派駐監(jiān)督：運動式腐敗治理模式的自我調(diào)試

周 磊

(北京工商大學 法學院， 北京 102488)

人民群眾最痛恨腐敗現(xiàn)象，腐敗是中國共產(chǎn)黨面臨的最大威脅[1]。當前，探究中國反腐敗模式的轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為學術(shù)界的熱點話題。運動式治理刻畫了中國國家治理的制度邏輯，也體現(xiàn)了中國反腐敗實踐的基本特征。更為重要的是，中國的腐敗形勢依然嚴峻復雜，運動式腐敗治理模式也在適時地做出調(diào)整，最具代表性的黨和國家監(jiān)督體系的完善，其中又以派駐監(jiān)督為典型。面對這樣史無前例高規(guī)格的派駐監(jiān)督，不禁要追問：派駐監(jiān)督緣何出現(xiàn)，黨的十八大以來又為何進行強力改革？又該如何認識派駐監(jiān)督給中國反腐敗帶來的影響？回答上述問題，不僅僅是為了洞悉派駐監(jiān)督的來龍去脈，更重要的是，透過這一極具中國特色的治理機制來窺探中國腐敗治理模式變革的特征和路徑。

一、從運動式邁向制度化、法治化治理：問題的提出

近年來，關(guān)于中國腐敗治理機制的研究日益豐碩，不僅僅在經(jīng)驗層面積累的大量客觀、詳實的數(shù)據(jù)，在分析框架上也更加科學。在對中國反腐敗運作模式的研究中，逐漸呈現(xiàn)出一個基本的分析焦點：如何從運動式治理轉(zhuǎn)向制度化、法治化治理？

運動式治理源自于對中國科層治理實踐的觀察和提煉。有學者指出，運動式治理已經(jīng)成為理性化、制度化、專業(yè)化的常規(guī)治理機制在科層組織治理失效后的有效補充工具和糾偏機制[2]。就反腐敗領(lǐng)域而言，周葉中[3]將建國初期的反腐敗模式概括為“運動式的反腐敗”。實際上，在國家整體治理邏輯蘊含運動式治理機制的情況下，改革開放以后，中國反腐敗同樣也存在運動式治理的意味。運動式治理有其固有的優(yōu)勢，如可以通過“嚴打”“高壓”等非常常規(guī)手段在短期內(nèi)蕩滌腐敗局面。但此模式為“一種 功利性的選擇，其本身就是某一段時期反腐敗工作沒有做好的原因與結(jié)果，且這種反腐敗極容易滋生其調(diào)查行為超越法治的亂象”[4]。特別是在現(xiàn)代社會，這一機制的合法性基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)都受到極大挑戰(zhàn)，而實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變的核心內(nèi)容是改變基本治理邏輯[5]。

制度化、法治化治理是破解中國反腐敗困局的應(yīng)然選擇。腐敗行為的發(fā)生要滿足公共權(quán)力(資源)、腐敗動機和腐敗機會三個條件，要切斷腐敗行為的發(fā)生鏈條，制度化建設(shè)必須可少。通過完善制度機制減少腐敗現(xiàn)象，這是中國開啟現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型以來腐敗治理的基本邏輯。世界其他國家和地區(qū)同樣也是基本從制度入手來懲治腐敗和預防腐敗，建立清廉政府[6]。以黨的十八大以來取得的反腐敗成效為契機，中國迅速推動國家監(jiān)察體制改革，此舉顯現(xiàn)了中國以法治化方式治理腐敗的重大轉(zhuǎn)變。劉艷紅和夏偉[7]認為，法治化治理具有穩(wěn)定性、預防性、長期性等特點，在總結(jié)政策反腐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，形成集中、統(tǒng)一的反腐敗國家立法，最終建立起腐敗治理的常態(tài)機制。

在堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系的背景下，中國如何改變腐敗的治理邏輯，進而構(gòu)建腐敗治理的常態(tài)機制？從黨的十九大以來中國腐敗治理實踐來看，包含兩個基本的維度：一方面，重視監(jiān)督優(yōu)化治理邏輯。從宏觀上講，中國語境下“監(jiān)督”與西方國家所強調(diào)的權(quán)力制衡有所不同，更側(cè)重在保證公權(quán)力鏈條完整性的前提下對公權(quán)力的運行狀況施加外在控制因素，確保公權(quán)力高效、廉潔運行。從微觀上看，中國在嚴厲懲治腐敗并取得顯著成效的同時，更加重視通過監(jiān)督實現(xiàn)預防腐敗，進而從根本上鏟除腐敗滋生的土壤。另一方面，完善黨內(nèi)監(jiān)督構(gòu)建常態(tài)機制。黨的十八大以來，黨中央從理論層面、制度層面和實踐層面推動了黨內(nèi)監(jiān)督體系的創(chuàng)新發(fā)展，包括重構(gòu)巡視監(jiān)督、強化派駐監(jiān)督、完善黨員領(lǐng)導干部監(jiān)督[8]。

如果從上述兩個維度進行甄別和篩選，那么，派駐監(jiān)督的重要性自不言而喻。自黨的十八大以來，派駐監(jiān)督的改革步伐一直未停。國家監(jiān)察體制改革以后，派駐監(jiān)督成為貫穿黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督的橋梁和紐帶。實際上，自建國之始，中國就建立了紀檢監(jiān)察派駐制度，2004—2006年又曾對紀檢監(jiān)察派駐制度進行大力改革。但是，派駐制度并未發(fā)揮其理想功能，這與中國當時的環(huán)境有關(guān)，也與改革的成效有關(guān)。文章要提出的問題是，黨的十八大以來的派駐制度改革呈現(xiàn)出何種樣態(tài)？這對中國的腐敗治理機制有何影響？派駐監(jiān)督在實踐還存在哪些理論難題？這不僅是為了持續(xù)推動派駐監(jiān)督創(chuàng)新發(fā)展，也是涉及到中國腐敗治理轉(zhuǎn)型的重大問題。

二、派駐監(jiān)督改革的邏輯路徑與政策意涵

黨的十九屆四中全會從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度提出，堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系。制度是文明的載體[9]，中國腐敗形勢的蔓延，很大原因在于體制機制“自我糾正”功能偏弱。中國在開展反腐敗過程中，如果不能建立起科學有效的反腐敗體制機制，反腐敗將難以取得成功。

(一)需要什么樣的反腐敗機構(gòu)

腐敗是世界各國在發(fā)展中都面臨的普遍問題。面對20世紀80年代以后腐敗的蔓延，中國不斷調(diào)整腐敗的治理策略，堅持從嚴治理，取得了一定成效，但也陷入了資源的巨大投入與未能有效遏制腐敗的“悖論”。有學者指出，國家層面的反腐敗能否取得成功，主要有五個方面的因素，領(lǐng)導人的決心、反腐敗法律、反腐敗機構(gòu)和體制、反腐敗戰(zhàn)略、人民大眾的支持，其中反腐敗機構(gòu)和體制是關(guān)鍵因素。從國外的反腐敗實踐來看，各國采取的一個重要措施就是建立一個獨立的反腐敗機構(gòu)(Anti Corruption Agency, ACA)。有統(tǒng)計顯示，目前世界已有170多個國家和地區(qū)建立了專門接受腐敗舉報的部門、辦公室或其他機構(gòu)。一個獨立的反腐敗機構(gòu)要能有效運作，需要哪些條件呢？波普指出，成功的反腐敗機構(gòu)應(yīng)該具有以下特點：在政府的最高層中贏得政治支持；在政治上和操作上有獨立性；要有足夠的權(quán)力來查閱文件和詢問證人。陳宏彩認為，反腐敗機構(gòu)高效率運行的制約因素主要包括組織架構(gòu)的獨立性、符合需要的特殊權(quán)力、充分的資源供給、懲防結(jié)合的運行模式、高層與民眾意志等五個方面。過勇提出反腐敗機構(gòu)應(yīng)當具有獨立性、權(quán)威性、廉潔性、專業(yè)性。從上述學者的研究來看，獨立性是反腐敗機構(gòu)的重要特征，黨的十八大以來的派駐機構(gòu)改革同樣也體現(xiàn)了這一路徑。

(二)頂層設(shè)計與改革驅(qū)動

黨的十八大以來，黨中央就完善派駐監(jiān)督體制機制下發(fā)過一系列文件，出臺了一系列規(guī)定。中央紀委國家監(jiān)委歷次全會報告中也將派駐制度改革作為重要內(nèi)容。

2013—2018年，與派駐制度改革比較密切的文件、規(guī)定共有八部。其中，《中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》從宏觀層面勾勒派駐機構(gòu)改革方向，明確提出“全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關(guān)派駐紀檢機構(gòu)，實行統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理”。2014年下發(fā)的《關(guān)于加強中央紀委派駐機構(gòu)建設(shè)的意見》則進一步落實和細化派駐機構(gòu)改革方案，奠定了黨的十八大以來派駐機構(gòu)改革的總體方案。四年以后，黨中央通過《關(guān)于深化中央紀委國家監(jiān)委派駐機構(gòu)改革的意見》進一步推動派駐機構(gòu)改革。此外，2015年出臺的《中央紀委派駐紀檢組組長、副組長提名考察辦法(試行)》旨在通過強化上級紀委對派駐機構(gòu)人事權(quán)的控制，借以減少派駐機構(gòu)和監(jiān)督單位利益關(guān)聯(lián)，不斷提升和強化派駐機構(gòu)的獨立性。2018年出臺的《中央紀委國家監(jiān)委派駐紀檢監(jiān)察組、紀檢監(jiān)察工委措施使用管理辦法》，則是在賦予派駐機構(gòu)監(jiān)察權(quán)以后，對派駐機構(gòu)如何履行監(jiān)察權(quán)進行明確的程序性規(guī)定，這是派駐機構(gòu)實現(xiàn)制度化、法治化發(fā)展的重要保障。

以黨中央下發(fā)的關(guān)于派駐機構(gòu)改革的文件為統(tǒng)領(lǐng)，中央紀委國家監(jiān)委將派駐機構(gòu)改革列為重要工作內(nèi)容。以八次(從十八屆中央紀委二次全會到十九屆中央紀委三次全會)中央紀委全會報告為例，派駐機構(gòu)改革經(jīng)歷了一個循序漸進、由淺入深的過程。

首先，領(lǐng)導體制和管理體制是派駐機構(gòu)改革的核心內(nèi)容。領(lǐng)導體制是否順暢直接影響派駐監(jiān)督工作成效。過去，派駐機構(gòu)實行雙重領(lǐng)導機制，即同時受派出機關(guān)和駐在部門的領(lǐng)導。在實際運行中，雙重領(lǐng)導的模式在不少部門變?yōu)橐择v在部門黨組領(lǐng)導為主的局面，派駐機構(gòu)干部發(fā)現(xiàn)案件線索以后，要向駐在部門報告并由其決定處理結(jié)果，這導致派駐機構(gòu)缺乏應(yīng)有的獨立性。2004年派駐機構(gòu)改革將雙重領(lǐng)導體制改為一重領(lǐng)導體制，明確了派駐機構(gòu)受派出機關(guān)的直接領(lǐng)導。黨的十八大以來，黨中央陸續(xù)出臺了相關(guān)文件，其重點內(nèi)容就是加強中央紀委對派駐機構(gòu)的直接領(lǐng)導，建立起“中央紀委副書記(常委)、國家監(jiān)委副主任(委員)分管，相關(guān)職能部門分工負責、協(xié)調(diào)配合的派駐工作領(lǐng)導體制”，使派駐機構(gòu)的領(lǐng)導體制更加具體化、程序化和制度化。

其次，派駐機構(gòu)的設(shè)置模式也是改革的關(guān)鍵。黨的十八大期間創(chuàng)新性建立了綜合派駐監(jiān)督模式。在派駐監(jiān)督全覆蓋后，黨的十九大期間又提出分類推進派駐機構(gòu)改革的舉措，重點強化對中管企業(yè)、中管金融企業(yè)、中管高校等的派駐體制改革。這是強化派駐機構(gòu)對不同行業(yè)、不同領(lǐng)域進行差異化監(jiān)督的重要嘗試，也為派駐機構(gòu)針對不同行業(yè)和部門的特點開展預防腐敗工作提供了制度的空間。同時，中央紀委國家監(jiān)委也在不斷推動省(市、區(qū))一級、地市一級和縣一級的派駐機構(gòu)改革。到2017年，黨的十八屆中央紀委在向黨的十九大作的報告中提出，各省區(qū)市實現(xiàn)省級紀委全面派駐。黨的十九屆中央紀委二次、三次全會先后提出要完成地方派駐機構(gòu)改革。

第三，賦予派駐機構(gòu)監(jiān)察權(quán)。派駐機構(gòu)履行監(jiān)察權(quán)將有力提升日常監(jiān)督的能力。在過去的體制下，派駐全覆蓋存在一個制度性的空白地帶，即紀律檢查機關(guān)只能依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)對中共黨員進行監(jiān)督，缺乏依據(jù)對黨和國家機關(guān)中履行公權(quán)力的公職人員中的非中共黨員開展日常監(jiān)督。國家監(jiān)察體制改革有效的彌補了這一監(jiān)督空白。從行政監(jiān)察升格為國家監(jiān)察，將監(jiān)察范圍拓展到所有黨和國家機關(guān)中履行公權(quán)力的公職人員，有效地解決了過去監(jiān)察范圍過于狹窄的問題。根據(jù)中國《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定，各級監(jiān)察委員會可以向同級黨和國家機關(guān)派駐(出)監(jiān)察機構(gòu)(專員)，根據(jù)授權(quán)履行國家監(jiān)察職責。這為派駐機構(gòu)履行國家監(jiān)察權(quán)提供了法律依據(jù)。2018年10月，中辦印發(fā)的《關(guān)于深化中央紀委國家監(jiān)委派駐機構(gòu)改革的意見》中就根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，授予派駐機構(gòu)履行國家監(jiān)察權(quán)。

三、派駐監(jiān)督運行的內(nèi)在張力

黨的十八大以來，經(jīng)過一系列體制機制調(diào)整，派駐機構(gòu)的獨立性和權(quán)威性不斷提升，派駐監(jiān)督在黨內(nèi)監(jiān)督中的地位和作用顯著增強，并成為中國特色廉政治理體系的重要制度安排。但是，隨著派駐監(jiān)督工作的深入開展，一些重要理論問題亟待研究和破解。

(一)職能設(shè)定與組織結(jié)構(gòu)的互為影響

派駐機構(gòu)的基本職能決定其組織結(jié)構(gòu)設(shè)置。在國家監(jiān)察體制改革的背景下，派駐機構(gòu)在查辦案件過程中必須要滿足諸多程序性的規(guī)定，這直接影響了派駐機構(gòu)內(nèi)部設(shè)置模式。從具體實踐而言，由于不同層級派駐機構(gòu)權(quán)力授予、資源稟賦、人員結(jié)構(gòu)上的差異，中央、省一級和市、縣一級的派駐機構(gòu)走上了不同的發(fā)展道路。中央、省市可以概括為“精細化分工”模式，市、縣一級可以概括為“協(xié)作區(qū)”模式。在全面消除派駐機構(gòu)“零辦案”的背景下，無論何種模式都體現(xiàn)了“以辦案為導向”的理念。文章并非否定此種模式的合理性，而是提出：派駐機構(gòu)是否有必要承擔與派出機關(guān)同樣的職能？

從派駐機構(gòu)所承擔的職能來看，與派出機關(guān)并沒有太大的差異，同樣要履行監(jiān)督檢查、審查調(diào)查職能，此種職能配置直接影響到了派駐機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)，以致出現(xiàn)了派駐機構(gòu)“紀檢監(jiān)察機關(guān)化”的趨勢，也即派駐機構(gòu)內(nèi)部也設(shè)立辦公室、監(jiān)督檢查部門、審查調(diào)查部門以及審理部門，這樣便無形地增加了管理成本。而且反過來，這種組織結(jié)構(gòu)也會反作用于派駐機構(gòu)的職能設(shè)定，即派駐機構(gòu)更加注重履行審查調(diào)查職能，特別是在辦案數(shù)量能直接體現(xiàn)派駐機構(gòu)的工作量的情況下。但是，從黨中央對派駐機構(gòu)的職能定位來看，監(jiān)督是派駐機構(gòu)的首要職責。如果一個派駐機構(gòu)的辦案數(shù)量越來越多，那么監(jiān)督的效果該如何體現(xiàn)呢？

(二)獨立性與信息對稱性的糾結(jié)

獨立性與信息對稱性反映的實質(zhì)是派駐機構(gòu)與監(jiān)督單位的關(guān)系問題。從理想狀態(tài)來看，派駐機構(gòu)只有相對的獨立于監(jiān)督單位，并且能夠解決監(jiān)督信息不對稱的問題，也即“獨立性強、信息對稱性強”，才能有效履行監(jiān)督職責。在派駐監(jiān)督改革前后，則形成了“一弱一強”的兩種模式：一是派駐機構(gòu)的獨立性弱、信息對稱性強；二是派駐機構(gòu)獨立性高、信息對稱性弱。

在紀檢監(jiān)察綜合派駐改革之前，派駐機構(gòu)與監(jiān)督單位是“協(xié)助”關(guān)系，并由此形成了“獨立性弱、信息對稱性強”的模式。這種制度設(shè)計優(yōu)勢在于解決了派駐機構(gòu)的信息不對稱問題，派駐機構(gòu)能夠充分地接觸和參與監(jiān)督單位的業(yè)務(wù)性工作，便于派駐機構(gòu)了解監(jiān)督單位工作人員的思想動態(tài)、工作績效及其相關(guān)工作制度方面存在的問題。但弊端也同樣明顯，即弱化了派駐機構(gòu)的獨立性，使派駐機構(gòu)陷入“同體監(jiān)督”的困境，監(jiān)督者和被監(jiān)督者可能會共同把存在的問題掩蓋，導致上級的權(quán)威和執(zhí)行力受到減損。

改革后，派駐機構(gòu)與監(jiān)督單位的關(guān)系被確定為“監(jiān)督與被監(jiān)督”，由形成了“獨立性強、信息對稱性弱”的模式。派駐機構(gòu)受派出機關(guān)的直接領(lǐng)導，獨立性顯著提升，同時，這也減損了派駐機構(gòu)獲取信息的能力。實踐表現(xiàn)為二：一是監(jiān)督單位人員往往會把派駐機構(gòu)的工作人員當作“外人”來看待，監(jiān)督單位內(nèi)部的相關(guān)情況不會隨便告知派駐機構(gòu)的工作人員。二是派駐機構(gòu)只負責監(jiān)督責任，不再參與具體的業(yè)務(wù)性工作，這導致對于具體業(yè)務(wù)工作流程存在的制度性漏洞也缺乏了解和把握，無法開展專業(yè)化的監(jiān)督。

“獨立性強、信息對稱強”的理想模式是否能實現(xiàn)？從理論上講，監(jiān)督主體必須獨立于監(jiān)督客體，否則監(jiān)督便流于形式。在提高獨立性的同時，也意味著減少與監(jiān)督單位緊密和長期聯(lián)系，降低信息獲取能力。實際上，減少密切的聯(lián)系與進行專業(yè)化的監(jiān)督是相矛盾的，如果派駐機構(gòu)不與被監(jiān)督單位保持密切的聯(lián)系，那么在信息缺失的情況，監(jiān)督的效果也很難實現(xiàn)。但是，派駐機構(gòu)與監(jiān)督單位保持密切的聯(lián)系，派駐機構(gòu)的獨立性則會陷入信任困境。這也是派駐監(jiān)督體制機制改革后，監(jiān)督依舊未破題的重要原因。

(三)派駐機構(gòu)內(nèi)部領(lǐng)導機制的失序

派駐機構(gòu)改革厘清了派駐機構(gòu)與派出機關(guān)以及監(jiān)督單位的領(lǐng)導和管理機制，但是派駐機構(gòu)內(nèi)部領(lǐng)導機制有待進一步明確?！蛾P(guān)于深化中央紀委國家監(jiān)委派駐機構(gòu)改革的意見》做出了“分類施策推進中管企業(yè)、中管金融企業(yè)、黨委書記和校長列入中央管理的高校紀檢監(jiān)察體制改革”的戰(zhàn)略部署。以北京市高校為例，黨組織關(guān)系在北京市委的高校共計61所，“雙管高?！?0所，分別直屬于教育部、工信部、中國科學院等；市屬高校30所；民辦高校1所。改革以后，“雙管高?！奔o檢監(jiān)察機構(gòu)接受中央紀委國家監(jiān)委及其派駐機構(gòu)、北京市紀委監(jiān)委及其派駐機構(gòu)和高校黨委的領(lǐng)導。

由于黨組織關(guān)系歸屬、行政隸屬關(guān)系以及業(yè)務(wù)分工的錯綜復雜，在京高校紀委尤其是在京“雙管高?！奔o委形成了復雜的領(lǐng)導關(guān)系，如“雙管高?！秉h組織關(guān)系在北京市委，其他人財物都由相關(guān)主管部門管理，形成了中央紀委國家監(jiān)委派駐機構(gòu)、市紀委監(jiān)委及其派駐機構(gòu)三者之間條塊分割又相互交叉的特殊管理體制，“人權(quán)”“事權(quán)”分離，政出多門，導致高校紀委難以適從。實際上，北京市市屬高校紀委同樣面臨多重領(lǐng)導的問題，市紀委相應(yīng)分管處室與市紀委監(jiān)委派駐教育系統(tǒng)紀檢監(jiān)察組都有監(jiān)督指導的職責，在實際工作中有分工也有合作，但仍存在部分職能交叉重疊的問題。這導致北京市市屬高校紀委在開展具體工作中很難具體明確以誰領(lǐng)導為主。

(四) 派駐監(jiān)督成效的層級遞減

在中國的派駐監(jiān)督體系中，不同層級派駐機構(gòu)的履職成效也存在一定的差異，總體表現(xiàn)為隨著層級遞減成效也遞減。在派駐監(jiān)督體系中，中央一級的監(jiān)督成效無疑是最強的，省(市、區(qū))一級的成效也比較良好，在市(地、州、盟)和縣(市、區(qū)、旗)一級的成效相對較差。

筆者認為，產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因主要有：一是派駐機構(gòu)改革是從中央層級開始的自上而下的啟動的，然后再延伸到省(市、區(qū))一級，相較于地市和縣一級，中央和省(市、區(qū))一級改革受到的關(guān)注度比較高，改革后體制機制運行的時間也相對較長。二是 中央和省(市、區(qū))一級所具有的資源稟賦強于市縣一級。這一方面在人員配置力量顯得比較明顯，中央一級派駐機構(gòu)內(nèi)設(shè)機構(gòu)比較完備，人員力量相對充足。一些省級派駐機構(gòu)的人員數(shù)量多在9～10名左右。市、縣一級的人員力量配置，無論是從人員數(shù)量還是專業(yè)素質(zhì)方面都要稍遜色。三是市、縣一級派駐監(jiān)督工作往往會受到人情社會因素的影響。中國是個傳統(tǒng)的人情社會，越往基層延伸，這種現(xiàn)象愈發(fā)的明顯，人情因素或多或少都會在一定程度上消解監(jiān)督的實效。

在現(xiàn)有的體制機制下，如何提升市、縣一級派駐機構(gòu)的監(jiān)督成效呢？有學者指出，縣級派駐機構(gòu)承擔的核心職能是監(jiān)督，應(yīng)當對縣一級派駐機構(gòu)進行整合，實現(xiàn)紀檢監(jiān)察機關(guān)的收縮與調(diào)試[10]，這是黨的十八大以后派駐機構(gòu)改革的顯著特征。

四、拐點亦是起點：結(jié)論與政策啟示

經(jīng)過黨的十八大以來黨中央的強力反腐，中國的政治生態(tài)得到顯著改善。正如習近平總書記指出：“反腐敗斗爭取得壓倒性勝利，全面從嚴治黨取得重大成果?！庇袑W者基于2013—2017 年度G省廉情評估調(diào)查數(shù)據(jù)的研究顯示，地方腐敗治理的廉潔拐點正在浮現(xiàn)[11]。假如中國迎來了“廉潔拐點”，是否就可高枕無憂？答案顯然是否定的。高波[12]認為，治理腐敗永遠在路上，廉潔拐點不是一勞永逸的終點，而是國家成長新起點。伴隨著中國反腐進入歷史轉(zhuǎn)折點[13]，文章認為，其關(guān)鍵在于中國能夠建立一套全新的反腐敗和預防腐敗制度體系[14]。

黨的十九大以后，在黨中央的諸多文件中都提及，要“健全和完善國家監(jiān)督體系”。與世界其他國家和地區(qū)有所不同的是，重視監(jiān)督，尤其是黨內(nèi)監(jiān)督，是中國特色監(jiān)督體系的顯著特征，用《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》的描述便是“以黨內(nèi)監(jiān)督為主導，推動各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調(diào)”。黨內(nèi)監(jiān)督體系由三個維度五個方面組成：自上而下的組織監(jiān)督、自下而上的民主監(jiān)督、同級相互監(jiān)督三個維度，中央統(tǒng)一領(lǐng)導下，黨委(黨組)全面監(jiān)督、紀律檢查機關(guān)專責監(jiān)督、黨的工作部門職能監(jiān)督、黨的基層組織日常監(jiān)督、黨員民主監(jiān)督五個方面。與巡視監(jiān)督、黨員領(lǐng)導干部監(jiān)督相比，派駐監(jiān)督在建構(gòu)反腐敗和預防腐敗制度體系方面有其獨特的價值和作用，黨內(nèi)監(jiān)督的諸多具體內(nèi)容、監(jiān)督監(jiān)察全覆蓋、強化對“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督皆依賴派駐監(jiān)督得以實現(xiàn)。在整個黨和國家監(jiān)督體系中，派駐監(jiān)督被設(shè)計成為履行日常監(jiān)督職能的重要載體。如果派駐機構(gòu)不能履行好日常監(jiān)督職能，標本兼治戰(zhàn)略的實施將會大打折扣。由此可見，派駐監(jiān)督的重要性是不言而喻的。

基于此，如何進一步發(fā)揮派駐監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的作用，這是我們要深入思考的問題。

第一，發(fā)揮派駐監(jiān)督在預防腐敗方面的作用。與其他監(jiān)督方式相比，派駐監(jiān)督具有開展預防腐敗的優(yōu)勢：一方面，派駐機構(gòu)長期駐在某一部門、某一行業(yè)，對該部門和行業(yè)的法律制度、業(yè)務(wù)流程比較熟悉，對監(jiān)督單位以及該行業(yè)的腐敗風險有深入了解，有利于派駐機構(gòu)充分掌握監(jiān)督單位權(quán)力運行狀況，打破信息的壁壘，提高發(fā)現(xiàn)腐敗行為的概率，進而防止行業(yè)性系統(tǒng)性的腐敗風險。另一方面，派駐機構(gòu)熟悉監(jiān)督單位的業(yè)務(wù)范圍和業(yè)務(wù)流程，能夠精準地發(fā)現(xiàn)和掌握監(jiān)督單位及其業(yè)務(wù)科室在工作制度方面的缺陷，及時督促監(jiān)督單位不斷健全和完善工作機制，減少腐敗機會。從預防腐敗理論的角度來說，通過制度的完善能夠最大限度地降低腐敗發(fā)生的機會。

第二，繼續(xù)深化派駐機構(gòu)統(tǒng)一管理改革。統(tǒng)一管理體制改革以后，派駐機構(gòu)的獨立性得到了明顯的提升，敢于監(jiān)督、勇于監(jiān)督、善于監(jiān)督成為主流。但是仍然存在一些問題：例如，不少地方的派駐機構(gòu)干部的工資待遇和其他福利仍由監(jiān)督單位負責。派駐機構(gòu)干部的工資、福利、待遇等由監(jiān)督單位負責會導致一些干部在監(jiān)督工作存在顧慮。又如，派駐機構(gòu)干部的晉升機制也需進一步理順。統(tǒng)一管理體制改革以后，派駐機構(gòu)是紀檢監(jiān)察機關(guān)的重要組成部分，但派駐機構(gòu)干部的職業(yè)晉升通道卻沒有理順，導致派駐機構(gòu)干部的歸屬感不強，影響了派駐監(jiān)督質(zhì)量的提升。

第三，完善派駐機構(gòu)的考核機制。合理的考核機制有利于引導派駐機構(gòu)正確、合理的開展監(jiān)督工作。派駐機構(gòu)工作內(nèi)容比較特殊，除了通過理想信念教育，為派駐監(jiān)督工作提供內(nèi)生動力之外，還需要通過制度化的考核評價機制，以科學的晉升制度和獎懲制度作為外生動力。總體而言，當前對于派駐機構(gòu)的考核還缺乏一定的客觀依據(jù)，而且也存在考核與提拔使用脫節(jié)的現(xiàn)象。如何通過設(shè)置科學合理的考評機制不斷提升派駐機構(gòu)干部開展日常監(jiān)督工作的積極性，是各級紀檢監(jiān)察機關(guān)都要思考的問題。

第四，加強派駐機構(gòu)的專業(yè)化建設(shè)。隨著形勢的發(fā)展，派駐機構(gòu)干部紀檢監(jiān)察專業(yè)知識比較欠缺的問題比較突出。一方面，隨著派駐機構(gòu)的不斷增員，很多干部來自其他部門和單位，紀檢工作經(jīng)驗不夠，不少干部從事紀檢工作的年限較短；另一方面，派駐機構(gòu)干部針對業(yè)務(wù)部門開展監(jiān)督工作時，應(yīng)該重點監(jiān)督哪些環(huán)節(jié)、如何綜合運用多種監(jiān)督方法，有時會缺乏基本的研判。世界其他國家和地區(qū)反腐敗機構(gòu)的專業(yè)化建設(shè)的主要途徑是加強對反腐敗機構(gòu)工作人員的培訓。派駐監(jiān)督是一項高度專業(yè)的工作，必須要有一支專業(yè)化的隊伍，此項工作得不到加強，監(jiān)督工作就很難發(fā)生實質(zhì)性飛躍。