兒童照顧政策模式的形塑：性別和福利國(guó)家體制

馬春華

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 社會(huì)學(xué)研究所，北京 100732)

隨著人口老齡化加劇和人口預(yù)期壽命的延長(zhǎng)，家庭對(duì)于照顧的需求增加，而隨著更多女性進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)從照顧者變?yōu)楣ぷ髡遊1]，照顧的供給減少，原有的照顧供需呈現(xiàn)失衡狀態(tài)，出現(xiàn)了所謂的“照顧赤字”或者“照顧危機(jī)”[2]。這種照顧危機(jī)具有全球性和跨國(guó)性，不僅因?yàn)閲?guó)家、勞動(dòng)力市場(chǎng)和家庭之間存在著制度性分離(disjuncture)[3]，更因?yàn)楦鱾€(gè)國(guó)家之間的相互競(jìng)爭(zhēng)，公民的權(quán)利建立在其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的角色基礎(chǔ)之上[4]。各個(gè)國(guó)家照顧危機(jī)的具體狀況，除了與國(guó)內(nèi)的政治和經(jīng)濟(jì)條件有關(guān)之外，也與其地理位置和經(jīng)濟(jì)實(shí)力在全球照顧鏈中所處的不同位置有關(guān)[5]。

世界各國(guó)，無論是在兒童照顧方面還是在老人照顧方面，都可能面臨照顧危機(jī)。但是兩者有不同的根源:前者是照顧需求沒有增加，而照顧供給在減少；后者是照顧需求在增加，而照顧供給在減少。雖然從照顧的供需平衡來看，老人照顧危機(jī)可能更為嚴(yán)重，但是由于兒童作為公共產(chǎn)品或者社會(huì)投資品的特性，決定著國(guó)家未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)可持續(xù)性，兒童照顧危機(jī)依然引起了廣泛的關(guān)注和討論，這也是本文關(guān)注的重點(diǎn)。與其他國(guó)家相似，中國(guó)在兒童照顧領(lǐng)域也面臨著“兒童照顧危機(jī)”[6]。

許多國(guó)家的照顧危機(jī)，源于女性就業(yè)造成照顧者減少進(jìn)而導(dǎo)致照顧供需的失衡。與其他國(guó)家不同，中華人民共和國(guó)成立后經(jīng)過社會(huì)主義建設(shè)，女性的就業(yè)率一直保持在較高水平。20世紀(jì)70年代末，中國(guó)的城市勞動(dòng)年齡婦女就業(yè)的比例在90%以上[7]，但是勞動(dòng)力市場(chǎng)的性別平等和家庭內(nèi)部的性別平等沒有并行，依然由女性承擔(dān)照顧兒童的主要責(zé)任。當(dāng)時(shí)中國(guó)女性就已經(jīng)面臨工作和家庭的沖突，只是由于城市的女職工享有“去家庭化”的福利、農(nóng)村女性有集體親屬和鄰居等非正式照顧的支持[7][8]以及更多的兒童處于被“散養(yǎng)”的狀態(tài)等，兒童照顧需求似乎沒有出現(xiàn)失衡，也沒有出現(xiàn)所謂的兒童照顧危機(jī)。改革開放以后，雖然女性的就業(yè)率受兒童照顧等因素影響下滑(1)根據(jù)世界銀行估算的數(shù)據(jù)，1990年中國(guó)15歲以上的女性就業(yè)率為71.56%，2000年為68.97%，2010年為61.29%，2019年為58.23%，呈現(xiàn)持續(xù)下降的趨勢(shì)。就業(yè)率方面，中國(guó)提供的數(shù)據(jù)高于世界銀行的估算值，2000年、2016年、2018年分別為75.32%、69.18%、67.66%，但是女性就業(yè)率整體下降的趨勢(shì)是一致的。參見World Bank,World Revelopment Indicators,http://databank.wordbank.org,2020。[9][10]，但是和很多國(guó)家相比還是處于高位(2)中國(guó)的女性就業(yè)率雖然整體趨勢(shì)在下降，但仍然處于高位。根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)，2019年中國(guó)的女性就業(yè)率為58.32%，而歐美各國(guó)中女性就業(yè)率一直排在前列的北歐國(guó)家瑞典為57.15%。；而由于計(jì)劃生育限制了生育數(shù)量，家庭對(duì)兒童照顧者數(shù)量需求并沒有增加，但是對(duì)照顧品質(zhì)的需求卻在不斷提升[11][12]，需要照顧者付出更多的經(jīng)濟(jì)成本、時(shí)間成本和機(jī)會(huì)成本。也就是說，兒童照顧需求在增加，照顧的供給卻在減少。一方面，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，國(guó)家逐步從城市福利體系中撤出；另一方面，伴隨著全面市場(chǎng)化，原來由企業(yè)承擔(dān)的兒童照顧職能被剝離[13]。原有能夠代替或者協(xié)助女性成為兒童照顧者的國(guó)家和企業(yè)撤離，使得兒童照顧的責(zé)任重新全部回歸家庭。這時(shí)僅僅依靠家庭本身，已經(jīng)無法解決兒童照護(hù)供需失衡的問題，中國(guó)開始面臨明顯的兒童照顧危機(jī)。

中國(guó)近年來出現(xiàn)的生育率極低、女性就業(yè)率下降等現(xiàn)象，都與兒童照顧危機(jī)有著密切關(guān)系，而這些都影響著國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，成為亟待解決的社會(huì)問題。那么應(yīng)如何解決兒童照顧危機(jī)呢？其他國(guó)家的相關(guān)研究表明，兒童照顧危機(jī)的照顧供需平衡可以通過兒童照顧政策來重新實(shí)現(xiàn)[14][15](P83)。兒童照顧狀況受到家庭收入、父母時(shí)間、孩子數(shù)量等個(gè)體家庭層面因素的影響，更受到兒童照顧政策等宏觀因素的影響，而且前者在很大程度上也受到后者的影響。

兒童照顧政策與性別及福利國(guó)家體制有著密切的關(guān)系。首先，討論兒童照顧的時(shí)候必須與女性的角色一同探討，因?yàn)榕猿袚?dān)著主要的照顧責(zé)任[15](P 83)。其次，所謂福利國(guó)家體制指的是在總體福利產(chǎn)品生產(chǎn)和提供方面，政府、市場(chǎng)和家庭之間的制度性分工[16]。兒童照顧政策是國(guó)家提供的福利產(chǎn)品的一部分，是嵌入國(guó)家福利體制中的。有什么樣的國(guó)家福利體制，就有什么樣的兒童照顧政策。最后，福利國(guó)家體制和性別之間存在密切的關(guān)系。前者建立在一定的性別秩序基礎(chǔ)之上，原有性別秩序的坍塌是現(xiàn)代福利國(guó)家面臨危機(jī)的重要原因[15](P 83)。反過來，福利國(guó)家體制不僅規(guī)范著生產(chǎn)體制，也規(guī)范著性別體制。福利國(guó)家的稅收和轉(zhuǎn)移性所得，也塑造著公眾對(duì)性別角色的期待和規(guī)范[17]。

那么，中國(guó)兒童照顧政策的現(xiàn)狀如何？這一現(xiàn)狀是如何形成的？對(duì)于中國(guó)現(xiàn)在的兒童照顧危機(jī)有著怎樣的影響？中國(guó)的兒童照顧危機(jī)是否有可能通過兒童照顧政策得到某種程度的緩解？本文首先試圖從國(guó)際比較研究的角度，以性別化福利國(guó)家體制分析框架為基礎(chǔ)，在構(gòu)建女性照顧/就業(yè)關(guān)系的理念類型和現(xiàn)實(shí)模式的分析框架之后，從女性勞動(dòng)力“商品化”和女性兒童照顧“去家庭化”兩個(gè)維度，討論不同福利國(guó)家兒童照顧政策的形成和現(xiàn)狀，然后探討中國(guó)兒童照顧政策的形成和現(xiàn)狀，最后在借鑒其他國(guó)家兒童照顧政策的基礎(chǔ)上，對(duì)中國(guó)兒童照顧政策的未來發(fā)展提出可行性建議，以緩解中國(guó)目前面臨的兒童照顧危機(jī)。

一、核心概念：兒童照顧政策

兒童照顧政策是國(guó)家對(duì)兒童照顧的介入，早在19世紀(jì)末期的法國(guó)等歐洲國(guó)家就開始實(shí)行。當(dāng)時(shí)歐洲各國(guó)正在經(jīng)歷工業(yè)化和城市化，惡劣的工作條件和生活條件帶來了嬰兒高死亡率和普遍貧困。為了保護(hù)兒童，政府第一次介入了原本囿于家庭的兒童照顧，內(nèi)容除了普及育兒知識(shí)、提供醫(yī)療和生育協(xié)助之外，還包括發(fā)放各種津貼、出臺(tái)產(chǎn)假政策，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為，嬰幼兒高死亡率的主要原因不是貧困，而是母親不得不外出工作從而對(duì)孩子疏于照顧以及惡劣的生活條件[18](PP 38-39)。隨后禁止使用童工的立法和義務(wù)教育制度出臺(tái)。1942年英國(guó)《貝弗里奇報(bào)告》明確提出，國(guó)家要為家庭提供養(yǎng)育子女津貼，改變了由家庭獨(dú)立承擔(dān)兒童照顧職能的歷史傳統(tǒng)[19]。

國(guó)家介入兒童照顧有不同的理論基礎(chǔ)。第一種理論是從兒童權(quán)利保障的維度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)兒童受照顧權(quán)是兒童權(quán)利的基礎(chǔ)性組成部分[20]，比如聯(lián)合國(guó)于1959年頒布的《兒童權(quán)利宣言》以及于1989年頒布的《兒童權(quán)利公約》。第二種理論是把兒童視作(準(zhǔn))公共物品，因?yàn)閮和磥沓蔀閯趧?dòng)人口時(shí)提供的產(chǎn)品和納稅以及提供的養(yǎng)老、醫(yī)療等服務(wù)并非只有父母能夠享受，而是所有公民都可以享受[21]?，F(xiàn)在由全社會(huì)共同照顧兒童，未來兒童才有可能照顧需要照顧的人，保證經(jīng)濟(jì)的整體運(yùn)行和社會(huì)保障制度的持續(xù)[22]。第三種理論是把兒童視為社會(huì)投資品，資源的均等化是未來勞動(dòng)生產(chǎn)力最優(yōu)化的基礎(chǔ)[23]。國(guó)家有責(zé)任確保兒童獲得機(jī)會(huì)平等和生活機(jī)會(huì)的均等，減少兒童家庭背景對(duì)兒童人力資本提升的影響，打破貧困和社會(huì)不平等的代際循環(huán)。

無論是從兒童本身還是國(guó)家未來的發(fā)展看，國(guó)家介入兒童照顧都是應(yīng)該且必需的。本文討論的兒童照顧政策指的是由非特定部門所提供，對(duì)象為0-6歲的正常兒童，其主要內(nèi)容包括托育服務(wù)、兒童經(jīng)濟(jì)安全措施以及和雙親相關(guān)的現(xiàn)金給付、親職假以及照顧假等項(xiàng)目[24]。也就是說，兒童照顧政策主要分為收入補(bǔ)充、時(shí)間彌補(bǔ)以及托育服務(wù)三個(gè)維度。其中收入是指家戶中的個(gè)人在暫時(shí)退出勞動(dòng)市場(chǎng)之際獲得就業(yè)收入的補(bǔ)償；時(shí)間是指如何使家戶中的男女得以在兒童成長(zhǎng)時(shí)期暫時(shí)退出勞動(dòng)市場(chǎng)，進(jìn)而獲得照顧兒童的時(shí)間；托育服務(wù)的提供者包括國(guó)家、社區(qū)、市場(chǎng)以及家庭[25]。兒童照顧政策是福利體制的一部分，涉及不同福利體制的設(shè)計(jì)，而福利體制背后都存在對(duì)家庭性別關(guān)系和整個(gè)社會(huì)性別秩序的預(yù)設(shè)。

二、分析框架：性別和福利國(guó)家體制

埃斯平-安德森(G?sta Esping-Anderson)構(gòu)建的福利國(guó)家體制(welfare regime)討論的是國(guó)家在總體福利產(chǎn)品生產(chǎn)和提供上，政府、市場(chǎng)和家庭之間的制度性分工[15](P 26)。它不僅是一個(gè)國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，更是維持和加強(qiáng)既有國(guó)家價(jià)值的制度[15](PP 1-2)。埃斯平借由就業(yè)和福利的連結(jié)以及“去商品化”指標(biāo)的建立，區(qū)分了自由(liberal)、保守(conservative)與社會(huì)民主(social democratic)三種福利體制[15](PP 26-29)。福利體制可以簡(jiǎn)化為“福利體制=福利組合+福利結(jié)果+階層效果”[26]，涉及包括政府、市場(chǎng)和家庭在內(nèi)的總體福利的投入、輸送以及結(jié)果和成效[27]。

現(xiàn)代福利國(guó)家的核心是處理資本和勞動(dòng)力之間的關(guān)系[1]，勞動(dòng)力市場(chǎng)也是埃斯平的福利體制理論的核心，主要討論國(guó)家福利制度如何幫助工人在勞動(dòng)力市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)和資方的權(quán)力平衡。因此，埃斯平的核心概念是勞動(dòng)力的“去商品化”(de-commodification)[15](PP 35-54)。但是，和傳統(tǒng)福利國(guó)家模式一樣，埃斯平的理論框架是建立在傳統(tǒng)男性養(yǎng)家模式基礎(chǔ)上的，也就是“男主外，女主內(nèi)”的模式[28]，男性的就業(yè)必須得到女性無薪照顧工作的支持[29]。在這種模式中，女性的境遇和生命歷程不同于男性[30]，女性勞動(dòng)力沒有進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，沒有經(jīng)歷“商品化”過程，何來“去商品化”？因此，“去商品化”這個(gè)概念無法描述女性和福利國(guó)家之間的關(guān)系[26]。這是埃斯平的理論受到許多女性主義學(xué)者批評(píng)的原因。

埃斯平在后來的研究中指出，福利國(guó)家研究中性別和家庭的缺位是因?yàn)閼?zhàn)后形成了基于男性充分穩(wěn)定就業(yè)的核心家庭模式[31](PP 47-48)，面對(duì)福利國(guó)家的只有男性，女性和家庭被隱匿在男性背后。但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷，男性的就業(yè)不再有保障，家庭也變得越來越多樣化，進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的女性越來越多[17]，女性開始獨(dú)立面對(duì)福利國(guó)家。因此，埃斯平提出了“去家庭化”(de-familiazation)這一與“去商品化”平行的概念，并將其作為女性“商品化自己”的前提條件[32]。“去家庭化”描述了國(guó)家(或者市場(chǎng))在何種程度上使得女性能夠自主地被“商品化”或者獨(dú)立地承擔(dān)家計(jì)。也就是說，這一概念描述了女性原來承擔(dān)的福利提供或者照顧責(zé)任能多大程度轉(zhuǎn)移到國(guó)家或者市場(chǎng)的身上[31](P 51)。

女性是主要的照顧提供者，因此埃斯平“去家庭化”的概念間接地討論了照顧的議題。他建構(gòu)的測(cè)量“去家庭化”概念的四個(gè)指標(biāo)，實(shí)際上都是和照顧政策有關(guān)的，包括政府對(duì)整體服務(wù)供給的承諾(除了醫(yī)療保健之外家庭服務(wù)支出占GDP的比重)、國(guó)家對(duì)補(bǔ)貼育兒家庭的整體承諾(家庭津貼加上稅收減免)、公共兒童托育的普及程度(3歲以下孩子的日托)以及老年人照顧服務(wù)供給(65歲以上老人接受居家養(yǎng)老的比例)。而“去家庭化”有兩條路徑：一條是公共化；另一條是市場(chǎng)化[31](PP 61-64)。至此，在福利體制研究中，照顧成為被關(guān)注的重點(diǎn)之一，“去家庭化”也成為研究照顧政策的重要概念[17]。

在埃斯平于1990年建構(gòu)福利國(guó)家體制的分析框架之后，許多女性主義學(xué)者從性別的角度修正了埃斯平的分析框架，建構(gòu)了性別化的福利體制框架[28][31][33][34]，其中最為著名的研究者就是南茜·弗雷澤(Nancy Fraser)。南茜·弗雷澤從性別平等的角度，對(duì)福利國(guó)家進(jìn)行了政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析。她認(rèn)為，現(xiàn)在福利國(guó)家所面臨的危機(jī)主要源自原有的“男主外，女主內(nèi)”性別秩序的崩塌，而要支持現(xiàn)有的性別平等的新型性別秩序、重新建構(gòu)福利國(guó)家有三種方案：“普遍性家計(jì)承擔(dān)者模式”(universal breadwinner model)，通過推動(dòng)女性就業(yè)來實(shí)現(xiàn)性別平等，政策核心是提供日托等育兒服務(wù)；“照顧給予者平行模式”(caregiver parity model)，通過支持非正規(guī)的照顧工作來實(shí)現(xiàn)性別平等，政策核心是照顧者津貼；“普遍照顧者模式”(universal caregiver model)，所有的人既工作也承擔(dān)照顧責(zé)任，國(guó)家在這兩個(gè)領(lǐng)域內(nèi)對(duì)男女兩性提供支持，核心是制定和出臺(tái)避免搭便車的政策[28]。

沃爾特·科比(Walter Korpi)的研究則更為關(guān)注女性勞動(dòng)力的“商品化”[34]。埃斯平雖然引入“去家庭化”的概念來討論女性和福利國(guó)家的關(guān)系，但是沒有關(guān)注女性勞動(dòng)力的“商品化”，也沒有關(guān)注福利體制的“性別化”效果[31]?？票日J(rèn)為，有償和無償勞動(dòng)的性別分工及公私領(lǐng)域的劃分是性別不平等的主要來源。因此，她以有薪工作和無薪工作為核心，構(gòu)建了性別敏感化的福利國(guó)家分類：“總體家庭支持模式”(general family support model)，政策支持的對(duì)象是核心家庭，假定女性承擔(dān)著主要的照顧工作和再生產(chǎn)，女性進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)是暫時(shí)的和次要的；“雙薪支持模式”(dual earner support model)，政策鼓勵(lì)女性連續(xù)工作，使男性和女性都能夠兼顧父母身份和有薪工作，重新在家庭中分配照顧工作；“市場(chǎng)取向模式”(market oriented policies)，通過市場(chǎng)力量來塑造性別關(guān)系，讓個(gè)體通過市場(chǎng)資源或者家庭關(guān)系來解決照顧問題[34]。

從這些研究者提出的性別化福利國(guó)家體制分析框架可以看出，從性別角度討論福利國(guó)家體制比僅僅從階級(jí)角度出發(fā)更為復(fù)雜，因?yàn)榍罢卟粌H關(guān)注生產(chǎn)過程，還關(guān)注再生產(chǎn)過程。性別不平等表現(xiàn)在勞動(dòng)力市場(chǎng)中，更表現(xiàn)在家庭中，因?yàn)榧彝?nèi)部也是權(quán)力和資源分配的場(chǎng)域。性別化的福利體制理論，不僅要規(guī)范生產(chǎn)體制過程中勞動(dòng)力和資本的關(guān)系，也要規(guī)范再生產(chǎn)過程中的性別關(guān)系和家庭關(guān)系[17]。埃斯平的福利國(guó)家體制關(guān)注的是男性勞動(dòng)力的“去商品化”，但是沒有關(guān)注女性勞動(dòng)力為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)自立的“商品化”；修正后的理論關(guān)注了女性的“去家庭化”，但是沒有討論男性的“再家庭化”；討論了福利體制的“階層化”，但是沒有討論福利體制的“性別化”。弗雷澤和科比等女性主義學(xué)者的性別化福利國(guó)家體制分析框架，從不同角度彌補(bǔ)了埃斯平福利體制框架的不足，更適合用于分析兒童照顧政策。

中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者黃志隆在討論福利體制國(guó)家如何通過建構(gòu)家庭政策、整合家計(jì)承擔(dān)和兒童照顧責(zé)任時(shí)，提出了福利國(guó)家體制和家計(jì)承擔(dān)類型的分析框架。他在框架中沒有強(qiáng)調(diào)照顧的性別維度，也沒有和福利體制分析框架中的“商品化”和“去家庭化”相結(jié)合，而是把弗雷澤重構(gòu)福利國(guó)家的三種方案視為“家計(jì)承擔(dān)者模式”的理念類型，然后和福利體制國(guó)家現(xiàn)實(shí)分類相互對(duì)照：“透過國(guó)家政策對(duì)就業(yè)的支持與否，以及將照顧視為是目的或手段來加以區(qū)分，不同福利國(guó)家體制可分別對(duì)應(yīng)至不同的家計(jì)承擔(dān)者模式。”他強(qiáng)調(diào)這種對(duì)照不但能夠說明各個(gè)國(guó)家在文化與制度組合上可能產(chǎn)生的后果，也能夠反映就業(yè)和兒童照顧工作中難以解決的性別平等問題[35]。這個(gè)分析框架把就業(yè)和照顧結(jié)合起來，并且和福利國(guó)家體制相對(duì)照，進(jìn)行拓展和修訂之后，將有助于分析女性照顧/就業(yè)關(guān)系的理念類型和現(xiàn)實(shí)模式。

因此，本文結(jié)合埃斯平和弗雷澤、科比的分析框架，在黃志隆研究的基礎(chǔ)上[35]，從性別角度構(gòu)建了女性就業(yè)/照顧關(guān)系的理念類型和現(xiàn)實(shí)模式(見表1)。也就是說，本文同時(shí)從就業(yè)和照顧角度以及“商品化”和“去家庭化”角度討論女性和國(guó)家的關(guān)系。其中，女性勞動(dòng)力的“商品化”采用“是否支持女性就業(yè)”來衡量，女性照顧的“去家庭化”采用“是否支持轉(zhuǎn)移家庭照顧勞動(dòng)”來衡量，同時(shí)也采用將照顧視為目的還是手段做進(jìn)一步區(qū)分。本文的理念類型基于弗雷澤提出的福利國(guó)家模式，而科比的框架和弗雷澤的也有著某種對(duì)應(yīng)關(guān)系，比如“總體家庭支持模式”和“照顧給予者平行模式”是一致的，“雙薪支持模式”和“普遍照顧者模式”是一致的[15][33]。同時(shí)，弗雷澤的福利國(guó)家模式只包含能夠支持性別平等的模式，不包括無法支持性別平等的模式，比如“男性家計(jì)承擔(dān)模式”[36]“市場(chǎng)取向模式”[34]。為了增強(qiáng)表1分析框架的適用性，特別是厘清中國(guó)在這個(gè)框架中的可能位置，筆者在弗雷澤的基礎(chǔ)上增加了兩種理念類型。

表1 女性照顧/就業(yè)關(guān)系的理念類型和現(xiàn)實(shí)模式

弗雷澤的理念類型對(duì)應(yīng)不同的基于福利國(guó)家體制的現(xiàn)實(shí)模式。在不同理念類型下，有著不同模式的兒童照顧政策。北歐各國(guó)(社會(huì)民主主義福利體制)均由國(guó)家承擔(dān)照顧工作，鼓勵(lì)女性和男性一起外出工作[37]，形成“普遍家計(jì)承擔(dān)者模式”，但還沒有進(jìn)入“普遍照顧者模式”[35]；歐陸各國(guó)(保守主義福利體制)支持女性和家庭承擔(dān)照顧工作[32](PP 82-83)，不支持女性就業(yè)，形成了“照顧給予者平行模式”；英美(自由主義福利體制)國(guó)家中的市場(chǎng)和女性承擔(dān)照顧工作，鼓勵(lì)女性就業(yè)，并有政策支持，形成“市場(chǎng)取向模式”(“蠟燭兩頭燒”)；以地中海國(guó)家為代表的“家族主義”福利體制[38]和以東亞各國(guó)為代表的“生產(chǎn)主義”福利體制[27][39]，則更多是傳統(tǒng)的“男性家計(jì)承擔(dān)模式”，不支持女性就業(yè)，女性和家庭/家族是主要照顧者，無論哪個(gè)領(lǐng)域都缺乏政策支持。

根據(jù)表1所示的分析框架，本文依據(jù)福利國(guó)家體制，選擇瑞典、法國(guó)、美國(guó)和韓國(guó)作為現(xiàn)實(shí)模式來分析各個(gè)國(guó)家的兒童照顧政策。一方面，使用經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)家庭政策數(shù)據(jù)庫(kù)的數(shù)據(jù)(3)OECD家庭數(shù)據(jù)庫(kù)(OECD Family Database)是為了對(duì)各個(gè)國(guó)家的家庭和兒童狀況進(jìn)行跨國(guó)比較而建立的，它提供了OECD國(guó)家、歐盟成員國(guó)和其他合作伙伴的家庭和家庭政策的指標(biāo)和數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)來自不同國(guó)家和國(guó)際數(shù)據(jù)庫(kù)，包括OECD內(nèi)部和其他組織?，F(xiàn)在這個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)包括4個(gè)維度的70個(gè)指標(biāo)，4個(gè)維度為：家庭結(jié)構(gòu)；家庭的勞動(dòng)力市場(chǎng)位置；家庭和兒童的公共政策；兒童狀況。每個(gè)指標(biāo)都包括明確的定義、方法論、跨國(guó)比較數(shù)據(jù)、資料來源等。也就是說，OECD家庭政策數(shù)據(jù)庫(kù)建立初衷就是為了進(jìn)行跨國(guó)比較。中國(guó)雖然不是OECD國(guó)家，但是由于其獨(dú)特的重要性，OECD家庭數(shù)據(jù)庫(kù)也包含著可獲得的中國(guó)相關(guān)數(shù)據(jù)。[40]，分析這些國(guó)家在兒童照顧政策中的收入補(bǔ)充、時(shí)間彌補(bǔ)與托育服務(wù)供給方面的狀況，評(píng)估各個(gè)國(guó)家兒童照顧政策的特點(diǎn)及其對(duì)于性別關(guān)系和兒童福祉帶來的影響。另一方面，通過政策研究，分析這些國(guó)家近年來兒童照顧政策改革的焦點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上著重分析中國(guó)兒童照顧政策的歷史、特點(diǎn)，目前相對(duì)于其他國(guó)家在分析框架中所處的位置，以及特定的兒童照顧模式。

三、從性別角度比較各國(guó)兒童照顧政策模式

埃斯平和科比在討論福利體制的類別時(shí)，都給出了具體的測(cè)量指標(biāo)。因此，在這一部分筆者將基于兩人的測(cè)量指標(biāo)，使用世界銀行和OECD的數(shù)據(jù)進(jìn)行跨國(guó)比較。然后在此基礎(chǔ)上，再對(duì)各個(gè)國(guó)家的兒童照顧政策進(jìn)行分析，呈現(xiàn)各國(guó)在性別化的福利體制模式下的兒童照顧政策，以及在此基礎(chǔ)上形成的兒童照顧模式。

(一)女性的“去家庭化”和“商品化”：基于量化研究的分析

這一部分主要從量化研究來看各個(gè)國(guó)家支持女性勞動(dòng)力“商品化”和照顧“去家庭化”的差異，對(duì)各個(gè)福利國(guó)家和女性之間的關(guān)系進(jìn)行整體性分析。雖然“去家庭化”的另一條路徑是市場(chǎng)化，但是因?yàn)楸疚年P(guān)注的重點(diǎn)在國(guó)家和女性之間的關(guān)系，故對(duì)此暫不涉及。

1.照顧的“去家庭化”水平

表2中包含著埃斯平提出的“去家庭化”指標(biāo)。因?yàn)楣P者在這里討論的是兒童照顧政策，所以不涉及老年人的照顧服務(wù)供給。因?yàn)闆]有各國(guó)0-2歲兒童的公共托育機(jī)構(gòu)的入園率數(shù)據(jù)，所以在表2中增加了“人均兒童托育公共支出”“兒童托育公共支出占GDP的比重”等指標(biāo)共同說明情況。

表2 各國(guó)兒童照顧“去家庭化”水平

續(xù)表瑞典法國(guó)美國(guó)西班牙韓國(guó)男性的假期(天) 陪產(chǎn)假0.81.804.30.6 育兒假+兒童照顧假(天)10.03.60014.8兒童托育兒童托育覆蓋面(0-2歲、2017年)(%)46.656.328.036.456.3兒童托育公共支出占GDP的比重(0-5歲、2017年)(%)1.10.6000.5人均兒童托育公共支出(2017年、USD PPP)(元) 0-2歲1430072007003006500 3-5歲73007600420053006100 0-5歲107007400250025006300兒童照顧“去家庭化程度”最強(qiáng)較強(qiáng)最弱較弱中等

從表2的數(shù)據(jù)可以看出，不同指標(biāo)結(jié)果是類似的，這和埃斯平的分析也是一致的[31]。代表“社會(huì)民主福利體制”的瑞典“去家庭化”程度最高，而代表“自由主義福利體制”的美國(guó)“去家庭化”程度最低。雖然法國(guó)所屬的“保守主義福利體制”強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)于家庭的輔助作用，支持傳統(tǒng)的家庭模式，但是除了“人均兒童托育公共支出”這一指標(biāo)，法國(guó)的“去家庭化”程度也是極高的，其他幾個(gè)指標(biāo)甚至超過了瑞典。相較而言，韓國(guó)的“去家庭化”程度又超過了西班牙，這兩個(gè)國(guó)家因?yàn)閷?duì)家庭/家族的重視，常常被劃為支持傳統(tǒng)的男性家計(jì)承擔(dān)模式的國(guó)家。

時(shí)間成本的彌補(bǔ)是兒童照顧政策的重點(diǎn)之一。埃斯平的“去家庭化”指標(biāo)中沒有包含有關(guān)親職假的指標(biāo)，但是科比在建構(gòu)性別敏感的福利國(guó)家類型時(shí)，測(cè)量“雙薪家庭支持模式”的指標(biāo)中包括有薪育兒假和有薪父職假[34]。因此，在表2中，筆者總結(jié)了各國(guó)的親職假政策，從時(shí)間成本彌補(bǔ)的角度來比較各個(gè)國(guó)家對(duì)于照顧“去家庭化”的支持程度。因?yàn)楦鱾€(gè)國(guó)家的親職假津貼長(zhǎng)度和津貼的工資替代率不同，為便于比較，本文使用經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的“等價(jià)全薪親職假”指標(biāo)。

對(duì)于女性來說，除美國(guó)之外，各個(gè)國(guó)家的等價(jià)全薪產(chǎn)假都相對(duì)較長(zhǎng)，但是西班牙沒有育兒假，因此總體而言，育兒假時(shí)間最長(zhǎng)的是瑞典，其次是韓國(guó)，再次是法國(guó)。對(duì)于男性來說，等價(jià)全薪陪產(chǎn)假除西班牙之外，其他國(guó)家都相對(duì)較少，其中美國(guó)為0。由于瑞典和韓國(guó)的男性也可以享受育兒假，因此這兩個(gè)國(guó)家在推動(dòng)男性“再家庭化”的力度方面和其推動(dòng)女性“去家庭化”是一致的。而西班牙在此方面缺乏政策支持。

2.女性勞動(dòng)力的“商品化”水平

在討論女性和福利國(guó)家時(shí)，女性主義研究者關(guān)注的重點(diǎn)之一是女性就業(yè)，因?yàn)閯趧?dòng)力市場(chǎng)不僅是物質(zhì)資源分配和階層化的主要領(lǐng)域，而且影響著女性在家庭中的協(xié)商權(quán)利和互動(dòng)模式，這是改變?cè)姓疹櫺詣e分工的先決條件[34]。因此，國(guó)家對(duì)于女性就業(yè)(“商品化”)的支持程度是分析女性和福利國(guó)家關(guān)系的重要維度。女性大規(guī)模進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，也是建立在傳統(tǒng)性別秩序上的福利國(guó)家遭遇危機(jī)的重要原因。

從表3可以看出，5個(gè)國(guó)家中，女性就業(yè)率最高的是瑞典，其次是韓國(guó)，最后是法國(guó)和西班牙。這個(gè)結(jié)果在一定程度上反映出各國(guó)對(duì)于女性就業(yè)的支持程度。對(duì)于兒童照顧而言，母親的就業(yè)率是更為重要的指標(biāo)。瑞典母親就業(yè)率在各個(gè)國(guó)家中是最高的。從時(shí)間分配可以看出，兩性的工作時(shí)間差異并不大，但是照顧時(shí)間的差異非常明顯，特別是法國(guó)?？梢园l(fā)現(xiàn)，無論在哪個(gè)國(guó)家，無論家庭中孩子的數(shù)量有多少，具體到家中有0-6歲兒童家庭照顧時(shí)間的分配，依然是女性承擔(dān)了主要的照顧工作。其中，韓國(guó)兩性時(shí)間分配差異最大，瑞典兩性時(shí)間分配差異最小。從分析可以看出，雖然兩個(gè)國(guó)家的政策都在推動(dòng)父親參與兒童照顧，但是差異仍然明顯。

表3 各國(guó)女性勞動(dòng)力“商品化”水平 單位：%

(二)各國(guó)兒童照顧政策的比較分析：基于政策研究

本部分將從政策研究角度，基于福利體制，圍繞兒童照顧政策的3個(gè)維度(收入的補(bǔ)充、時(shí)間的彌補(bǔ)以及托育服務(wù))分析各國(guó)兒童照顧政策的形成和變化，以展示兒童照顧政策模式(見表4)。

1.各國(guó)兒童照顧政策和照顧模式

瑞典是社會(huì)民主主義福利體制的代表，在兒童照顧“去家庭化”方面表現(xiàn)出極高水平。瑞典的兒童照顧政策基于其普遍主義和平等主義的價(jià)值觀。普遍主義意味著所有公民都有權(quán)享受基本福利[37](PP 78-80)[41](P 84)；平等主義則意味著所有公民都應(yīng)該平等地承擔(dān)家庭和社會(huì)的角色[42]，最終形成人民負(fù)責(zé)工作納稅、國(guó)家承擔(dān)養(yǎng)老撫幼責(zé)任的模式[42](P 128)。因此，如表4所示，瑞典一方面支持女性外出就業(yè)，另一方面通過豐厚的收入補(bǔ)償[43][44]、長(zhǎng)達(dá)16個(gè)月的育兒假[45]以及高品質(zhì)的公共托育服務(wù)體系[42]來承擔(dān)國(guó)家兒童照顧責(zé)任，形成“國(guó)家+雙薪父母”共同照顧兒童的模式，讓雙薪父母能夠兼顧工作和家庭，形成了生產(chǎn)和再生產(chǎn)之間正向延續(xù)的循環(huán)[45][46]。

被歸為保守主義福利體制的法國(guó)，社會(huì)政策更多地受到共和及反教會(huì)干預(yù)精神的引導(dǎo)[31](P 82)。因?yàn)榉▏?guó)是歐洲第一個(gè)經(jīng)歷生育率下降的國(guó)家[47]，所以生育成為法國(guó)兒童照顧政策的核心。如表4所示，法國(guó)不支持女性就業(yè)，但是為了支持生育，國(guó)家給職業(yè)女性提供了多樣化和高品質(zhì)的托幼服務(wù)，特別是較為完善的學(xué)前教育(幼兒園)體系[48]。給所有兒童提供豐厚的現(xiàn)金福利，一方面保證兒童健康成長(zhǎng)，另一方面保證了女性即使不就業(yè)也有收入來源[49]。法國(guó)的產(chǎn)假和陪產(chǎn)假都不長(zhǎng)，慷慨的假期津貼也保證了彌補(bǔ)時(shí)間成本時(shí)家庭的經(jīng)濟(jì)安全。通過這種兒童照顧政策模式，法國(guó)實(shí)現(xiàn)了“女性+國(guó)家”兒童照顧模式：未就業(yè)女性為主要照顧者，國(guó)家通過現(xiàn)金、假期予以輔助；就業(yè)女性依賴國(guó)家提供托育服務(wù)，必要時(shí)可依靠豐厚津貼進(jìn)行市場(chǎng)化購(gòu)買服務(wù)。

美國(guó)作為自由主義福利體制國(guó)家，核心價(jià)值觀就是個(gè)人主義和自由主義，他們認(rèn)為自由放任的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策才能帶來經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)繁榮[50](PP 307-308)。因此，美國(guó)的兒童照顧政策一直延續(xù)英國(guó)“濟(jì)貧法案”的脈絡(luò)，也就是只救助貧困兒童。和其他發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家相比，美國(guó)是唯一沒有普惠制兒童津貼[51]且唯一沒有法定產(chǎn)假的國(guó)家[52]，不具備公立兒童托育服務(wù)體系，而更多依賴市場(chǎng)和志愿者團(tuán)體解決。但美國(guó)社會(huì)又強(qiáng)調(diào)工作倫理，其民眾普遍認(rèn)為所有的福利都應(yīng)該通過工作獲得，所以美國(guó)鼓勵(lì)和支持女性就業(yè)。結(jié)果是，美國(guó)職業(yè)婦女常常面臨“蠟燭兩頭燒”的局面，一般家庭的兒童不得不在正規(guī)的兒童保育機(jī)構(gòu)、非正規(guī)的兒童保育機(jī)構(gòu)和親戚家之間來回奔波[53]，由此形成“女性+市場(chǎng)”的兒童照顧模式。

作為南歐家族主義福利體制國(guó)家代表的西班牙，福利供給的核心價(jià)值觀是庇護(hù)主義，擴(kuò)大家庭在福利供給中處于核心地位[54][55]，兒童照顧在很大程度上由家庭成員和親屬承擔(dān)[56]。和其他國(guó)家相比，西班牙的兒童照顧政策剛剛起步，也有普惠制的“兒童出生/收養(yǎng)”津貼，但是津貼不夠豐厚；產(chǎn)假時(shí)間只有16周、陪產(chǎn)假8周、育兒假1年，但是無薪，因此無法保證休假期間家庭的經(jīng)濟(jì)安全。西班牙不支持女性就業(yè)，是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的家庭性別分工帶來的強(qiáng)烈的家族義務(wù)感仍然被大眾廣為接受[57]。但是，隨著女性受教育程度提高等原因的影響，越來越多的女性選擇外出工作，也迫使政府提升兒童托育服務(wù)。一方面改善0-3歲兒童托育品質(zhì)[58](P 175)，另一方面把3-6歲兒童托育納入全日制的學(xué)前教育。在這種情況下，西班牙形成了“家族+女性+國(guó)家+市場(chǎng)”的兒童照顧模式。

作為東亞生產(chǎn)主義福利體制的國(guó)家，韓國(guó)的兒童照顧政策從屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要[59]，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的家庭主義傾向，國(guó)家通過二元制的就業(yè)體系，支持傳統(tǒng)家庭性別分工[60]。但是，持續(xù)的生育率下降促使韓國(guó)政府開始考慮應(yīng)對(duì)策略。為了應(yīng)對(duì)生育率下降帶來的勞動(dòng)力短缺，韓國(guó)開始鼓勵(lì)女性外出就業(yè)。韓國(guó)政府出臺(tái)的兒童照顧政策是幫助女性緩解工作和家庭沖突的主要舉措之一，包括慷慨的收入補(bǔ)償[61](P 24)，父母均可享受的有償帶薪假期[61](PP 19-20)，還有借助私營(yíng)托育服務(wù)提供者迅速發(fā)展起來的托育中心、幼兒園和居家保姆服務(wù)[61](P 22)，形成了“女性+國(guó)家+市場(chǎng)”的兒童照顧模式。

表4 各國(guó)兒童照顧“去家庭化”政策和女性勞動(dòng)力“商品化”政策比較研究

2.各國(guó)兒童照顧政策的效果

如表4所示，筆者在討論各國(guó)兒童照顧政策時(shí)選擇了“總和生育率”“母親就業(yè)率”“兒童貧困率”3個(gè)指標(biāo)。從前面的分析可以看出，法國(guó)和韓國(guó)出臺(tái)兒童照顧政策背后的主要推動(dòng)力是生育率的持續(xù)下降。但是，因?yàn)榉▏?guó)從20世紀(jì)初就開始發(fā)起支持生育率的運(yùn)動(dòng)，而韓國(guó)從近20年特別是2005年總和生育率下降到1.05才開始出臺(tái)兒童照顧政策，所以法國(guó)的總和生育率在2017年能夠達(dá)到1.86，在歐洲各國(guó)也處于前列，而韓國(guó)的總和生育率2018年甚至下降至0.98。兒童照顧政策是影響生育率的重要因素，這從兒童照顧“去家庭化”水平最高的瑞典的總和生育率達(dá)到1.78也可以看出，而兒童照顧“去家庭化”水平最低的美國(guó)能夠保持較高的生育水平，很大程度源于大量移民的生育貢獻(xiàn)。也就是說，兒童照顧政策是生育水平的重要影響因素，但不是唯一影響因素。

兒童照顧政策的目標(biāo)之一是減少女性面臨的工作和家庭沖突。如果使用工作家庭沖突指數(shù)比較各國(guó)兒童照顧政策的效果可能更為適宜，但是這種跨國(guó)比較可能需要較長(zhǎng)的篇幅論述，所以本文選擇了“母親就業(yè)率”來說明兒童照顧政策的效果，這也是各國(guó)是否支持女性勞動(dòng)力“商品化”的結(jié)果。從表4可以看出，在不支持女性外出工作的法國(guó)，因?yàn)橥晟频耐杏追?wù)體系，母親就業(yè)率僅次于瑞典，達(dá)到72.2%。美國(guó)母親較高的就業(yè)率是因?yàn)閲?guó)家推動(dòng)工作倫理，鼓勵(lì)女性就業(yè)，而且福利是和工作綁定的，因此母親就業(yè)率達(dá)到65.7%。毫無疑問，國(guó)家既支持女性就業(yè)，又提供了相對(duì)完善的兒童照顧政策的瑞典的母親就業(yè)率是最高的，達(dá)到83.1%。

毋庸置疑，兒童照顧政策的另一個(gè)目標(biāo)是改善兒童福祉。兒童福祉包括兒童健康狀況、兒童教育水平等眾多維度。本文選擇了“兒童貧困率”作為代表性指標(biāo)來說明各個(gè)國(guó)家兒童福祉狀況，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)狀況是決定兒童福祉的基礎(chǔ)因素。從表4可以看出，兒童貧困率最低的是兒童照顧政策最為完善的瑞典(8.94%)，其次是較為完善的法國(guó)(11.46%)，而美國(guó)和西班牙兒童貧困率都超過了20%，高于OECD各國(guó)平均水平(13.12%)。無法否認(rèn)，此一結(jié)果與美國(guó)和西班牙的兒童照顧政策不完善有關(guān)。

3.各國(guó)兒童照顧政策的改革和發(fā)展方向

在弗雷澤的分析框架中，“普遍家計(jì)承擔(dān)者模式”通過推動(dòng)女性就業(yè)來實(shí)現(xiàn)平等，許多福利都是和就業(yè)綁定的。國(guó)家和市場(chǎng)承擔(dān)主要的照顧工作，而普惠和高品質(zhì)的托育體系是政策的關(guān)鍵[28]。就經(jīng)驗(yàn)層面而言，瑞典的福利體制很大程度上屬于“普遍家計(jì)承擔(dān)者模式”。而“普遍照顧者模式”，也即打破公私界限，女性進(jìn)入公領(lǐng)域開始工作、男性進(jìn)入私領(lǐng)域承擔(dān)照顧責(zé)任是瑞典兒童照顧政策改革的方向：1995年提出父親專門享有不可轉(zhuǎn)讓的育兒假“配額”；2008年引入“性別平等獎(jiǎng)勵(lì)”，鼓勵(lì)父母平分育兒假。但是男性享用育兒假的比例相對(duì)較低，說明這種模式的轉(zhuǎn)型尚未實(shí)現(xiàn)[46]。

法國(guó)的兒童照顧政策也處于不斷調(diào)整中，從偏重現(xiàn)金福利到為職業(yè)婦女提供完善的托育服務(wù)，從支持生育為核心到現(xiàn)在同時(shí)重視兒童貧困問題。從兒童照顧政策的角度而言，法國(guó)表現(xiàn)出明顯的“照顧給予者平行模式”，承擔(dān)照顧工作的還是家庭和女性，只是國(guó)家通過公共資金來支持。這種福利體制尊重兩性的差異，但保證兩性之間的差異不需要女性付出更多的成本，原有的無薪勞動(dòng)和有薪勞動(dòng)擁有同等的經(jīng)濟(jì)地位[28]。從前文分析來看，即使和瑞典等北歐國(guó)家相比，法國(guó)的兒童照顧政策在收入補(bǔ)充和兒童托育服務(wù)上都毫不遜色。而從政策結(jié)果來看，法國(guó)兒童照顧政策也相當(dāng)成功。

弗雷澤在研究中指出“普遍性家計(jì)承擔(dān)者模式”是美國(guó)女性主義者認(rèn)為實(shí)現(xiàn)性別平等的模式[28]，但是現(xiàn)實(shí)中美國(guó)的照顧模式可能只是向這一方向推進(jìn)，還不能被劃歸為這種模式，因?yàn)槿狈θ胀兄愔С峙跃蜆I(yè)的政策，家庭和個(gè)人更多還是面向市場(chǎng)尋找解決方式。這種特點(diǎn)像科比在研究中提出的“市場(chǎng)化取向模式”，而這種模式的兒童照顧工作也是依靠市場(chǎng)來組織的[34]。美國(guó)雖然在兒童照顧政策方面不斷推進(jìn)，但是依然具有市場(chǎng)化取向模式的特征。

西班牙的兒童照顧政策表現(xiàn)出明顯的“家族主義”特點(diǎn)[62]。隨著女性就業(yè)率的上升，雙薪制的核心家庭越來越多，迫使政府出臺(tái)兒童照顧政策，兒童照顧模式也有從“男性家計(jì)承擔(dān)模式”向“市場(chǎng)化取向模式”轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。同時(shí)，西班牙兒童照顧政策的調(diào)整，也表現(xiàn)出與瑞典類似的特征，即推動(dòng)父親參與育兒，陪產(chǎn)假?gòu)?012年的3周迅速延長(zhǎng)到2019年的8周，而且得到越來越多的認(rèn)同[63]，這也表現(xiàn)出向“普遍照顧者模式”轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。

從韓國(guó)的改革方向可以看出，韓國(guó)的兒童照顧政策模式有從傳統(tǒng)的“男性家計(jì)承擔(dān)模式”向“照顧給予者平行模式”轉(zhuǎn)變的傾向，因?yàn)轫n國(guó)在相關(guān)政策改革中強(qiáng)調(diào)性別平等，同時(shí)由于勞動(dòng)力短缺國(guó)家開始鼓勵(lì)女性外出工作，其兒童照顧政策實(shí)際上是將照顧作為手段。國(guó)家也試圖給兒童的照顧者提供豐厚的津貼，使照顧工作和勞動(dòng)力市場(chǎng)工作具有相同的價(jià)值，以此來提高生育率和實(shí)現(xiàn)性別平等。韓國(guó)還給父親提供了慷慨的育兒假，推動(dòng)父親參與育兒，這也在某種程度表現(xiàn)出向“普遍照顧者模式”轉(zhuǎn)變的傾向。

四、中國(guó)的兒童照顧政策模式

與曾經(jīng)的日本、韓國(guó)等東亞國(guó)家類似，中國(guó)的兒童照顧也一直是母親和家庭的責(zé)任，國(guó)家很少介入。中華人民共和國(guó)建立后，為了落實(shí)性別平等，國(guó)家曾經(jīng)努力推動(dòng)女性進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，鼓勵(lì)和支持(城市)女性就業(yè)。因此到20世紀(jì)70年代末，中國(guó)城市勞動(dòng)年齡婦女就業(yè)比例達(dá)90%以上[7]。雖然近20年來中國(guó)女性的就業(yè)率呈持續(xù)下降的趨勢(shì)，但還是明顯高于包括瑞典在內(nèi)的其他國(guó)家[9]。換句話說，在中國(guó)，女性生命歷程的“男性化”及女性勞動(dòng)力的“商品化”早已開始。改革開放之后，隨著女性就業(yè)市場(chǎng)化體制的建立，女性勞動(dòng)力的“商品化”程度才開始降低。

另外一個(gè)導(dǎo)致女性就業(yè)率降低的原因是家庭和職業(yè)的沖突[10]。這種沖突的一種解決辦法就是少生或者不生[64][65]。這是近年來中國(guó)生育率下降并在低位徘徊不前的重要原因。因此，政府不斷放寬生育政策，2016年開始實(shí)施“全面二孩”政策。全國(guó)延長(zhǎng)了產(chǎn)假，各個(gè)省級(jí)區(qū)域在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)層面延伸，出臺(tái)了陪產(chǎn)假甚至育兒假，推動(dòng)兒童照顧“去家庭化”。研究還發(fā)現(xiàn)，造成生育率下降的另一個(gè)重要原因是生育和養(yǎng)育的高成本[65][66]，因此，在收入補(bǔ)償方面，政府出臺(tái)了個(gè)人所得稅專項(xiàng)，來分擔(dān)家庭的育兒成本。

(一)收入補(bǔ)充

兒童照顧“去家庭化”的第一種政策工具是分擔(dān)家庭兒童照顧的經(jīng)濟(jì)成本。但無論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中國(guó)都沒有普惠制的家庭津貼、兒童津貼，直到2018年出臺(tái)了稅收減免政策。在兒童照顧的收入補(bǔ)充方面，表現(xiàn)出明顯的殘補(bǔ)式特點(diǎn)，主要集中在3個(gè)方面：與計(jì)劃生育家庭相關(guān)的津貼，與兒童保健有關(guān)的免費(fèi)政策以及適用于某些處境不利家庭的給付政策，以保障困境兒童能夠健康成長(zhǎng)。

2018年底，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除暫行辦法的通知》，規(guī)定從2019年1月1日起施行個(gè)人所得稅六項(xiàng)專項(xiàng)減免，其中和兒童有關(guān)的是子女教育的稅收減免，“納稅人的子女接受全日制學(xué)歷教育的相關(guān)支出，按照每個(gè)子女每月1000元的標(biāo)準(zhǔn)定額扣除”，而“年滿3歲至小學(xué)入學(xué)前處于學(xué)前教育階段的子女，按本條第一款規(guī)定執(zhí)行”。也就是說，家中有3-6歲的孩子的納稅人可以享受每個(gè)子女每月1000元的定額扣除。對(duì)于孩子年齡不滿3歲的家庭，這項(xiàng)普惠制的稅收減免沒有任何作用。

與計(jì)劃生育相關(guān)的津貼是國(guó)家為了鼓勵(lì)計(jì)劃生育實(shí)施提供的福利政策體系。有針對(duì)農(nóng)村城市獨(dú)生子女，也有針對(duì)獨(dú)生子女父母的獎(jiǎng)勵(lì)。這不僅針對(duì)0-6歲的獨(dú)生子女，還涉及7歲以上的兒童。因?yàn)榻蛸N額度較低，其對(duì)于養(yǎng)育0-6歲獨(dú)生子女的家庭幫助較小。而且，2016年之后生育的獨(dú)生子女不享受相關(guān)津貼，因此此項(xiàng)政策基本上對(duì)此處討論的0-6歲兒童是無效的。貧困家庭的兒童有專項(xiàng)津貼，包括生活津貼(困境兒童生活補(bǔ)助)和教育方面的補(bǔ)貼(學(xué)前教育資助)。

現(xiàn)在部分地方政府開始提供普惠制的現(xiàn)金津貼，比如深圳的兒童健康成長(zhǎng)補(bǔ)貼。深圳符合條件的在園兒童按照每人每年1500元的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼，每名兒童每年只享受1次補(bǔ)貼，在園期間最多可享受3年補(bǔ)貼。補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)中的1300元(每人每月130元，每年按10個(gè)月計(jì)算)用于抵扣在園兒童家長(zhǎng)繳納的部分保教費(fèi)，200元由幼兒園統(tǒng)一組織實(shí)施上述在園兒童免費(fèi)體檢及購(gòu)買兒童讀物等。補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政部門保證。

(二)時(shí)間彌補(bǔ)

兒童照顧“去家庭化”的第二種政策工具，是分擔(dān)家庭育兒的時(shí)間成本，也就是假期政策。中國(guó)一直只有全國(guó)性法定產(chǎn)假。1951年全國(guó)法定產(chǎn)假出臺(tái)時(shí)是56天，1988年延長(zhǎng)到90天，2012年根據(jù)國(guó)際勞工組織出臺(tái)的183號(hào)公約再次延長(zhǎng)到98天。除了時(shí)間延長(zhǎng)，2012年出臺(tái)的《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》中有關(guān)產(chǎn)假的規(guī)定，擴(kuò)大了產(chǎn)假的覆蓋范圍，從1988年的“一切國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位的女職工”，擴(kuò)展到“中華人民共和國(guó)境內(nèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織以及其他社會(huì)組織等用人單位及其女職工”。但其范圍還是相對(duì)狹窄的，不包括超過城鎮(zhèn)女性就業(yè)比例一半以上的非正規(guī)就業(yè)的女性[67]，也不包括從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)的女性。

中國(guó)沒有全國(guó)性的法定陪產(chǎn)假，但是各省的《人口與計(jì)劃生育條例》都把配偶的陪產(chǎn)假(護(hù)理假)作為一種獎(jiǎng)勵(lì)列入。享受這種假期權(quán)益的資格條件，原來是計(jì)劃生育，2016年之后改成按政策生育，工資替代率都是100%。原來?xiàng)l例中把這種假期稱為“護(hù)理假”，強(qiáng)調(diào)的是對(duì)妻子的照顧，而不是參與照顧新生兒。2016年各省條例修訂后改稱“陪產(chǎn)假”，各省的陪產(chǎn)假為7至30天不等。中國(guó)也沒有全國(guó)性的法定育兒假，但是有11個(gè)省級(jí)區(qū)域的《人口和計(jì)劃生育條例》設(shè)定了類似育兒假的假期。加上產(chǎn)假，假期最短的省份為10.5個(gè)月、最長(zhǎng)的為17個(gè)月，但是只有母親能夠享受。

(三)托育服務(wù)

兒童照顧“去家庭化”的第三種政策工具是托育服務(wù)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，和“普遍家計(jì)承擔(dān)者模式”理念一致，中國(guó)也通過推動(dòng)女性就業(yè)來實(shí)現(xiàn)性別平等。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，除了工作的統(tǒng)分統(tǒng)配，國(guó)家還通過構(gòu)建公立兒童托育體系來支持婦女就業(yè)。1953年的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》明確要求有一定規(guī)模的單位要設(shè)立托兒所。1955年的《關(guān)于工礦、企業(yè)自辦中小學(xué)和幼兒的規(guī)定》和1956年的《關(guān)于托兒所幼兒園幾個(gè)問題聯(lián)合通知》都鼓勵(lì)企業(yè)、機(jī)關(guān)、團(tuán)體等興辦托幼機(jī)構(gòu)。單位逐步成為提供兒童照顧服務(wù)的主體。當(dāng)時(shí)2個(gè)月到3歲兒童的托兒所由衛(wèi)生部主管，3-6歲兒童的幼兒園由教育部主管[6]。

但值得注意的是，這種“去家庭化”的兒童托育體系覆蓋面是有限的，因?yàn)槠淠康氖恰笆古つ軌驕p輕繁重的家務(wù)負(fù)擔(dān)，從事創(chuàng)造性的勞動(dòng)”[8]。換句話說，只有城市女職工(女工人和女職員)(5)參照1951年《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》中的定義。能夠從中受益。但是，她們只是職業(yè)女性的一部分，城市中還有女手工業(yè)者等，農(nóng)村中還有務(wù)農(nóng)女性，而針對(duì)她們創(chuàng)辦的托育機(jī)構(gòu)只存在了很短一段時(shí)間[8]。從數(shù)據(jù)分析來看，1956年底，全國(guó)城鎮(zhèn)各種托幼機(jī)構(gòu)，收托兒童達(dá)到125萬名[6]，但是同期女職工人數(shù)為328.6萬人。也就是說，托幼機(jī)構(gòu)服務(wù)可能連女職工的需求也無法滿足(6)雖然這其中可能有部分女職工沒有托育需求，但當(dāng)時(shí)計(jì)劃生育尚未實(shí)施，大部分女職工不止有一個(gè)孩子。。因此，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家在城市建立的“去家庭化”兒童托育模式對(duì)城市女性就業(yè)有重要的支持作用，但這種模式并不是普惠性的。

改革開放之后，隨著從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，中國(guó)表現(xiàn)出明顯的“生產(chǎn)主義福利體制”特點(diǎn)：政府的支出以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為優(yōu)先，社會(huì)政策的發(fā)展服從于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，福利分配待遇都是為了強(qiáng)化生產(chǎn)要素的位置[27][66]。因此，國(guó)家把資源配置的權(quán)利交給了市場(chǎng)和企業(yè)，“減輕企業(yè)辦社會(huì)的負(fù)擔(dān)”成為改革方向。這帶來了兩個(gè)后果：一是國(guó)家不再直接支持女性就業(yè)，甚至勞動(dòng)部曾經(jīng)提議婦女“階段就業(yè)”[68]；二是企業(yè)不再承擔(dān)和“再生產(chǎn)”密切相關(guān)的職能，單位開辦的托幼機(jī)構(gòu)被關(guān)閉。曾經(jīng)“去家庭化”的兒童照顧責(zé)任又回到了家庭和市場(chǎng)[69]。

值得關(guān)注的是，這一時(shí)期兒童托育的教育因素得到了重視，而照顧因素被淡化了[6]。不過，和歐美等工業(yè)化國(guó)家不同的是，教育因素的強(qiáng)調(diào)并不意味著兒童早期人力資本的投入受到重視，否則國(guó)家為了積累未來的人力資本，就應(yīng)承擔(dān)更多提供兒童托育服務(wù)的責(zé)任[13]。這一時(shí)期對(duì)教育因素的強(qiáng)調(diào)，一方面是為了推掉0-3歲的兒童照顧責(zé)任，另一方面是為了把3-6歲兒童托育納入教育體系，為學(xué)前教育市場(chǎng)化奠定基礎(chǔ)。20世紀(jì)90年代教育部推行教育產(chǎn)業(yè)化政策，屬于教育體系的學(xué)前教育的產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化似乎就成了合乎邏輯的結(jié)果。這也可以從政府的政策導(dǎo)向看出，“鼓勵(lì)多渠道、多形式社會(huì)集體辦學(xué)和民間辦學(xué)”，民辦托幼機(jī)構(gòu)逐漸興起，占據(jù)的份額越來越大。

在兒童托育方面，國(guó)家直到2010年之前都沒有出臺(tái)具體政策。市場(chǎng)化的兒童托育服務(wù)，成為低收入和貧困家庭的負(fù)擔(dān)[69]。2010年教育部出臺(tái)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》，提出要建立公辦民辦并舉的托育發(fā)展體制，重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村的公立幼兒園體系。同年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》，提出地方政府應(yīng)該承擔(dān)發(fā)展當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育的主要任務(wù)。2011年，教育部和財(cái)政部共同出臺(tái)《關(guān)于加大財(cái)政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》，強(qiáng)調(diào)學(xué)前教育的投入將以地方財(cái)政為主，中央以獎(jiǎng)補(bǔ)的形式提供補(bǔ)貼。2010年以后，3-6歲的兒童托育(學(xué)前教育)明顯獲得了更多的重視，各級(jí)財(cái)政也加大了對(duì)學(xué)前教育的投入。

對(duì)于0-3歲的嬰幼兒，相關(guān)政策更為缺乏。2017年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中，強(qiáng)調(diào)發(fā)展0-3歲嬰幼兒的早期教育，要探索公益性的嬰幼兒早期教育服務(wù)。值得注意的是，對(duì)于嬰幼兒的托育政策，是“早期教育”，而不是“照顧”。2019年出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，政府改用“照護(hù)”一詞，0-3歲嬰幼兒的“照顧”得到了重視，但在責(zé)任歸屬方面，政府還是強(qiáng)調(diào)由家庭承擔(dān)主體責(zé)任，政府承擔(dān)責(zé)任的只是照護(hù)困難群體。0-3歲嬰幼兒的照護(hù)服務(wù)呈現(xiàn)出明顯的殘補(bǔ)性特點(diǎn)。

五、討論和建議

從前面的分析可以看出，中國(guó)女性的就業(yè)率雖然一直下降，但是和其他國(guó)家相比還是處于高位，也就是說女性勞動(dòng)力“商品化”程度依然很高。但是，由于中國(guó)女性就業(yè)機(jī)制已經(jīng)取決于市場(chǎng)[13]，國(guó)家已經(jīng)不再像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代那樣直接干預(yù)，因此也沒有其他相應(yīng)政策來支持女性就業(yè)。從兒童照顧“去家庭化”水平來看，中國(guó)在這一方面低于同為東亞國(guó)家的韓國(guó)，甚至和自由主義福利體制的美國(guó)類似，唯一明顯的不同就是中國(guó)有法定帶薪產(chǎn)假。中國(guó)也沒有普惠性的收入補(bǔ)充，而在兒童公共托育服務(wù)體系建構(gòu)方面也是剛剛起步，雖然3-6歲的兒童托育體系有了很大發(fā)展，但也主要依靠私立托育機(jī)構(gòu)。在這種情況下，中國(guó)女性和美國(guó)女性同樣面臨“蠟燭兩頭燒”的局面，中國(guó)的兒童照顧危機(jī)也難以避免。

如果從弗雷澤的性別化福利體制框架來細(xì)致討論中國(guó)的兒童照顧模式，則情況更為復(fù)雜。不同發(fā)展階段情況不同，城鄉(xiāng)之間也存在差異。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，城市特定人群表現(xiàn)出“普遍家計(jì)承擔(dān)者模式”特點(diǎn)，兒童照顧模式則呈現(xiàn)出“國(guó)家+女性”模式(部分城市)+“女性+家庭”(部分城市+部分農(nóng)村)模式。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革之后，隨著國(guó)家的角色弱化，兒童照顧模式呈現(xiàn)“女性+家庭+市場(chǎng)”模式。2010年前后國(guó)家相關(guān)政策出臺(tái)，兒童照顧模式呈現(xiàn)出“女性+家庭+市場(chǎng)+國(guó)家(少量)”模式。中國(guó)最近的兒童照顧政策改革，包括部分地方政府提供普惠性的兒童津貼，各地方政府也出臺(tái)更多假期政策，建構(gòu)3-6歲兒童托育體系，啟動(dòng)0-3歲兒童的照護(hù)服務(wù)體系，主要目標(biāo)都是為了提高生育率。兒童照顧政策只是一種手段，而不是目的。

回到本文的分析框架(見表1)，可以更加清楚地看到兒童照顧模式中中國(guó)相對(duì)其他國(guó)家的位置。從女性勞動(dòng)力“商品化”和照顧“去家庭化”角度看，中國(guó)原來并沒有處于最右邊的“傳統(tǒng)男性家計(jì)承擔(dān)模式”，而是處于最左邊“普遍性家計(jì)承擔(dān)者模式”，也就是說，國(guó)家對(duì)于女性就業(yè)(“商品化”)還是采取支持模式，但是在照顧“去家庭化”方面只是對(duì)于城市部分女性有一定程度的支持。改革開放之后，由于國(guó)家把女性就業(yè)逐步交給市場(chǎng)來主導(dǎo)，中國(guó)向表格的右方逐漸移動(dòng)。為了推動(dòng)生育，國(guó)家對(duì)兒童照顧政策進(jìn)行了修訂，所以兒童照顧模式向照顧“去家庭化”又有一定的發(fā)展，不過依然是用于支持生育的手段，因此位置向上移動(dòng)，處于“市場(chǎng)化取向模式”和“照顧給予者平行模式”之間。

中國(guó)兒童照顧政策的殘缺是兒童照顧危機(jī)出現(xiàn)的主要因素，同時(shí)導(dǎo)致中國(guó)的生育率在低位徘徊不前，女性(尤其是母親)就業(yè)率持續(xù)下降，兒童貧困率高于其他群體。為了緩解兒童照顧危機(jī)，改變低生育率、高貧困率和就業(yè)率下降的情況，中國(guó)應(yīng)該努力推動(dòng)兒童照顧“去家庭化”水平。從前文國(guó)際比較可以看出，不同國(guó)家有不同側(cè)重點(diǎn)：瑞典和法國(guó)建構(gòu)了一套完善而高品質(zhì)的兒童托育體系，瑞典和韓國(guó)通過父親配額的家庭政策推動(dòng)男性參與育兒，法國(guó)提供豐厚的現(xiàn)金來分擔(dān)家庭育兒的經(jīng)濟(jì)成本。

在推動(dòng)兒童照顧“去家庭化”的同時(shí)，要關(guān)注性別平等問題，因?yàn)閮和咭a(chǎn)生良好的效果，必須支持目前以性別平等為特點(diǎn)的性別秩序。從兒童照顧政策的效果來看，無論國(guó)家是否支持女性就業(yè)，無論兒童照顧政策是手段還是目的，瑞典的“普遍家計(jì)承擔(dān)者模式”和法國(guó)的“照顧給予者平行模式”都實(shí)現(xiàn)了高生育率、高母親就業(yè)率和低兒童貧困率。因此，中國(guó)兒童照顧政策的改革可以借鑒這些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，著重從兒童照顧政策的主要政策工具入手，推動(dòng)兒童照顧“去家庭化”水平。

(一)收入補(bǔ)充

以各種津貼為代表的豐厚收入補(bǔ)償是“照顧者給予者平行模式”偏愛的政策工具，豐厚的津貼對(duì)于推動(dòng)女性就業(yè)不利，也容易對(duì)國(guó)家財(cái)政造成較大的壓力，特別是對(duì)中國(guó)這樣人口基數(shù)龐大的國(guó)家而言。但是，國(guó)家給所有兒童提供普惠制的津貼，具有保護(hù)兒童權(quán)利的象征意義。如果中央政府發(fā)放普惠制的兒童津貼難度比較大，可以鼓勵(lì)有條件的地方政府發(fā)放類似的津貼，同時(shí)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予一定的補(bǔ)貼。

2019年開始實(shí)施的個(gè)稅專項(xiàng)抵扣，對(duì)0-2歲的兒童家庭沒有任何支持作用，而3-6歲兒童家庭可以從中受益。這項(xiàng)政策更多地從兒童教育角度出發(fā)，而不是關(guān)注兒童照顧。這項(xiàng)政策還需要進(jìn)一步調(diào)整，因?yàn)?-2歲兒童的照顧費(fèi)用對(duì)家庭來說壓力更大。針對(duì)這些貧困家庭和兒童，國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)了一些資產(chǎn)審查式的補(bǔ)貼，在一定程度上減少了貧困家庭在教育、醫(yī)療等方面的支出。但可能因?yàn)槭掷m(xù)繁瑣，許多家庭不得不放棄這一權(quán)利。如何落實(shí)這些政策，可能需要進(jìn)一步考量。

(二)時(shí)間彌補(bǔ)

生育是一種社會(huì)功能，所有的女性都應(yīng)該得到充分的生育保護(hù)，這是女性的基本勞動(dòng)權(quán)利。中國(guó)唯一法定產(chǎn)假覆蓋面有限。根據(jù)國(guó)際勞工組織的估算，中國(guó)產(chǎn)假的法定覆蓋面是10%-32%[70]，屬于覆蓋面比較低的國(guó)家之一[71]。政府應(yīng)該考慮擴(kuò)大法定產(chǎn)假的覆蓋面，把占女性就業(yè)人口一半以上的非正規(guī)就業(yè)和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的女性納入保護(hù)之中，保證生育不會(huì)威脅到其經(jīng)濟(jì)安全和就業(yè)安全。這些女性群體本來就是就業(yè)女性中最為脆弱的群體。

中國(guó)現(xiàn)在的全國(guó)法定產(chǎn)假延長(zhǎng)到98天，只達(dá)到了國(guó)際勞工組織182號(hào)公約的最低要求，而且沒有法定育兒假。14周的假期不足以讓母親陪伴年幼的孩子，以及維持母乳喂養(yǎng)。雖然各省級(jí)區(qū)域都根據(jù)具體情況延長(zhǎng)了產(chǎn)假，但為了避免地域性歧視，政府應(yīng)該考慮延長(zhǎng)全國(guó)性的法定產(chǎn)假，至少可以延長(zhǎng)到4.5個(gè)月，同時(shí)考慮出臺(tái)育兒假的可能。12個(gè)月的親職假可能是較為合適的假期長(zhǎng)度，既不會(huì)對(duì)育兒造成負(fù)面影響，也不會(huì)對(duì)女性未來工作收入有較大的負(fù)面作用[72]。

中國(guó)沒有全國(guó)統(tǒng)一的法定陪產(chǎn)假。各省級(jí)層面的陪產(chǎn)假，更多是作為一種照顧孕產(chǎn)妻子的假期，而不是推動(dòng)男性參與照顧新生兒。國(guó)家應(yīng)該制定全國(guó)法定的陪產(chǎn)假，表明國(guó)家鼓勵(lì)男性育兒的態(tài)度，推動(dòng)家庭領(lǐng)域中男性生命歷程“女性化”的可能，這既有利于性別平等，也有利于孩子成長(zhǎng)。具體時(shí)間可以根據(jù)各省級(jí)區(qū)域執(zhí)行的情況，協(xié)商一個(gè)能夠?yàn)楣俜浇邮艿臅r(shí)間長(zhǎng)度。如果國(guó)家能夠出臺(tái)育兒假，應(yīng)該也規(guī)定男性享有同樣的權(quán)利，同時(shí)規(guī)定不可轉(zhuǎn)讓的“父親配額”，推動(dòng)父親參與育兒。

(三)托育服務(wù)

埃斯平認(rèn)為，普遍可得的高品質(zhì)的托育是未來社會(huì)保持平衡和穩(wěn)定的基礎(chǔ)，這不僅能夠成為促進(jìn)女性就業(yè)的手段，還可以對(duì)兒童進(jìn)行社會(huì)投資，為國(guó)家未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展打下基礎(chǔ)[16](PP 98-99)。中國(guó)在2010年之后才開始逐步介入3-6歲兒童的早期教育和0-3歲兒童的保育體系。為了進(jìn)一步構(gòu)建完善的兒童托育體系，首先，國(guó)家應(yīng)該考慮如何把兒童托育和假期政策相銜接，也就是說兒童能夠入托入園的時(shí)間就是父母親職假結(jié)束的時(shí)間。其次，在給低收入家庭兒童提供兒童托育服務(wù)的同時(shí)，通過財(cái)政、就業(yè)等政策來減少家庭貧困，增強(qiáng)早期兒童教育和照顧“去家庭化”所帶來的效果。

要建構(gòu)普遍可得的高品質(zhì)的托育體系，國(guó)家的投入是不可缺少的。目前而言，政府在這方面投入不足。一方面，國(guó)家應(yīng)該加大相應(yīng)投入；另外一方面，可以考慮減少兒童托育服務(wù)成本。可供選擇的方法包括：提高師生比，建立團(tuán)隊(duì)教學(xué)，公私合營(yíng)的“半市場(chǎng)化”(quasi-market)方法，或者政府完全放開管制，把兒童托育服務(wù)留給開放的、放松管制的市場(chǎng)。至少到目前為止，政府完全放開管制模式的結(jié)果令人擔(dān)憂[73]。一個(gè)可能的原因是一旦政府脫離這個(gè)體系和完全放松監(jiān)管，最后就會(huì)導(dǎo)致托育服務(wù)的市場(chǎng)化。反過來，政府參與程度減弱的結(jié)果就是服務(wù)碎片化、品質(zhì)下降以及獲得服務(wù)和結(jié)果的不平等。

中國(guó)現(xiàn)有的兒童托育體系被分成兩部分：0-3歲保育體系，屬于衛(wèi)健委管理；3-6歲學(xué)前教育體系，屬于教育部管理。但是，兩個(gè)體系都缺乏完善和積極的治理結(jié)構(gòu)。OECD等國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)表明，兒童托育體系的積極治理結(jié)構(gòu)能夠持續(xù)地改善服務(wù)的可獲得性和品質(zhì)。為了建構(gòu)這種治理結(jié)構(gòu)，必須在中央政府層面設(shè)定一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)整個(gè)兒童托育服務(wù)體系的運(yùn)作，這個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)該在法律上得到認(rèn)可、在經(jīng)費(fèi)使用上得到財(cái)政部門的支持。只有建立這種上下一體的政策實(shí)施機(jī)構(gòu)，才能持續(xù)改善兒童托育服務(wù)供給結(jié)構(gòu)。