農(nóng)田，也不是永遠不能占用的基本農(nóng)田。在基本農(nóng)田前面加上“永久”兩字，體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對耕地特別是基本農(nóng)田保護的高度重視，體現(xiàn)的是嚴格保護的態(tài)度。耕地是我國最為寶貴的資源，永久基本農(nóng)田是耕地的精華，完成永久基本農(nóng)田控制線劃定功在當前、利及長遠。全面實行永久基本農(nóng)田特殊保護，是確保國家糧食安全，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的有力保障，是深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要前提，是實施鄉(xiāng)村振興，促進生態(tài)文明建設(shè)的必然要求。新修改的《土地管理法》把原來的“基本農(nóng)田”全部改成了“永久基本農(nóng)田”，充分體現(xiàn)了對基本農(nóng)田永久保護的價值理念。永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用或者擅自改變用途，嚴禁未經(jīng)審批違法違規(guī)占用?！锻恋毓芾矸ā返谌龡l明確規(guī)定，國家實行永久基本農(nóng)田保護制度。

53.《土地管理法》對永久基本農(nóng)田劃定有什么規(guī)定？

《土地管理法》第三十三條、第三十四條對永久基本農(nóng)田占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的比例、劃定范圍等作了明確規(guī)定，具體內(nèi)容包括：一是各省、自治區(qū)、直轄市劃定的永久基本農(nóng)田一般應(yīng)當占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的百分之八十以上，具體比例由國務(wù)院根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市耕地實際情況規(guī)定。二是下列耕地應(yīng)當根據(jù)土地利用總體規(guī)劃劃為永久基本農(nóng)田，實行嚴格保護：① 經(jīng)國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油、糖等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地;② 有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田和已建成的高標準農(nóng)田;③ 蔬菜生產(chǎn)基地;④ 農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗田;⑤ 國務(wù)院規(guī)定應(yīng)當劃為永久基本農(nóng)田的其他耕地。三是永久基本農(nóng)田劃定以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位進行，由縣級人民政府自然資源主管部門會同同級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門組織實施。四是永久基本農(nóng)田應(yīng)當落實到地塊，納入國家永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫嚴格管理。五是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當將永久基本農(nóng)田的位置、范圍向社會公告，并設(shè)立保護標志。

54.如何處理閑置已辦理非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用審批手續(xù)耕地的行為？

根據(jù)《土地管理法》第三十八條的規(guī)定，禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。對于已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地閑置的分三種情況處理：一是一年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種;二是一年以上未動工建設(shè)的，應(yīng)當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費;三是連續(xù)二年未使用的，經(jīng)原批準機關(guān)批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權(quán)，該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織恢復(fù)耕種。

55.為何不能占用或改變永久基本農(nóng)田用途？

《土地管理法》第三十五條、第三十七條明確規(guī)定，永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途;國家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重點建設(shè)項目選址確實難以避讓永久基本農(nóng)田，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的，必須經(jīng)國務(wù)院批準;禁止通過擅自調(diào)整縣級土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃等方式規(guī)避永久基本農(nóng)田農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的審批;禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等;禁止占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚?！蹲匀毁Y源部關(guān)于做好占用永久基本農(nóng)田重大建設(shè)項目用地預(yù)審的通知》（自然資規(guī)〔2018〕3號）規(guī)定，嚴格限定占用永久基本農(nóng)田的重大建設(shè)項目范圍，只有以下三類重大建設(shè)項目可納入用地預(yù)審受理范圍：① 黨中央、國務(wù)院明確支持的重大建設(shè)項目;② 中央軍委及其有關(guān)部門批準的軍事國防項目;③ 國家級規(guī)劃明確的民用運輸機場項目、國家級規(guī)劃明確的鐵路項目和國家級規(guī)劃明確的公路項目。

56.耕地質(zhì)量保護的責任人是誰？措施有哪些？

根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當承擔耕地質(zhì)量保護的責任，耕地質(zhì)量保護的措施包括：維護排灌工程設(shè)施、因地制宜輪作休耕、改良土壤等，其中，“輪作休耕”是《土地管理法》新增加的一項措施，與此相適應(yīng)，新修改的《土地管理法》也刪除了關(guān)于“承包經(jīng)營耕地的單位或者個人連續(xù)二年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當終止承包合同，收回發(fā)包的耕地”的原有規(guī)定。排灌工程設(shè)施，是指為灌溉農(nóng)田、排泄水流而興修的水利工程設(shè)施;改良土壤，指改變土地的不良性狀，防止土地退化，恢復(fù)和提高土地生產(chǎn)力。對此，《土地管理法》第三十六條明確規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當采取措施，引導(dǎo)因地制宜輪作休耕，改良土壤，提高地力，維護排灌工程設(shè)施，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和土壤污染。

57.如何處理政府、政府有關(guān)部門造成國有建設(shè)用地閑置的行為？

根據(jù)有關(guān)閑置土地處置政策規(guī)定，由于政府、政府有關(guān)部門的行為造成國有建設(shè)用地閑置的，市、縣自然資源主管部門應(yīng)當與國有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商，選擇下列方式處置：① 延長動工開發(fā)期限。簽訂補充協(xié)議，重新約定動工開發(fā)、竣工期限和違約責任。從補充協(xié)議約定的動工開發(fā)日期起，延長動工開發(fā)期限最長不得超過一年。② 調(diào)整土地用途、規(guī)劃條件。按照新用途或者新規(guī)劃條件重新辦理相關(guān)用地手續(xù)，并按照新用途或者新規(guī)劃條件核算、收繳或者退還土地價款。改變用途后的土地利用必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。③ 由政府安排臨時使用。待原項目具備開發(fā)建設(shè)條件，國有建設(shè)用地使用權(quán)人重新開發(fā)建設(shè)。從安排臨時使用之日起，臨時使用期限最長不得超過兩年。④ 協(xié)議有償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)。⑤ 置換土地。對已繳清土地價款、落實項目資金，且因規(guī)劃依法修改造成閑置的，可以為國有建設(shè)用地使用權(quán)人置換其他價值相當、用途相同的國有建設(shè)用地進行開發(fā)建設(shè)。涉及岀讓土地的，應(yīng)當重新簽訂土地出讓合同，并在合同中注明為置換土地。⑥ 市、縣自然資源主管部門還可以根據(jù)實際情況規(guī)定其他處置方式。市、縣自然資源主管部門與國有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商一致后，應(yīng)當擬訂閑置土地處置方案，報本級人民政府批準后實施。

58.如何處理城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)以出讓方式取得土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地？

《土地管理法》第三十八條規(guī)定，對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)閑置土地的處理，適用《城市房地產(chǎn)管理法》。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條規(guī)定，以出讓方式取得土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動工開發(fā)期限開發(fā)土地。超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的，可以征收相當于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費;滿二年未動工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán);但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延的除外。（作者單位：自然資源部不動產(chǎn)登記中心）