地方政府隱性債務治理與投融資規(guī)范

吉富星

加強地方債管理是當前化解重大金融風險攻堅戰(zhàn)的重要內容之一。值得注意的是，近年來地方政府違規(guī)舉債形成的隱性債務變得更為復雜、更為隱蔽，衍生的金融風險逐步凸顯。如不加以嚴控和規(guī)范， 勢必影響經濟健康持續(xù)發(fā)展和金融穩(wěn)定安全。故而，需高度關注地方政府隱性債務風險、規(guī)范地方政府投融資，以便更好地加強財政風險防控、確保財政可持續(xù)。

當前地方政府債務管理面臨新的形勢與挑戰(zhàn)

2014年以來，隨著國發(fā)〔2014〕43 號文、新預算法實施，地方政府只能通過發(fā)行政府債券進行舉債，原來無序的舉債納入正軌，債務治理成效逐步顯現(xiàn)。截至2016年底，地方政府債務余額15.32萬億元，債務率為80.5%，低于國際通行警戒線標準。加上中央政府債務余額12萬億元，政府債務余額27.33萬億元，全國政府債務的負債率是36.7%，顯著低于歐盟60%的警戒線，也低于主要市場經濟國家和新興市場國家水平。從國際比較、舉債形成的資產狀況看，政府債務風險總體可控。但是，這并不意味著財政風險得到全面、有效的控制。

近年來經濟下行、財政收支矛盾加劇，但地方政府投資熱情仍然高漲，衍生了各種“表外融資”，形成了規(guī)模較大的隱性債務、或有債務。很多地方投資拉動依賴沒有改變，依然面對巨大的建設資金缺口。2016年我國固定資產投資為60.65 萬億元，基礎設施投資（不含電力、熱力、燃氣及水生產和供應業(yè)）約為12萬億元，2017年固定資產投資63.17萬億元， 基礎設施投資14萬億元。而同期中央基本建設投資每年規(guī)模約為5000億元左右，新增地方債券規(guī)模每年約1萬多億（2016年為1.18萬億元，2017年為1.63萬億元）。很多地方處于“吃飯財政”狀態(tài)，財力薄弱，剛性支出大，在上級資金投入有限、地方債規(guī)模較小的形勢下，不得不去外部融資以解決資金缺口，這就必然會導致地方政府采取各種隱蔽的、不規(guī)范方式進行變相舉債，由此也衍生了較大的隱性債務風險。

客觀講，近年來地方政府投資拉動依賴沒有太大改變，但“金融創(chuàng)新”上了新臺階，隱性債務治理是當前的難點和重點。地方政府開展了諸如PPP（政府與社會資本合作）、政府購買服務、政府投資基金、資管計劃、資產證券化等各類融資。這些方式中有相當一部分存在變相舉債之嫌，游離在政府債務甚至財政預算監(jiān)管外。各類變相舉債主體多元，交易結構復雜、更隱蔽，導致界限不清、底數(shù)不清。盡管不斷出臺各種政策、開展各類督查，但隱性債務規(guī)模仍迅速膨脹且不透明，難以實現(xiàn)有效管控。事實上，地方政府顯性、直接債務是相對透明、可控的， 當前重點是從源頭上規(guī)范地方政府融資行為、遏制隱性債務泛濫。

近年地方政府變相融資行為及其風險分析 地方各種變相融資行為存在的問題

近年來，地方政府違規(guī)舉債、不規(guī)范融資方式模式多、規(guī)模大，異化為規(guī)避監(jiān)管、突破預算約束的工具。變相舉債的載體主要是融資平臺，同時，也延伸到社會資本身上，以PPP、購買服務、委托代建等方式使政府債務得以“出表”，出現(xiàn)走偏、異化。例如，以假PPP、不規(guī)范PPP 方式搞變相融資的行為還時有發(fā)生。一些地方思維仍然停留在融資建設上，政府承諾回購、名股實債、固定回報、財政兜底等問題突出。尤其是一些偏公益性的項目，很多演變?yōu)閴|資施工項目、時間拉長版BT。再如，部分地方政府違法違規(guī)擴大政府購買服務范圍、超越管理權限延長購買服務期限等，形成購買工程、融資行為泛濫。此外，部分政府或其融資平臺以投資基金方式，借助財政預算來放大杠桿（早期達到∶9），以劣后方式給融資機構相應的固定回報、回購承諾。信托、資管、租賃等業(yè)務也存在類似問題，政府通過金融工具多重加杠桿，納入財政預算、回購股權、承擔實質兜底責任，演變?yōu)樽兿嗯e債。

政府各種信用擔保、支出承諾等構成了未來財政負擔，最后的風險依然集中在政府身上。很多項目的未來還款來源來自于財政資金，融資機構一般會以要求政府出函、人大出決議方式將項目付費責任納入財政預算，或者通過融資平臺來變相列支預算。但是，在中長期預算框架并未建立、形成約束的情況下，這種“預算”更多是突破當前預算、規(guī)避債務監(jiān)管的形式。

變相融資衍生的風險分析

各類變相融資方式可能導致風險隱匿、效率損失，加重政府中長期財政負擔。表面看，債務形成主要源于企業(yè)行為，但實則依托政府信用、財政預算實現(xiàn)，規(guī)避了政府債務管理約束。由承接主體或社會資本代替政府承擔舉債責任，可使政府債務得以“出表”，的確平滑了財政支出壓力，但容易產生“財政幻覺”。變相融資行為往往游離在債務監(jiān)管體系之外，也沒有切實納入預算、考量財政可承受能力，可能導致亂上項目、低效投資。在信息不對稱、缺乏有效監(jiān)管的情況下， 再加上商業(yè)融資成本遠高于政府直接融資成本，可能會加重政府未來財政負擔。

變相融資必然誘發(fā)機會主義、道德風險，加劇財政、金融風險。這些違規(guī)融資將縱容地方政府和金融機構加杠桿行為， 爭投資、上項目、趕速度蔚然成風。雖然投資形成了一批資產，但多為公益性資產，現(xiàn)金流差、變現(xiàn)能力弱、回收期長， 會與很多金融工具產生資源錯配。在“中央給地方兜底，政府給平臺或金融機構兜底”的預期下，市場更多從政府整體信用考慮，甚至主動進入“自我空轉”和“借新還舊”的狀態(tài)。由此誘發(fā)地方政府短期化、財政機會主義行為，不斷擴大表外融資或變相舉債規(guī)模，并延后、拉長還款期限或支出責任。同時，也對民間投資、其他合規(guī)方式產生了沖擊。尤其是，一味放任地方政府的投資性沖動，會加劇財政預算軟約束，并陷入低效率的支出膨脹循環(huán)。這將導致資源錯配與低效、預算約束難以硬化，容易形成債務危機，進而導致經濟危機。

地方政府變相融資的根源與治理思路

財政支出壓力、財政分權與晉升激勵是主要誘因。政績、財政激勵使得很多地方具有推動經濟增長的強烈動機，與此同時，預算彈性制度則擴展了違規(guī)空間。很多地方政府熱衷于投資，主要原因在于投資可以迅速拉升GDP、出形象和政績。但很多政府經濟基礎較差、財力薄弱、地方債額度有限，資源、資金匯集能力有限， 遠遠難以滿足投資需求。盡管存在巨大資金缺口、預算約束，但財政分權與晉升激勵相結合強化了部分地方政府基于自身利益的無序競爭、投資沖動。事權安排、轉移支付的不完善以及對地方舉債的限制， 迫使地方政府不得不尋求預算外的資金渠道，并轉化為各種非規(guī)范融資或過度舉債。

政企不分、復雜的金融操作、問責力度不夠加劇違規(guī)舉債。融資平臺是政府債務風險的主要載體，相當多的融資平臺政企不分，仍承擔著政府融資功能，嚴重依賴于財政預算來撬動金融杠桿。金融發(fā)展緩解了政府融資約束，但財政、金融手段的交織使得地方政府債務管理日趨復雜化。很多地方政府想方設法打擦邊球，利用各種金融工具“創(chuàng)新”來突破政策限制，使地方政府負債“表外化”。限于各屆地方政府任期因素，普遍缺乏較長遠的預算規(guī)劃，當問責不及時、力度不夠時， 則進一步加劇了軟預算約束和道德風險。此外，在剛性兌付預期下，融資機構缺乏風險定價和買者自負的意識，失去了尋求有效信息披露和監(jiān)督政府舉債的動機。

地方政府債務治理的核心是體制機制完善重點是遏制隱性債務。隱性債務產生機理較為復雜，風險治理難度很大。這些隱性債務并不是政府直接舉借，形成資產與負債也并不一定記在政府資產負債表內，資產對應的經營性收益也千差萬別。故而，很難摸清具體的債務規(guī)模，很難清晰衡量財政承受能力和債務風險。違規(guī)舉債不透明且復雜度高，即使完成了整改， 解決了老問題，仍會出現(xiàn)新的風險點。其他“變通”或“創(chuàng)新”的金融工具仍可能不斷出現(xiàn)，一味“堵”和“督”很難徹底解決問題。不從體制機制上解決問題，地方政府債務管理，尤其是隱性債務管控基本是無解的。

只有貫徹新的發(fā)展理念、完善體制機制，才能有效治理債務風險，尤其是要有效遏制隱性債務。應著重改革分權框架下地方政府投資競爭的扭曲性制度激勵，治理財政預算軟約束，并有效控制地方政府的擴張行為。地方政府債務只是表象，關鍵在于資金使用效率與財政的可持續(xù)性。故而，應優(yōu)化行政考核、財政體制，嚴格厘清政府與市場關系、政府間財政關系， 合理確定基礎設施投資的規(guī)模與時序，注重投資效率、強化預算約束。遏制隱性債務的關鍵不是一味打擊，應在制度安排上堅持“開前門、關后門、堵偏門”，秉承陽光化、規(guī)范化、效率化、法治化的原則進行規(guī)范創(chuàng)新。

政府債務治理與投融資規(guī)范的建議

轉變發(fā)展理念，深化行政體制改革， 嚴肅財經紀律與終身問責。轉變發(fā)展理念，糾正不正確的政績導向，大力遏制投資沖動、隱性債務。地方政府應加強財政預算、項目信息公開力度，充分發(fā)揮市場的基礎性資源配置作用，加強科學論證、提高投資效率，避免亂投資行為。此外， 改進政府業(yè)績考核，將民生、政府負債等作為重要指標。同時，實施跨部門聯(lián)合監(jiān)管，保持對違規(guī)舉債的高壓態(tài)勢，形成常態(tài)化監(jiān)督、嚴肅問責機制。政府不得違規(guī)出具擔保函、承諾函或會議紀要等文件， 不得為任何單位或個人提供擔?；蜻`規(guī)承諾。加快建立權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度，加強地方政府債務、融資平臺公司債務、中長期支出事項等信息公開力度，接受各個層面監(jiān)督。堅決打消兩種“幻覺”，即地方政府認為中央政府會“買單”的“幻覺”、金融機構認為政府會兜底的“幻覺”。一旦形成財政風險， 要及時啟動財政重整計劃處置風險資產， 并建立責任倒查、終身責任追究機制。

加快財政體制、投融資體系及融資平臺改革。當前的重點是重塑中央地方財政關系，合理劃分事權和支出責任，厘清政企邊界，隔離政企信用。一方面應完善稅制、充實地方政府稅源和財力，優(yōu)化轉移支付制度，加快推進公共服務均等化力度，形成“財力、財權、事權”協(xié)調匹配體系。另一方面，應構建基本建設投資制度，可考慮適度擴容地方政府債券，積極推廣規(guī)范PPP模式，大力推動融資平臺轉型融資，合理合規(guī)推進政府引導基金等模式創(chuàng)新?？煽紤]擴大國債、地方債發(fā)行規(guī)模，延長期限，其中，一般債券接受赤字約束，同時，大力發(fā)展以收益性項目為載體專項債券。此外，應大力清理、整合、改革融資平臺，進行“三剝離”，即政府債務、融資職能、公益性資產的完全剝離，切實轉型為自主經營、自負盈虧、自我約束的市場主體。按照市場化原則、現(xiàn)代公司治理結構運作，實現(xiàn)平臺公司債務風險內部化，完善市場化退出和債務重組機制。政府不得為任何企業(yè)提供擔保、替企業(yè)償還債務，切斷違規(guī)增信、財政補貼鏈條。

嘗試建立統(tǒng)一的資本預算、中長期預算，合理確定規(guī)模、優(yōu)先性。在地方政府投融資規(guī)劃、中期財政規(guī)劃等基礎上建立資本預算，在中長期預算框架內考慮資本性投資的總額、優(yōu)先性和時序。結合地方經濟社會規(guī)劃，對未來三年或更長時期內重點投資項目、財政收入和支出進行預測。在總額限制下確定預算開支重點、項目開發(fā)時序，在資金投向上應有保有壓、突出重點、壓縮一般，將有限的資金主要解決經濟社會發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。打破部門預算、投資模式界限，編制資本改進計劃（CIP）或資本預算，統(tǒng)籌安排各類投融資，將資本性支出以及資金來源情況在政府預算中給予單獨反映。凡涉及財政資金補貼或付費的資本項目，設定融資優(yōu)先級、比選模式，并開展財政承受能力論證。資本預算時間跨度長，可不計入當年財政赤字，但要強化中長期、滾動式支出責任風險管理，切實硬化預算約束。

以防風險、提效率為導向，規(guī)范創(chuàng)新運用各類新型融資方式。各級政府應更加注重政府投融資效率、形成的資產質量， 在有效防控財政風險基礎上加大規(guī)范、創(chuàng)新力度。其一，在一般債務擴容基礎上， 著力發(fā)展各類項目收益自求平衡的地方政府專項債券品種，面向市場彈性籌集資金。其二，積極穩(wěn)妥做好PPP項目統(tǒng)籌規(guī)劃，以提質增效為導向創(chuàng)新商業(yè)模式、嚴把論證關、強化運營效率。鼓勵存量、使用者付費項目，合規(guī)配置“國有資產、公共資源”，合理分配風險，嚴格按效付費，降低財政支出壓力。其三，清晰界定政府購買服務目錄和范疇，所需資金應當在財政預算中統(tǒng)籌安排。防范“錯買”行為，購買服務支出要嚴格論證、統(tǒng)一納入財政預算管理。其四，政府出資的投資基金、資管計劃、資產證券化等應按市場化、專業(yè)化、平等化方式運作，切實發(fā)揮杠桿、引導作用或盤活效應，不得變相增加政府債務或形成財政風險兜底。政府可適當讓利，但不得承諾回購其他出資人的投資本金、承擔其他出資人投資本金的損失，或者向其他出資人承諾最低收益等。其五，鼓勵在政策、預算框架內的各種金融創(chuàng)新，牢把“項目論證關”、“財政承受關”，增強操作透明度、規(guī)范化。杜絕多層嵌套、通道化等違規(guī)方式，回歸表內，將中長期支出責任顯性化，確保投資有效率、財政可持續(xù)。

（作者單位：中國社會科學院大學經濟學院）