公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理中志愿組織“嵌入”研究

杜孝珍， 袁乃佳

(天津師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院， 天津 300387)

一、問題的提出

人類文明的發(fā)展過程是回應(yīng)各種危機(jī)挑戰(zhàn)，化“?！睘椤皺C(jī)”的過程。作為突發(fā)事件的重要表現(xiàn)形式之一，公共衛(wèi)生事件不僅具有突發(fā)性、緊迫性、不確定性等普遍特征，而且具有處置難度大、專業(yè)性與科學(xué)性要求高等特殊性質(zhì)。因此，按照公共衛(wèi)生事件的發(fā)展機(jī)理與內(nèi)在規(guī)律，遵循時間第一、生命為重、科學(xué)性與專業(yè)性等基本原則來有效應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件直接關(guān)系到人民生命安全和身體健康，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會大局穩(wěn)定與民眾福祉，關(guān)系到中國的對外開放格局與國際關(guān)系。

公共衛(wèi)生突發(fā)事件的發(fā)生不僅是對政府能力的挑戰(zhàn)，更是對社會整體能力的綜合考驗。隨著風(fēng)險空間擴(kuò)大性和時間延展性的不斷蔓延，僅僅依靠政府力量來應(yīng)對的傳統(tǒng)應(yīng)急管理思想逐漸被復(fù)合治理與協(xié)同治理所取代。復(fù)合治理理論提出應(yīng)對公共危機(jī)，不能僅僅依靠政府，還需要其他相關(guān)者的通力合作，包括志愿組織、企業(yè)、家庭、個人在內(nèi)的所有社會組織和行為者都是治理的參與者，不能排斥在治理過程外，更不能被剝奪享受治理結(jié)果的權(quán)力[1]。應(yīng)急管理中不僅有一個忙碌的政府，也有一個忙碌的社會，應(yīng)急管理的有效性需要社會自我調(diào)節(jié)力量的嵌入與支持。

志愿組織是公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理中的主要嵌入力量。邁克爾·豪利特和M·拉米什[2]148認(rèn)為，志愿組織是指既不是(政府)強(qiáng)迫成立也不是以贏利為目的的行為組織。作為提供經(jīng)濟(jì)與社會服務(wù)的有效的政策工具，志愿組織具有三大優(yōu)勢：一是成本低，具有較高的靈活性和回應(yīng)性，尤其是在應(yīng)急救助中，其行動往往比政府快，能夠節(jié)約成本，減輕政府負(fù)擔(dān)；二是志愿組織通常將危難中需要幫助的人們作為目標(biāo)群體“雪中送炭”，是社會公平機(jī)制有益的和必要的補(bǔ)充[3]；三是志愿組織在推動社區(qū)精神、社會團(tuán)結(jié)以及政治參與方面發(fā)揮著積極的作用。

在此次新型冠狀病毒肺炎疫情(以下簡稱“新冠疫情”)防控中，志愿組織憑借成本低、貼近基層、反應(yīng)靈活等優(yōu)勢，在公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理中發(fā)揮了重要的作用，參與意識和能力不斷提高，參與領(lǐng)域和范圍不斷擴(kuò)展，參與方式逐漸多樣化，已成為政府應(yīng)急管理中不可或缺的補(bǔ)充力量，這源自打破對既有政策工具的依賴，實現(xiàn)工具的組合、嵌套、互洽與創(chuàng)新的公共政策實踐，更源自中國特色社會主義制度的強(qiáng)大優(yōu)勢。下文將從嵌入式理論的視角出發(fā)，探討中國志愿組織嵌入公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理體系的實踐、存在的主要問題及有效途徑，以期進(jìn)一步推動突發(fā)公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理的實踐發(fā)展。

二、文獻(xiàn)回顧與理論基礎(chǔ)

在應(yīng)急管理乃至整個社會治理研究領(lǐng)域，政府和社會是兩種重要的角色，正是這兩種角色的各自作用和互動關(guān)系，形塑了社會治理的類型和特質(zhì)。在應(yīng)急管理中，既需要政府的制度安排，也需要社會的自治，因此需要以一種整合的視角來研究應(yīng)急管理中的政社關(guān)系。應(yīng)急管理中志愿組織嵌入問題的研究，對于應(yīng)急管理的發(fā)展和社會治理格局的完善有著重要意義。

(一)嵌入式理論的研究脈絡(luò)

“嵌入”是指一個系統(tǒng)有機(jī)結(jié)合進(jìn)另一個系統(tǒng)之中或一事物內(nèi)生于其他事物之中的客觀現(xiàn)象，嵌入式理論的實質(zhì)在于厘清行為主體之間發(fā)生作用的過程以及主體間的相互關(guān)系。Polanyi[4]首次提出“嵌入”概念，并將其用于分析人類經(jīng)濟(jì)行為與非經(jīng)濟(jì)的社會關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系；他認(rèn)為：“經(jīng)濟(jì)作為一個制度過程，是嵌入在經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)制度之中的?！?985年，Granovetter[5]擴(kuò)充了嵌入的類型和內(nèi)涵，提出關(guān)系嵌入式和結(jié)構(gòu)嵌入式分析框架。

嵌入式理論引入中國后，中國學(xué)者對其內(nèi)涵的研究展現(xiàn)出本土化特征，并用來分析基層組織建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧等現(xiàn)實問題，使得嵌入式理論的內(nèi)涵得到進(jìn)一步豐富與發(fā)展。

在嵌入方向上，中國學(xué)者將單向嵌入拓展為雙向嵌入。例如，管兵[6]提出“反向嵌入”，即購買服務(wù)制度的競爭性促使政府尋求直接嵌入社會組織或政府力量嵌入到政府購買服務(wù)中；紀(jì)鶯鶯[7]在“雙向嵌入”的基礎(chǔ)上提出“雙重嵌入”。在嵌入內(nèi)容上，中國學(xué)者將經(jīng)濟(jì)與社會之間的嵌入拓展為政府與社會之間的嵌入。例如，張軍和王邦虎[8]提出，進(jìn)行制度改革、制度創(chuàng)新與制度設(shè)計的過程中，應(yīng)把握住制度與行動者之間的互嵌關(guān)系，既要從制度本身出發(fā)，又要考慮制度所實施對象的感受與認(rèn)同。在嵌入類型上，王思斌[9]提出自主性嵌入和依附性嵌入的區(qū)分方式。

嵌入式理論與管理學(xué)科相融合形成了嵌入式治理理論。在嵌入式治理的政社平衡研究方面，中國學(xué)者普遍認(rèn)為在嵌入式治理中，政府與社會力量存在失衡的現(xiàn)象。汪錦軍[10]提出，社會治理應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一個基于政府有效嵌入的自治戰(zhàn)略方向；王志華[11]認(rèn)為，獨立性和競爭性的缺失是導(dǎo)致過度體制嵌入的主要原因，并提出完善法律制度和擴(kuò)大公眾參與的應(yīng)對措施。

(二)對志愿組織參與應(yīng)急管理的研究

2003年“非典”疫情發(fā)生以后，薛瀾等[12]較早提出志愿組織在應(yīng)急管理中的重要性和特殊作用。2008年汶川地震以來，中國國內(nèi)掀起了對志愿者參與應(yīng)急救援的研究高潮。金華[13]認(rèn)為，志愿組織參與應(yīng)急管理的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在專業(yè)優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、效率優(yōu)勢、溝通和協(xié)調(diào)優(yōu)勢；韓芳[14]認(rèn)為，志愿服務(wù)不僅寄托著眾多志愿者的社會責(zé)任感和社會參與意識，更是對基層社會服務(wù)需求的回應(yīng)和滿足。

在志愿組織參與應(yīng)急管理面臨的困境與解決路徑的研究中，吳元兵和李易蔓[15]認(rèn)為，中國的志愿組織帶有較強(qiáng)的行政化色彩，這雖然能夠有效地形成社會動員，但同時也產(chǎn)生了管理體制與保障機(jī)制不健全、社會影響力較低等弊端；張勤和張書菡[16]著眼于志愿組織的能力提升，提出完善相關(guān)法律制度，增進(jìn)志愿組織的專業(yè)化與組織化，加強(qiáng)綜合性志愿組織應(yīng)急救援隊伍建設(shè)。

綜上所述，國內(nèi)外學(xué)者的研究和探討有力推動了中國突發(fā)事件協(xié)同治理體系的發(fā)展，為文章的研究奠定了良好的基礎(chǔ)，但在研究方法和視角上還有可拓展的廣闊空間。主要體現(xiàn)在：一是嵌入式理論已經(jīng)成為國外社會科學(xué)領(lǐng)域重要的理論分析工具，但中國關(guān)于嵌入式理論的研究起步較晚，目前從嵌入式理論視角分析志愿組織參與應(yīng)急管理問題的研究成果較為有限；二是中國國內(nèi)對于志愿組織參與應(yīng)急管理的研究大多集中在志愿組織的特殊作用等宏觀層面，對于志愿組織的職責(zé)邊界以及如何嵌入、如何制度化地參與等具體問題的研究和關(guān)注較少。筆者基于嵌入式理論的視角，對公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理中志愿組織主動嵌入問題進(jìn)行研究，期望能進(jìn)一步豐富與拓展該領(lǐng)域的理論研究。

三、公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理中志愿組織的“嵌入”實踐

(一)資源嵌入

作為疫情防控“政府+N”協(xié)同模式下的重要力量之一，志愿組織將其特有的社會性資源主動向應(yīng)急管理體系遞送與輸入，通過填補(bǔ)政府、企業(yè)之間治理空間，提供了多維度的資源支持，改善和優(yōu)化傳統(tǒng)的應(yīng)急管理環(huán)境。志愿組織的資源嵌入主要包括四大類：

一是慈善捐款、衛(wèi)生藥品等經(jīng)濟(jì)資源的嵌入。在新冠疫情防控過程中，山東、海南、湖南、廣西、云南等地為武漢捐贈蔬菜等生活資料；全國各地向湖北捐贈防護(hù)服、口罩、試劑盒、醫(yī)療設(shè)備等衛(wèi)生藥品與醫(yī)療器材；截至2020年2月26日，中國慈善聯(lián)合會統(tǒng)計全國用于此次疫情防控工作的慈善捐贈共計約257億元[17]。物資從計劃、籌集、分發(fā)直至配送到最后一公里，涉及多個公益機(jī)構(gòu)，如何有效集結(jié)慈善資源并實現(xiàn)最優(yōu)配置，志愿組織特有的網(wǎng)狀式組織機(jī)制在其中也發(fā)揮了重要的作用。這種網(wǎng)狀式的組織機(jī)制如同草坪根系，有利于高效協(xié)作，也具有較強(qiáng)的自我調(diào)整和更新能力。以銀杏基金會為例，在武漢疫情防控中，基金會利用機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人長年深耕于公益領(lǐng)域、彼此間高度信任、擁有良好的規(guī)則意識與協(xié)作素養(yǎng)等協(xié)同條件，迅速集結(jié)了諸多國內(nèi)外企業(yè)、志愿者隊伍[18]，默契合作，有效集結(jié)、分發(fā)、配送慈善資源；并向社區(qū)一線工作人員提供醫(yī)療保障，向受疫情影響無法求醫(yī)的特殊困難人群提供救助服務(wù)，彌補(bǔ)了許多政府無法覆蓋到的領(lǐng)域與空間，發(fā)揮了志愿組織在協(xié)同治理中的巨大優(yōu)勢。

二是情感撫慰、人際信任等情感和道德資源的嵌入。公共衛(wèi)生事件中的公眾情感和道德資源是應(yīng)急處置的強(qiáng)大精神動力，志愿組織植根于民眾之中，能夠高效地從公眾的日常生活中挖掘情感和道德資源。報道、故事、音樂、漫畫、海報等都能夠喚起公眾的積極情緒，形成話語性支持力量，促成集體共識和集體行動。

三是專家咨詢、在線課程等專業(yè)化智力資源的嵌入。北京幸福公益基金會聯(lián)合各高校及心理學(xué)會推出“心系武漢”抗擊疫情心理援助項目，由心理專業(yè)人員開通的心理援助熱線為醫(yī)護(hù)人員、新冠肺炎患者及家屬、公安干警及安保人員提供心理支持服務(wù)[19]。疫情發(fā)生之后，在教育部“停課不停學(xué)”的社會動員之下，除了大批高校和中小學(xué)教師通過推動線上課程，幫助學(xué)生正常地進(jìn)行知識學(xué)習(xí)之外，大量專業(yè)化的公益課程也活躍在各個“空中課堂”。這些自愿響應(yīng)型的學(xué)術(shù)或?qū)I(yè)團(tuán)體成員具有充足的智力資源儲備與強(qiáng)烈的志愿精神，通過網(wǎng)絡(luò)等交流平臺，可以更快捷地引導(dǎo)廣大民眾確立科學(xué)的、理性的認(rèn)知和行為，為社會信心、群體信任與社會秩序的恢復(fù)奠定基礎(chǔ)。

四是志愿力資源的嵌入。武漢市洪山區(qū)玉蘭苑小區(qū)社區(qū)下沉干部萬鈞組織了55名小區(qū)志愿者，并根據(jù)各自的特長建立了9個工作小組，組成防疫共同體?！爸驹感再Y源是一種分散在社會成員之中、游離于公域和商域之外的非結(jié)構(gòu)性資源，若沒有適當(dāng)?shù)墓艿篮徒M織，它往往僅是潛在的而非現(xiàn)實的資源，或不能最有效地發(fā)揮作用。志愿組織提供了一種整合分散的社會資源機(jī)制，開創(chuàng)了一種非權(quán)力的(相對于政府的公共權(quán)力和市場的資本權(quán)力)資源配置方式”[20]。最大程度地動員從經(jīng)濟(jì)層面到志愿服務(wù)層面的潛在慈善資源，是中國應(yīng)急協(xié)同治理的效能反映。

與之前應(yīng)急志愿服務(wù)相比，新冠疫情防控中志愿組織的資源嵌入表現(xiàn)出了跨越式的發(fā)展。一是組織化。相較個人或親戚朋友介紹參與，響應(yīng)黨政部門工作、社會組織、網(wǎng)站、公眾號等的招募形式占到了更大比例，且志愿服務(wù)活動更主動、更自覺、更自律[21]。二是在線化。各地志愿組織利用微信、微博、抖音等APP進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)溝通和宣傳，對疫情信息進(jìn)行實時更新共享并及時辟謠，對違法違規(guī)操作進(jìn)行輿論監(jiān)督。例如，北京卓明災(zāi)害信息服務(wù)中心動員了2 000多名醫(yī)生、社工和心理咨詢志愿者開展在線問診，為病人提供診療和陪伴，這種在線的義務(wù)問診形式也形成了今天面向全球華人的微醫(yī)抗疫平臺[22]。三是社會化。以北京市為例，截至2020年3月 11日，參與新冠疫情防控的志愿組織成員已超過60萬人，是參與“非典”疫情防控的4倍。如圖1所示，志愿組織的成員結(jié)構(gòu)較“非典”時期也有了明顯變化，社會各階層對于志愿組織的參與積極性有了明顯提高，整體學(xué)歷水平也有所上升，志愿組織參與應(yīng)急管理的能力與意愿都有了顯著提升。

(二)功能嵌入

在公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理中，志愿組織按功能可劃分為專業(yè)服務(wù)型、應(yīng)急保障型和綜合輔助型。功能類型的差異決定了不同的功能嵌入路徑。

專業(yè)服務(wù)型志愿組織的功能嵌入強(qiáng)調(diào)專業(yè)技術(shù)類資源對危機(jī)治理績效的影響。在抗擊新冠疫情的工作中，醫(yī)療領(lǐng)域的志愿組織最先響應(yīng)號召開展醫(yī)療救治的輔助服務(wù)，為醫(yī)護(hù)人員、醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供專業(yè)化的幫助；社會工作者主要在社區(qū)防控、資源整合、心理疏導(dǎo)和關(guān)懷弱勢群體方面進(jìn)行配合性工作。例如，深圳社會工作者以志愿者身份參與“武漢社工社區(qū)支持計劃”和武昌方艙醫(yī)院“社工共振”項目線上支持服務(wù)，為湖北的社區(qū)居民、社會工作者、病患及其家屬提供心理援助和陪伴支持。深圳2 283名社區(qū)一線社會工作者發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，參與社區(qū)應(yīng)急管理預(yù)案設(shè)計，并將心理支持、關(guān)懷特殊群體、雙工聯(lián)動、反歧視倡導(dǎo)等社會工作元素納入其中。例如，指導(dǎo)小區(qū)物業(yè)建立出入人員登記制度并提供語言策略培訓(xùn)；聚焦老年人、精神障礙患者、流浪乞討人員等群體開展精準(zhǔn)化服務(wù)；為湖北返深人員提出反歧視倡導(dǎo)等[23]，更深入地參與到疫情聯(lián)防聯(lián)控中。

應(yīng)急保障型志愿組織的功能嵌入突出志愿服務(wù)和物資籌備在社會動員方面的靈活優(yōu)勢，以彌補(bǔ)危機(jī)治理中既有資源的不足。例如，志愿組織聯(lián)合社區(qū)工作者為社區(qū)內(nèi)處于居家隔離狀態(tài)的人員進(jìn)行體溫檢測，對其所需的食品、日用品進(jìn)行購買和分發(fā)，保證居家隔離人員的正常生活；一些志愿組織的成員還放棄了春節(jié)假期到口罩生產(chǎn)工廠學(xué)習(xí)口罩制作，為抗疫一線的物資供應(yīng)提供后盾支持。

(三)關(guān)系嵌入

關(guān)系嵌入是指志愿組織在與政府、社區(qū)居委會和居民通過危機(jī)協(xié)同治理中的交往互動形成心理認(rèn)同與整體合力，用動態(tài)的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)替代傳統(tǒng)政府組織中機(jī)械、僵化的剛性組織層級[24]，其中，志愿組織與政府的互動關(guān)系是關(guān)系嵌入的核心。在疫情防控過程中，“國家—社會”同時在場的系統(tǒng)動員與協(xié)同治理模式走向前臺，政府與志愿組織在互動中不斷加強(qiáng)信任，逐漸顯現(xiàn)出協(xié)同治理的成效與優(yōu)勢。

關(guān)系嵌入還體現(xiàn)在志愿組織與其他社會力量的互動過程中。武漢火神山醫(yī)院建設(shè)過程中，包括社區(qū)、慈善機(jī)構(gòu)以及志愿者群體在內(nèi)的社會力量的順暢對接，實現(xiàn)了應(yīng)急治理體系的自洽和包容。此外，社區(qū)化是此次抗疫志愿服務(wù)的顯著特點之一，L小區(qū)實行封閉式管理后，由小區(qū)黨支部協(xié)同社區(qū)工作者、志愿組織、黨員志愿者，采用網(wǎng)格化管理的手段，將轄區(qū)以樓棟為單位劃分為52個小網(wǎng)格，形成了“12345工作法”，即“一張跟蹤服務(wù)表、兩個‘大禮包’、關(guān)注三件事、整合四方力量、做細(xì)五項服務(wù)”，其本質(zhì)上是基于多種政策工具協(xié)同配合的“社區(qū)+志愿組織”防控服務(wù)模式，進(jìn)行網(wǎng)格化包聯(lián)，實施“地毯式”摸排，多元聯(lián)動保障社區(qū)居民生命安全和身體健康[25]。

四、志愿組織“嵌入”行動中存在的主要問題

近年來，中國的志愿組織在數(shù)量和能力上都有顯著提升，這不僅得益于公民責(zé)任意識的增強(qiáng)和志愿精神的深入人心，也有賴于政府職能轉(zhuǎn)變和對自愿性政策工具與社會力量的支持。但由于目前中國應(yīng)急協(xié)同治理格局尚在建設(shè)之中，志愿組織的整體發(fā)展層次與能力建設(shè)也在不斷發(fā)展之中，志愿組織的“嵌入”行動依然存在一些問題。

(一)法律與機(jī)制保障不足

1. 志愿組織“嵌入”行動的法律保障不足

近年來，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《中華人民共和國慈善法》《志愿服務(wù)條例》等法律法規(guī)的出臺，為志愿組織的迅速發(fā)展和參與應(yīng)急協(xié)同治理提供了一定的法律保障，北京、河北、廣東、重慶、四川等省市也出臺了志愿者管理規(guī)定和應(yīng)急志愿者管理辦法。但總體來看，現(xiàn)有危機(jī)應(yīng)對的法律法規(guī)和文件中，對志愿組織等社會力量參與公共衛(wèi)生突發(fā)事件的表述較為籠統(tǒng)與模糊，規(guī)范志愿組織參與應(yīng)急救助的流程、職責(zé)、權(quán)限等方面的法律法規(guī)仍處于空白狀態(tài)，志愿組織的合法地位仍然缺乏有效具體的法律保障[26]。例如，《志愿服務(wù)條例》(2017年)第24條規(guī)定，發(fā)生重大自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件，需要迅速開展救助的，有關(guān)人民政府應(yīng)當(dāng)建立協(xié)調(diào)機(jī)制，提供需求信息，引導(dǎo)志愿服務(wù)組織和志愿者及時有序開展志愿服務(wù)活動。但是志愿組織如何參與、參與哪些環(huán)節(jié)、參與程序是什么以及政府如何協(xié)調(diào)等細(xì)節(jié)問題缺少明確規(guī)定；針對一些志愿組織捐贈資金下?lián)苈?，捐贈物資撥付不精準(zhǔn)、信息公開不及時、不全面、不透明等具體問題也缺乏相關(guān)的法律制度約束，這些對志愿組織有效開展資源、功能等“嵌入”行動形成了一定的影響和制約。

2. 志愿組織“嵌入”行動的權(quán)益保障與激勵機(jī)制不夠健全

“非典”疫情時期，志愿組織參與防疫工作的食宿、交通、人身保險等費用基本由組織或個人承擔(dān)，缺乏相應(yīng)的激勵機(jī)制，一定程度上抑制了志愿組織提供公益服務(wù)的積極性。新冠疫情時期，志愿組織的權(quán)益保障有了較大的改善。例如，共青團(tuán)廣東省委聯(lián)動保險公司提供了13.5萬份疫情防控專屬保險，并設(shè)立100萬元的關(guān)愛基金[27]。另外，一些地方政府也出臺相關(guān)政策給予參與一線防控的志愿組織成員一定的“臨時性補(bǔ)助”，并且在職稱評定、子女教育等方面予以一定的照顧，建立起兜底性安全網(wǎng)。但需要指出的是，雖然從中央到地方各級財政為志愿組織的權(quán)益保障安排了專項基金，但是其支出需要經(jīng)過一系列行政流程，并經(jīng)由行政部門逐級執(zhí)行，因此最終發(fā)放到志愿者手中需要一定周期。

3. 公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理體系尚不完善

由上式可知，不發(fā)生汽蝕的基本條件是：NPSHa＞NPSHr。工程設(shè)計中應(yīng)有一定的安全裕度，一般以 NPSHa＞1.25NPSHr作為給水泵不發(fā)生汽蝕的條件。因此，除氧器的布置以及泵的 NPSHa應(yīng)保證在機(jī)組負(fù)荷驟降工況下，尤其是最嚴(yán)重的暫態(tài)工況汽輪機(jī)全甩負(fù)荷時，給水泵入口葉片不發(fā)生汽蝕。

應(yīng)急管理工作不僅需要政府部門之間的密切配合，也需要加強(qiáng)政府、志愿組織、公民之間的有機(jī)聯(lián)系，形成“政府部門+志愿組織+人民群眾”的應(yīng)急協(xié)同治理體系。但是目前協(xié)同主體承擔(dān)的角色和任務(wù)還不夠明確，“碎片化”困境較為突出，政府部門和志愿組織之間、志愿組織和社區(qū)之間以及志愿組織之間也存在著合作流程不明確、合作關(guān)系需理順等問題，影響志愿組織的“嵌入”行動。此外，志愿組織的“嵌入”多集中于應(yīng)急救援和災(zāi)后恢復(fù)階段，在應(yīng)急準(zhǔn)備階段的參與行動較為有限。研究發(fā)現(xiàn)，志愿組織應(yīng)急協(xié)同能力在現(xiàn)場救援、搜索救援、醫(yī)療護(hù)理三個方面表現(xiàn)顯著，影響應(yīng)急志愿服務(wù)組織協(xié)同能力最重要的因素是響應(yīng)能力和準(zhǔn)備能力，其中響應(yīng)能力中最缺失的是協(xié)調(diào)救援能力[28]。

(二)工具自身的局限性

每種工具都有其適用范圍，都有其價值，但不能包治百病。基于政策工具的特性與階段性發(fā)展局限，志愿組織嵌入應(yīng)急管理也存在一些潛在風(fēng)險與現(xiàn)實困境。

1. 志愿組織的內(nèi)在局限性容易引發(fā)“志愿失靈”

作為自愿性工具，志愿組織的成員可以自由選擇參加的項目與時間，具有較強(qiáng)的靈活性，但這種靈活性易導(dǎo)致組織成員的流動性過強(qiáng)而穩(wěn)定性不足，不僅影響組織自身有序發(fā)展，也增加了應(yīng)急協(xié)同治理中的調(diào)配與管理難度。同時，志愿組織公益性與非營利性的特點在一定程度上限制了組織自身籌集資金的能力，造成隊伍建設(shè)缺乏后勁，參與應(yīng)急管理工作缺乏資金保障。此外，志愿組織有可能蛻變?yōu)楣倭沤M織，影響組織優(yōu)勢的發(fā)揮?！爸驹附M織演變?yōu)楣倭艡C(jī)構(gòu)或事實上與政府組織沒有什么區(qū)別，他們的效率和效果受到了影響。如果他們依靠政府提供基金，那么他們可能就不是高效率的，而政府直接履行職能可能會更節(jié)約”[2]149。

2. 來自應(yīng)急協(xié)同專業(yè)能力的挑戰(zhàn)

第一，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特殊性對應(yīng)急志愿服務(wù)提出了更高的專業(yè)性要求，不僅要求組織成員對傳染病防治法、應(yīng)急管理條例、科學(xué)防疫知識及技能等有基本了解和掌握，而且要求遵循公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的規(guī)律與階段性規(guī)定，具備預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)等應(yīng)急協(xié)同的專業(yè)能力，如表1[28]所示。近年來，志愿組織的專業(yè)化水平有所提高，尤其在現(xiàn)場救援、醫(yī)療護(hù)理等方面有顯著提升，但是由于平時缺乏相關(guān)公共衛(wèi)生應(yīng)急的經(jīng)驗和能力建設(shè)，一些組織在突如其來的大災(zāi)難面前仍然措手不及，難以勝任角色與職責(zé)。第二，志愿組織的資源、功能與關(guān)系嵌入是否有效，取決于所選擇的嵌入路徑與危機(jī)治理中救助對象需求的對接程度。但是，目前權(quán)威信息供給不足與大量的多源異構(gòu)信息的存在，影響志愿組織快速準(zhǔn)確地評估需求和無縫對接。第三，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對過程中，志愿組織成員發(fā)生危險、受到傷害的可能性和風(fēng)險性較大，同時也承受著網(wǎng)絡(luò)輿情等造成的心理壓力，如何在充滿緊張氛圍的環(huán)境中加強(qiáng)自我保護(hù)、克服負(fù)面情緒并保持志愿服務(wù)工作有序開展也是一個挑戰(zhàn)。第四，目前中國志愿組織的發(fā)展?fàn)顟B(tài)存在區(qū)域不均衡現(xiàn)象，北京、上海、廣東、深圳等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，志愿組織發(fā)展相對成熟，其他區(qū)域志愿組織的力量相對薄弱。例如，此次疫情的重災(zāi)區(qū)——湖北，屬于公益事業(yè)發(fā)展較為薄弱的地區(qū)，難以找到能夠?qū)尤珖鞯刂驹附M織資源的中樞機(jī)構(gòu)，當(dāng)防疫物資由全球各地運往湖北時，尋找相關(guān)志愿組織對接落地受到影響。此外，湖北地區(qū)直接服務(wù)于社區(qū)的志愿組織較少，病毒人傳人的特點又使得湖北以外的志愿組織很難進(jìn)入疫區(qū)開展行動，暴露出志愿組織在整體發(fā)展方面的欠缺[29]。

表1 應(yīng)急志愿服務(wù)組織應(yīng)急協(xié)同能力評估指標(biāo)體系[28]

3. 志愿組織嵌入的限度與條件

如前所述，作為自愿性工具，志愿組織具有靈活性、公益性、成本低等協(xié)同治理優(yōu)勢，但工具自身的局限性也決定了志愿組織的應(yīng)用范圍是有限的，它不適用于解決過于紛繁復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)與社會問題。在政社關(guān)系中，政府往往將一般性民生工作托付給社會組織，如養(yǎng)老助殘、社區(qū)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等是政府向社會組織購買公共服務(wù)的主要領(lǐng)域，在這些領(lǐng)域中，社會組織的介入程度較深入，制度性參與的條件也較為成熟。但針對緊急性、特殊性、專業(yè)性、風(fēng)險性較為突出的突發(fā)公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理的嵌入經(jīng)驗相對不足，制度性參與的條件也比較有限，對志愿組織嵌入的程度、限度、條件以及具體職責(zé)等尚缺少清晰的框定，一定程度上影響了志愿組織的有效嵌入與功能發(fā)揮。

此外，在公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理中，政社關(guān)系不是簡單地體現(xiàn)為志愿組織的單向嵌入行動，更多地體現(xiàn)為“互嵌合作”關(guān)系。不僅“雙向嵌入”，而且“雙向賦權(quán)”，社會組織在資源、合法性、制度支持方面嵌入于國家，而國家的意志與目標(biāo)嵌入在社會組織的運作中，使得國家與社會雙方的權(quán)力都得到了提升，形成“雙向賦權(quán)”。這種“雙向嵌入”與“雙向賦權(quán)”的多維面相使得志愿組織的嵌入行動更為復(fù)雜，同時二者在互動過程中的不均衡性對在更廣泛的領(lǐng)域展開深度地互嵌也形成挑戰(zhàn)，為此，“政府和志愿組織都應(yīng)積極尋找各自資源和資本向?qū)Ψ角度氲倪m當(dāng)限度，志愿組織應(yīng)努力增強(qiáng)自主性，政府部門則要盡力彌合監(jiān)管與合作之間的張力”[30]。

(三)公眾的認(rèn)識偏差與不認(rèn)同

近年來，中國的志愿組織越發(fā)能夠關(guān)注社會多元對象，尤其是在社會中處于弱勢地位的群體，了解公眾的真實需求和期望，彌補(bǔ)政府在一些公共服務(wù)領(lǐng)域的缺位或不足，民眾的支持和參與力度不斷提高。但由于宣傳層次有限、形式較為單一以及組織發(fā)展的專業(yè)性、規(guī)范性不足等原因，導(dǎo)致部分民眾對志愿組織存在認(rèn)識偏差，對志愿組織參與公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的合法性存在不認(rèn)同與不信任，甚至對志愿組織的嵌入行動表現(xiàn)出不支持和不配合，影響突發(fā)公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理的效果。

五、促進(jìn)志愿組織進(jìn)一步有效“嵌入”的途徑

(一)完善相關(guān)法律保障與激勵機(jī)制

通過健全相關(guān)法律法規(guī)，將志愿組織有效嵌入政府基層危機(jī)治理體系之中，加強(qiáng)對志愿組織嵌入的保障和支持，將志愿組織參與公共危機(jī)治理納入法制化軌道。加快對危機(jī)治理中志愿組織的立法研究，盡快出臺《志愿服務(wù)法》，明確志愿組織在應(yīng)急管理工作中的合法性地位以及政府部門和志愿組織在應(yīng)急管理各個階段中的權(quán)責(zé)關(guān)系、配合流程、角色分工與功能邊界。完善地方性規(guī)范文件，深化突發(fā)事件應(yīng)急志愿服務(wù)操作細(xì)則，形成保障和規(guī)范應(yīng)急志愿服務(wù)的完整法律規(guī)范體系，保障志愿組織在危機(jī)治理中活動的合法性與持續(xù)性。

進(jìn)一步完善權(quán)益保障機(jī)制與激勵機(jī)制。加強(qiáng)和完善志愿服務(wù)風(fēng)險的依法化解措施，為應(yīng)急救援志愿者提供生命和健康保障。完善市場分擔(dān)風(fēng)險機(jī)制，建立健全志愿者保護(hù)專項基金，并通過商業(yè)保險、社會專項捐助等市場機(jī)制與政策補(bǔ)貼、政府購買、政府兜底等行政機(jī)制分擔(dān)、轉(zhuǎn)移和降低應(yīng)急志愿服務(wù)的風(fēng)險與損失。在激勵機(jī)制方面，可以參考英國為向志愿組織捐贈資金的企業(yè)返還所得稅等做法，利用財政撥款、稅收優(yōu)惠、降低保險費率、優(yōu)先醫(yī)療就診、優(yōu)惠購票、完善應(yīng)急志愿服務(wù)獎勵機(jī)制和事后保障機(jī)制等途徑來刺激志愿者參與應(yīng)急管理的內(nèi)在動機(jī)，鼓勵廣泛的社會捐贈行為，引導(dǎo)社會公眾關(guān)注和參與應(yīng)急志愿組織。

(二)理順角色關(guān)系，完善應(yīng)急協(xié)同治理體系

首先，完善聯(lián)動合作機(jī)制，促進(jìn)協(xié)同治理力量之間的分工協(xié)作。公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理不是多元主體的簡單拼湊或機(jī)械組合，而是按照應(yīng)急管理情境實現(xiàn)有效互動與融合的過程，即通過“植入—嵌入—融合—互嵌”的行動，形成有機(jī)聯(lián)系的整體。突出政府的“元治理”角色，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有效平衡主體間責(zé)任與利益。加強(qiáng)志愿服務(wù)組織聯(lián)動機(jī)制建設(shè)，實現(xiàn)突發(fā)事件應(yīng)急志愿服務(wù)活動與政府應(yīng)急工作中人、財、物等應(yīng)急資源統(tǒng)一協(xié)調(diào)與優(yōu)化配置。加強(qiáng)應(yīng)急演練，通過仿真應(yīng)急演練來探索政府部門與志愿組織在應(yīng)急管理中的分工協(xié)作機(jī)制以及不同專業(yè)領(lǐng)域的志愿組織之間的合作互助機(jī)制，熟悉應(yīng)急流程，積累應(yīng)急經(jīng)驗，更好地在公共衛(wèi)生突發(fā)事件中發(fā)揮作用，回應(yīng)公眾的多層次需求。

其次，理順角色關(guān)系，推動關(guān)系嵌入。嵌入式治理的關(guān)鍵問題是嵌入生態(tài)環(huán)境與多主體合作，志愿組織與其他協(xié)同主體之間的關(guān)系尤其是政社關(guān)系是影響有效嵌入的重要因素。要理順政府和志愿組織在危機(jī)治理中的角色定位，一方面，政府要實現(xiàn)對志愿組織從控制職能向促進(jìn)職能的轉(zhuǎn)變，釋放志愿組織的活力，協(xié)助其提高在危機(jī)治理中的專業(yè)能力和自律、互律能力。另一方面，要完善應(yīng)急志愿政府柔性指導(dǎo)機(jī)制，監(jiān)督引導(dǎo)志愿組織在危機(jī)治理中的行動規(guī)范。一是完善應(yīng)急救援志愿服務(wù)組織數(shù)據(jù)庫和信息交流平臺，整合志愿救援力量和資源。二是完善評估制度，委托第三方機(jī)構(gòu)對應(yīng)急救援志愿服務(wù)組織進(jìn)行指導(dǎo)和管理。英國通過非營利組織績效評價委員會或資格認(rèn)證機(jī)構(gòu)對國內(nèi)的非政府組織和志愿者個人進(jìn)行績效評價[31]，可以參考英國的應(yīng)急救援志愿者許可和評價制度，通過評估確定志愿組織的級別、規(guī)模、人才素質(zhì)高低、場地設(shè)備狀況、公共服務(wù)質(zhì)量、技術(shù)創(chuàng)新程度等，使政府與公眾對志愿組織的運行現(xiàn)狀和所面臨的困境有一個客觀的衡量與判斷，為有效開展財政扶持、項目招標(biāo)等工作奠定基礎(chǔ)。三是設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對應(yīng)急救援志愿者進(jìn)行培訓(xùn)，提升應(yīng)急志愿者自身的風(fēng)險防范意識和能力。四是完善失信懲戒制度，依法取締非法組織，防止其濫用信任關(guān)系而損害公共利益。

(三)增強(qiáng)志愿組織自身能力建設(shè)

一方面，優(yōu)化志愿組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)專業(yè)化運作能力。完善組織架構(gòu)和組織制度，注重公信力建設(shè)，提高組織管理效能。加強(qiáng)自身運作機(jī)制建設(shè)，提高制度保障能力，健全志愿者招募管理流程、分類與分層管理制度、多渠道籌集發(fā)展資金及專業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，提高志愿組織參與應(yīng)急管理的信任基礎(chǔ)與合法性基礎(chǔ)。

另一方面，加強(qiáng)志愿組織應(yīng)急協(xié)同能力建設(shè)，提高應(yīng)急全過程的制度化參與水平。如表2所示，志愿組織要不斷加強(qiáng)預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)等應(yīng)急協(xié)同專業(yè)能力的建設(shè)，不僅要在應(yīng)急救援階段發(fā)揮作用，也要保持潛伏期對于危機(jī)的敏感度，并且要在善后期對于受助者進(jìn)行持續(xù)追蹤，通過對效果評價的收集，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，提高志愿組織應(yīng)對公共衛(wèi)生突發(fā)事件的水平。

表2 志愿組織在應(yīng)急管理各階段應(yīng)承擔(dān)的角色與任務(wù)

(四)優(yōu)化促進(jìn)志愿組織嵌入行動的社會環(huán)境

發(fā)揮中國傳統(tǒng)文化資本中守望相助、同舟共濟(jì)等正向功能，加強(qiáng)志愿精神的宣傳力度，引導(dǎo)社會公眾理解、認(rèn)可志愿服務(wù)精神，支持并積極參與應(yīng)急志愿服務(wù)行動，為形成公救、自救、互救“三位一體”的應(yīng)急協(xié)同治理格局提供良好的社會氛圍。充分發(fā)揮黨和政府尤其是黨組織在培育志愿組織等社會資本方面的政治和組織優(yōu)勢，引領(lǐng)、感召、推動社會信任與公眾參與，推動國家與社會在突發(fā)公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理中的共同在場、互嵌合作與雙向賦權(quán)。

六、結(jié)論

在公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理過程中，志愿組織發(fā)揮其多元性、靈活性的優(yōu)勢，實現(xiàn)及時、直接的資源對接和多方面的社會治理支持，減輕政府壓力，成為國家應(yīng)急管理體系中的重要力量。但是總的來看，目前中國志愿組織的發(fā)展?fàn)顩r與現(xiàn)實需要還有一定的差距，尤其是在“嵌入”應(yīng)急協(xié)同治理體系中存在一些困境，阻礙了其作用特性的發(fā)揮。文章基于嵌入式理論，重點分析了志愿組織嵌入公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理體系的實踐探索、存在問題及發(fā)展路徑，試圖得出以下三點結(jié)論。

第一，在此次新冠疫情防控過程中，盡管志愿組織等社會資本總體是短缺的，但依然在場，并顯示出其強(qiáng)大的治理價值。志愿組織通過資源嵌入、功能嵌入與關(guān)系嵌入等方式主動嵌入到防控工作中的各個領(lǐng)域，體現(xiàn)了與以往志愿服務(wù)不同的組織化、社會化、多樣化、在線化等發(fā)展特征，成為應(yīng)急協(xié)同治理體系中重要的組成部分。這不僅源自志愿組織自身能力的提升，更得益于中國特色社會主義制度集中力量辦大事的巨大優(yōu)勢和近年來中國治理理念的不斷轉(zhuǎn)變。

第二，由于中國突發(fā)公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理格局尚在建設(shè)之中，志愿組織的整體發(fā)展層次與能力建設(shè)也在不斷發(fā)展之中，目前志愿組織的“嵌入”行動依然受到制度、技術(shù)與理念等因素的制約，背后折射出的是政府與社會關(guān)系的趨向。

第三，要推動志愿組織進(jìn)一步有效“嵌入”應(yīng)急協(xié)同體系，則需要完善應(yīng)急法律保障機(jī)制與激勵機(jī)制；理順角色關(guān)系，完善協(xié)同治理體系；增強(qiáng)志愿組織自身能力以及優(yōu)化促進(jìn)志愿組織嵌入行動的社會環(huán)境。

公共衛(wèi)生突發(fā)事件協(xié)同治理本質(zhì)上是政府與社會的互動過程。在目前“國家—市場—社會”的架構(gòu)中，國家與社會的關(guān)系已經(jīng)從“吸納抑制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎デ逗献鳌?。囿于篇幅，文章重點探討了志愿組織主動嵌入應(yīng)急協(xié)同體系問題，對于國家權(quán)威和社會參與的相互嵌入雖有所提及，但沒有展開論述，這是后續(xù)研究的重點。另外，這種“雙向嵌入”的結(jié)構(gòu)使得國家與社會雙方的權(quán)力都得到了提升，形成“雙向賦權(quán)”，但如何實現(xiàn)“雙向賦權(quán)”？條件是什么？邊界與限度又是什么？這也是筆者研究進(jìn)一步延伸的方向。