習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述及其時(shí)代價(jià)值

呂永祥

(武漢大學(xué) 黨內(nèi)法規(guī)研究中心， 湖北 武漢 430072)

黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)，“突出堅(jiān)持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度”[1]，國家監(jiān)察體制改革作為一項(xiàng)事關(guān)全局的重大政治改革，對于進(jìn)一步完善中國特色社會主義制度體系具有重大意義。黨的十八屆三中全會以來，習(xí)近平總書記先后在黨的十八屆六中全會等一系列重要會議上，“深刻闡述了深化國家監(jiān)察體制改革的重大意義、根本目的、總體目標(biāo)和主要任務(wù)，形成了科學(xué)完備的思想體系”[2]?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)第一章第2條規(guī)定，國家監(jiān)察工作要“以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)”，習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述作為習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想在國家監(jiān)察體制改革領(lǐng)域的具體運(yùn)用，在習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想中具有重要的地位，這與國家監(jiān)察體制改革作為一項(xiàng)事關(guān)全局的重大政治改革的定位相一致。令人遺憾的是，雖然目前學(xué)術(shù)界圍繞著國家監(jiān)察體制改革這一研究領(lǐng)域取得日益豐碩的研究成果，但是對習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述的研究卻較為薄弱，這與其對國家監(jiān)察工作的指導(dǎo)作用是不相稱的?；诖耍恼聦⒀芯繉ο蟠_定為習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述，按照“改革緣由—改革目標(biāo)—改革的后續(xù)任務(wù)”的邏輯思路全方位呈現(xiàn)習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述的主干內(nèi)容，在比較視野中深入探究習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述的時(shí)代價(jià)值，以期為繼續(xù)深化國家監(jiān)察體制改革研究提供一個(gè)重要的研究議題。

一、文獻(xiàn)綜述與問題提出

從研究議題的重要性來看，習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述描繪了國家監(jiān)察體制改革的“設(shè)計(jì)藍(lán)圖”和“行動(dòng)綱領(lǐng)”，具有重要的研究價(jià)值。國家監(jiān)察體制改革啟動(dòng)以來，“習(xí)近平總書記始終高度重視、親自謀劃、親自推動(dòng)，強(qiáng)調(diào)重大意義，明確根本目的，指示重要任務(wù)，提出路徑要求，保證了改革高起點(diǎn)全局推進(jìn)”[3]。理論是實(shí)踐的先導(dǎo)，習(xí)近平總書記關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述作為中國特色社會主義監(jiān)察理論的最新成果，對監(jiān)察委員會制度的創(chuàng)制與定型產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響?；诖耍瑢W(xué)術(shù)界要深刻理解國家監(jiān)察體制改革的實(shí)踐邏輯，就需要深入揭示習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述背后的思想邏輯。由此來看，習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述應(yīng)當(dāng)成為國家監(jiān)察體制改革研究領(lǐng)域一個(gè)獨(dú)立而重要的研究議題。

從研究現(xiàn)狀來看，目前學(xué)術(shù)界對習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述的理論研究較為薄弱，以習(xí)近平和國家監(jiān)察體制改革作為兩個(gè)具有并含關(guān)系的主題詞在中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(CNKI)進(jìn)行文獻(xiàn)檢索，僅可以檢索到寥寥數(shù)篇文獻(xiàn)，為數(shù)不多的現(xiàn)有研究成果呈現(xiàn)出以下兩個(gè)方面的特點(diǎn)：

首先，一些學(xué)者將習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的一部分重要論述納入習(xí)近平關(guān)于法治反腐的重要論述[4]、習(xí)近平法治思想[5]等研究議題之中，并未將習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述作為一個(gè)獨(dú)立而重要的研究議題。這些文獻(xiàn)在研究內(nèi)容上只是零散地涉及到習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的實(shí)踐需要與現(xiàn)實(shí)意義、紀(jì)法銜接與留置法治化等議題的一小部分重要論述，并沒有完整地闡釋習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述的主要內(nèi)容及其內(nèi)在邏輯，呈現(xiàn)出碎片化的特征。

其次，還有一些學(xué)者分別以在新的起點(diǎn)上深化國家監(jiān)察體制改革[6]、習(xí)近平新時(shí)代監(jiān)察思想論析[7]、習(xí)近平關(guān)于深化國家監(jiān)察體制改革重要論述的內(nèi)在邏輯體系[8]為主題，嘗試性地對習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述進(jìn)行專門的理論闡釋。但是需要指出的是，這些文獻(xiàn)在研究資料的完整性與豐富性、邏輯性與體系化等方面有待進(jìn)一步提升，對習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述及其時(shí)代價(jià)值仍缺乏全面系統(tǒng)的學(xué)理闡釋。

目前學(xué)術(shù)界關(guān)于習(xí)近平國家監(jiān)察體制改革重要論述的理論研究不乏真知灼見，為深入研究習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述及其時(shí)代價(jià)值奠定了一定的研究基礎(chǔ)。然而，現(xiàn)有研究成果在研究對象的深入性、研究資料的完整性等方面仍然存在著可以進(jìn)一步提升的研究空間。一方面，從研究對象的深入性來看，現(xiàn)有研究成果主要將研究對象定位為習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述，并未對上述重要論述背后隱含的深刻的思想邏輯進(jìn)行深入的挖掘和闡釋，不足以深入闡明習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的一系列重大論斷的邏輯體系與思想意涵。另一方面，從研究資料的完整性來看，現(xiàn)有研究成果主要借鑒和參考的是黨的十八屆六中全會召開以來的一部分官方文獻(xiàn)，其內(nèi)容只涉及到習(xí)近平總書記關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的一部分重要論述，在研究內(nèi)容上呈現(xiàn)出碎片化的特征。實(shí)際上，習(xí)近平總書記對國家監(jiān)察體制改革的謀篇布局最早開始于黨的十八屆三中全會，對黨的十八屆三中全會至黨的十八屆 六中全會之間習(xí)近平總書記關(guān)于反腐敗體制機(jī)制改革的重要論述進(jìn)行深入的挖掘，有助于準(zhǔn)確揭示國家監(jiān)察體制改革的實(shí)踐需要和邏輯起點(diǎn)。

有鑒于此，為提升研究對象的深入性和研究資料的完整性，文章將習(xí)近平總書記關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述及其時(shí)代價(jià)值作為專門的研究對象，以黨的十八屆三中全會以來官方報(bào)刊和出版社出版的文本材料作為研究資料，采取文本分析和文獻(xiàn)分析方法，力求揭示習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述的內(nèi)在邏輯與時(shí)代價(jià)值。一方面，從研究議題的深入性來看，內(nèi)在的思想通常比外在的文本表現(xiàn)形式蘊(yùn)含著更為深邃的邏輯體系，文章將習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述作為專門的研究對象，就是要力求深入闡釋習(xí)近平總書記系統(tǒng)設(shè)計(jì)國家監(jiān)察體制改革方案背后的深層思想邏輯。另一方面，從研究資料的完整性來看，文本是思想的外在表現(xiàn)形式，黨的十八屆三中全會以來《人民日報(bào)》《求是》《中國紀(jì)檢監(jiān)察》《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》等報(bào)刊公開發(fā)表的一系列專題文章和人民出版社、外文出版社出版發(fā)行的官方權(quán)威著作，準(zhǔn)確、詳細(xì)、完整地記載了習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的一系列重要論述，為文章提供了權(quán)威、翔實(shí)的研究資料。

二、習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述

習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述內(nèi)涵豐富、邏輯嚴(yán)密，與國家監(jiān)察體制改革的不同運(yùn)行階段同頻共振。該論述沿著“改革緣由—改革目標(biāo)—改革后續(xù)任務(wù)”的邏輯思路依次展開，主要立足于回答“為什么要開展國家監(jiān)察體制改革”“國家監(jiān)察體制改革致力于實(shí)現(xiàn)哪些現(xiàn)實(shí)目標(biāo)”和“繼續(xù)深化國家監(jiān)察體制改革有哪些主要任務(wù)”三個(gè)重要問題。上述問題之間呈現(xiàn)出一種時(shí)間和邏輯上的遞進(jìn)關(guān)系，不僅在邏輯上符合人們對國家監(jiān)察體制改革由淺入深的認(rèn)識規(guī)律，而且在內(nèi)容上形成一個(gè)內(nèi)涵豐富、邏輯嚴(yán)密、體系完備的國家監(jiān)察體制改革思想體系。

(一)彌補(bǔ)原紀(jì)檢監(jiān)察反腐敗體系的缺陷：國家監(jiān)察體制改革的實(shí)踐需要

明確國家監(jiān)察體制改革的實(shí)踐需要，需要以原紀(jì)檢監(jiān)察反腐敗體系為參照系，從原紀(jì)檢監(jiān)察反腐敗體系存在的現(xiàn)實(shí)困境出發(fā)，系統(tǒng)回答“為什么要開展國家監(jiān)察體制改革”這一重大問題。中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政面臨的一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)是權(quán)力腐敗問題，習(xí)近平總書記從政權(quán)興衰的高度強(qiáng)調(diào)開展反腐敗斗爭的重要性，指出“堅(jiān)決反對腐敗，防止黨在長期執(zhí)政條件下腐化變質(zhì)，是我們必須抓好的重大政治任務(wù)”[9]。國家監(jiān)察體制改革之前，原反腐敗體系在取得一定成效的同時(shí)，也存在著“反腐敗機(jī)構(gòu)職能分散、形不成合力，有些案件難以堅(jiān)決查辦，腐敗案件頻發(fā)卻責(zé)任追究不夠”[10]83等問題。“改革是由問題倒逼而產(chǎn)生”[11]，彌補(bǔ)原紀(jì)檢監(jiān)察反腐敗體系的上述結(jié)構(gòu)與功能缺陷，構(gòu)成實(shí)施國家監(jiān)察體制改革的實(shí)踐需要。

1. 通過機(jī)構(gòu)整合彌補(bǔ)原紀(jì)檢監(jiān)察反腐敗體系的結(jié)構(gòu)缺陷

針對上述問題，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要以深化改革推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，改革黨的紀(jì)律檢查體制，完善反腐敗體制機(jī)制。”[10]395與以往紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)域的局部性改革更側(cè)重于對領(lǐng)導(dǎo)體制、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)設(shè)置等具體環(huán)節(jié)進(jìn)行微調(diào)不同，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)反腐敗領(lǐng)域的改革“必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”[12]。習(xí)近平總書記將全面深化改革的系統(tǒng)思維運(yùn)用到反腐敗領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持黨對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，整合監(jiān)察力量”[13]，這就體現(xiàn)出習(xí)近平總書記對不同的反腐敗機(jī)構(gòu)進(jìn)行機(jī)構(gòu)整合并將其置于中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下的改革思路。國家監(jiān)察體制改革將原紀(jì)檢監(jiān)察反腐敗體系中的行政監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗局等多個(gè)反腐敗機(jī)構(gòu)整合到新創(chuàng)制的監(jiān)察委員會之中，“顯著提升反腐敗體系的集中統(tǒng)一性”[14]，有效解決了原紀(jì)檢監(jiān)察反腐敗體系存在的多元分散等結(jié)構(gòu)問題。

2. 通過職能整合彌補(bǔ)原紀(jì)檢監(jiān)察反腐敗體系的功能缺陷

擁有集中充分的反腐敗職能，是反腐敗機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行的一個(gè)必要條件。國家監(jiān)察體制改革之前，中國的反腐敗職能分散在行政系統(tǒng)、司法系統(tǒng)、黨的紀(jì)檢系統(tǒng)等組織系統(tǒng)之中。反腐敗職能的分散配置帶來了協(xié)調(diào)成本升高、責(zé)任劃分清晰度降低等問題。對此，習(xí)近平總書記高度強(qiáng)調(diào)建立一個(gè)承擔(dān)預(yù)防腐敗和懲治腐敗職能的綜合性國家反腐敗機(jī)構(gòu)的重要性。秉持此種反腐敗體制機(jī)制改革思路，全國人大常委會發(fā)布“將試點(diǎn)地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳(局)、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會”[15]的改革方案。從具體的改革路徑來看，國家監(jiān)察體制改革將原行政監(jiān)察部門、檢察院的職務(wù)犯罪預(yù)防部門、反貪反瀆部門等機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查職能、廉政教育職能、監(jiān)察建議職能整合至監(jiān)察委員會之中，通過反腐敗職能的有效整合為監(jiān)察委員會有效預(yù)防和懲治腐敗提供堅(jiān)實(shí)的支撐。

(二)塑造新型國家監(jiān)察體系：國家監(jiān)察體制改革的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)

1. 構(gòu)建黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中統(tǒng)一和權(quán)威高效的監(jiān)察體系

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是中國反腐敗工作的一項(xiàng)基本原則。國家監(jiān)察體制改革之前，原紀(jì)檢監(jiān)察反腐敗體系存在的反腐敗機(jī)構(gòu)多元分散、協(xié)調(diào)困難等問題造成了黨的領(lǐng)導(dǎo)對象的多元化和分散化，容易弱化中國共產(chǎn)黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。鑒于此，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委六次全會上強(qiáng)調(diào)，“要堅(jiān)持黨對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”[16]?！蛾P(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》指出，“深化國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)”[17]，這就在官方文件中將加強(qiáng)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)納入國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)體系之中?；诖?，習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委二次全會上系統(tǒng)闡釋了國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)體系，即“建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗工作機(jī)構(gòu)，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系”[18]。在該表述中，建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗工作機(jī)構(gòu)與建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系這兩個(gè)國家監(jiān)察體制改革的子目標(biāo)之前是相互支撐和相互促進(jìn)的關(guān)系，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系的政治前提和堅(jiān)強(qiáng)保障，而提升監(jiān)察體系的集中統(tǒng)一性的首要目標(biāo)正是加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。基于此，可以將習(xí)近平總書記設(shè)計(jì)的國家監(jiān)察體制改的目標(biāo)體系完整表述為建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中統(tǒng)一和權(quán)威高效的監(jiān)察體系。

2. 對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行國家監(jiān)察全覆蓋

權(quán)力監(jiān)督范圍的大小，是影響權(quán)力監(jiān)督體系閉合性的一個(gè)重要因素。國家監(jiān)察體制改革之前，行政監(jiān)察部門的監(jiān)察監(jiān)督定位為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)以外的公職人員都處在其監(jiān)察范圍之外，存在較大的監(jiān)察盲區(qū)。為消除上述監(jiān)察盲區(qū)，將所有權(quán)力行使主體納入權(quán)力監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)之中，習(xí)近平總書記在黨的十九大上將“實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”[19]定位為深化國家監(jiān)察體制改革的一項(xiàng)重要目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)從監(jiān)察對象的局部性覆蓋向全方位覆蓋的轉(zhuǎn)變，是國家監(jiān)察體制改革的應(yīng)有之義。作為對國家監(jiān)察體制改革成果的法律確認(rèn)，《監(jiān)察法》吸收了監(jiān)察全覆蓋的改革思路，在第十五條監(jiān)察范圍條款中將監(jiān)察對象橫向覆蓋到各類行使公權(quán)力的機(jī)關(guān)之中，縱向下沉到社區(qū)等最基層治理單位，實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察的“橫向到邊，縱向到底”[20]。

(三)保障監(jiān)察權(quán)的廉潔性與有效性：繼續(xù)深化國家監(jiān)察體制改革的主要任務(wù)

國家監(jiān)察體制改革目前正處于繼續(xù)深化的階段，監(jiān)察委員會監(jiān)察權(quán)的形塑與完善是其核心議題。監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)具有兩面性，權(quán)力資源過分集中容易增加監(jiān)察權(quán)被濫用的風(fēng)險(xiǎn)，權(quán)力資源不足又無法保障監(jiān)察監(jiān)督的有效性。有鑒于此，廉潔性和有效性是監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)需要同時(shí)兼顧的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。基于此，習(xí)近平總書記將規(guī)范和正確行使國家監(jiān)察權(quán)與提升對公權(quán)力和公職人員的監(jiān)督有效性作為繼續(xù)深化國家監(jiān)察體制改革的兩項(xiàng)主要任務(wù)。

1. 規(guī)范和正確行使國家監(jiān)察權(quán)

“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)同時(shí)扮演著監(jiān)督主體和監(jiān)督對象兩種政治角色，既要賦予它充分的反腐敗職權(quán)，又要防止它濫用權(quán)力?！盵21]基于此，保障監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)的廉潔性與有效性同等重要。為防止反腐敗權(quán)力被濫用，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要防止‘燈下黑’”[22]。與一般性的職權(quán)濫用問題相比，監(jiān)察委員會濫用監(jiān)察權(quán)對政治風(fēng)氣和群眾信任感的危害通常更為嚴(yán)重。針對國家監(jiān)察體制改革之后紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)時(shí)有發(fā)生的腐敗問題，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，監(jiān)察委員會要“規(guī)范和正確行使國家監(jiān)察權(quán)”[23]，有效解決誰來監(jiān)督監(jiān)督者這一重要問題。

從實(shí)踐路徑的角度看，建立健全監(jiān)察委員會的內(nèi)部監(jiān)督與制約機(jī)制以及監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定，是保障監(jiān)察委員會規(guī)范和正確行使國家監(jiān)察權(quán)的重要舉措。首先，從建立健全內(nèi)部監(jiān)督與制約機(jī)制來看，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)“要強(qiáng)化自我監(jiān)督，在內(nèi)部形成相互制約的機(jī)制，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”[24]。該重要論述闡明了通過健全內(nèi)部監(jiān)督與制約機(jī)制保障監(jiān)察委員會規(guī)范和正確行使國家監(jiān)察權(quán)的基本思路?！侗O(jiān)察法》第36條要求國家監(jiān)察機(jī)關(guān)“建立問題線索處置、調(diào)查、審理各部門相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機(jī)制”，這就以國家法律的形式對監(jiān)察委員會健全內(nèi)部監(jiān)督與制約機(jī)制提出規(guī)范性要求。其次，從加強(qiáng)制度監(jiān)督和程序監(jiān)督的角度看，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要“完善各項(xiàng)工作規(guī)則，整合規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察工作流程”[23]。目前中共中央已經(jīng)先后制定了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》等監(jiān)察制度規(guī)范，從制度和程序等方面構(gòu)建起國家監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督與制約機(jī)制，為監(jiān)察委員會規(guī)范和正確行使國家監(jiān)察權(quán)提供了制度保障和程序保障。

2. 提升監(jiān)察委員會對公權(quán)力和公職人員的監(jiān)督有效性

權(quán)力監(jiān)督具有“量”和“質(zhì)”兩個(gè)維度，前者指向監(jiān)督的范圍及其大小，后者指向監(jiān)督對象被納入監(jiān)督范圍之后是否能受到切實(shí)有效的監(jiān)督[25]?！侗O(jiān)察法》將國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的六類監(jiān)察對象確定下來，國家監(jiān)察全覆蓋的目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)。然而，監(jiān)察范圍的擴(kuò)大并非自然而然地帶來監(jiān)察委員會對監(jiān)察對象的有效監(jiān)督，有少數(shù)紀(jì)檢監(jiān)察干部甚至以監(jiān)察全覆蓋為借口刻意回避對“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督[26]。針對該問題，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“深化國家監(jiān)察體制改革的初心，就是要把增強(qiáng)對公權(quán)力和公職人員的監(jiān)督全覆蓋、有效性作為著力點(diǎn)”[23]，該重要論述就將提升權(quán)力監(jiān)督的有效性確立為與監(jiān)督全覆蓋相并列的一項(xiàng)國家監(jiān)察體制改革重要目標(biāo)。黨的十九屆四中全會提出“增強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督嚴(yán)肅性、協(xié)同性與有效性”[1]，對提升權(quán)力監(jiān)督有效性提出更高的要求。

從實(shí)踐路徑的角度看，實(shí)現(xiàn)各種監(jiān)督方式的有效貫通，是提升監(jiān)察委員會對公職人員和公權(quán)力的監(jiān)督有效性的重要舉措。從系統(tǒng)論的各構(gòu)成要素相互協(xié)調(diào)原理來看，黨和國家監(jiān)督體系是否能夠形成監(jiān)督合力，在很大程度上取決于各類監(jiān)督主體和監(jiān)督方式的貫通與銜接情況。黨的十九大報(bào)告將“健全黨和國家監(jiān)督體系”作為深化國家監(jiān)察體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，提出將黨內(nèi)監(jiān)督、國家機(jī)關(guān)監(jiān)督同其他監(jiān)督形式貫通起來的任務(wù)要求[19]。2018年12月，習(xí)近平總書記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“推進(jìn)紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督協(xié)調(diào)銜接，推動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督同國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有效貫通”[23]。該重要論述進(jìn)一步拓展了中國構(gòu)建多元監(jiān)督主體協(xié)同監(jiān)督機(jī)制的主體和范圍，從在國家監(jiān)督范疇內(nèi)構(gòu)建“四個(gè)全覆蓋”監(jiān)督格局和在權(quán)力監(jiān)督體系中構(gòu)建多監(jiān)督主體協(xié)同監(jiān)督機(jī)制兩個(gè)維度為發(fā)揮黨和國家監(jiān)督體系的監(jiān)督合力指明基本方向。

三、習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革重要論述的時(shí)代價(jià)值

習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述作為習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想在國家監(jiān)察領(lǐng)域的具體運(yùn)用，代表著新時(shí)代中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察制度不斷深化的認(rèn)識水平，其時(shí)代價(jià)值體現(xiàn)在理論和實(shí)踐兩個(gè)方面。一方面，從理論價(jià)值來看，習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述代表著馬克思主義監(jiān)察理論中國化的最新成果，是結(jié)合新時(shí)代的具體國情從政體優(yōu)化維度對歷屆黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的行政監(jiān)察思想的重大發(fā)展與創(chuàng)新；另一方面，從實(shí)踐價(jià)值來看，習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述指導(dǎo)中國構(gòu)建起具鮮明特色和獨(dú)特優(yōu)勢的國家監(jiān)察制度，為全世界范圍內(nèi)長期執(zhí)政的政黨解決權(quán)力監(jiān)督難題貢獻(xiàn)中國方案。

(一)代表馬克思主義監(jiān)察理論中國化的最新成果

馬克思主義監(jiān)察理論是一個(gè)既繼承優(yōu)秀傳統(tǒng)又不斷發(fā)展創(chuàng)新的開放性理論體系，是馬克思主義政黨在不同的時(shí)代背景和具體國情下對權(quán)力監(jiān)督問題的理論回應(yīng)。習(xí)近平總書記關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述是習(xí)近平總書記將馬克思主義基本監(jiān)察原理與中國特色社會主義新時(shí)代的具體國情和時(shí)代特征相結(jié)合的產(chǎn)物，代表了馬克思主義監(jiān)察理論中國化的最新成果。習(xí)近平總書記既從加強(qiáng)專門監(jiān)察機(jī)構(gòu)建設(shè)、將黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察有機(jī)結(jié)合起來、在監(jiān)察范圍上抓住“關(guān)鍵少數(shù)”等方面繼承馬克思主義經(jīng)典作家和黨的十八大以前中國歷屆黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的優(yōu)秀的監(jiān)察思想，又結(jié)合中國特色社會主義新時(shí)代的具體國情和時(shí)代特征對行政監(jiān)察理論進(jìn)行了發(fā)展和創(chuàng)新。

黨的十八大以前，歷屆黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于監(jiān)察制度的一系列重要論述大都是在人民代表大會之下的“一府兩院”這一國家權(quán)力格局的限定下形成和展開的。受此影響，黨的十八大以前歷屆黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人為解決對公權(quán)力的監(jiān)督難題，往往側(cè)重實(shí)施行政管理體制改革、紀(jì)律檢查體制改革等局部改革。局部性改革的改革模式難以適應(yīng)腐敗問題與社會問題、經(jīng)濟(jì)問題相互交織的社會現(xiàn)實(shí)。對權(quán)力腐敗的消極后果的理論研究表明，權(quán)力腐敗不僅會削弱人民共享改革發(fā)展收益的獲得感，而且會帶來“公平分配原則的扭曲、國家公共資源的浪費(fèi)、滋長普遍的離心力與憤世嫉俗情緒和導(dǎo)致政權(quán)不穩(wěn)定等嚴(yán)重危害”[27]。由此來看，社會不公、利益集團(tuán)固化等現(xiàn)實(shí)問題與公權(quán)力腐敗問題往往是復(fù)雜交織在一起的。為系統(tǒng)解決這些相互交織的復(fù)雜問題，習(xí)近平總書記將全面深化改革的系統(tǒng)思維運(yùn)用于國家監(jiān)察體制改革之中，對國家監(jiān)察體制重新進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)與重大調(diào)整。習(xí)近平總書記更注重國家監(jiān)察體制改革的全面性、系統(tǒng)性和聯(lián)動(dòng)性，通過對人民代表大會制度這一政體的改革以及紀(jì)檢監(jiān)察體制改革、黨和國家機(jī)構(gòu)改革等多項(xiàng)改革之間的聯(lián)動(dòng)，來提升權(quán)力監(jiān)督的系統(tǒng)效果。國家監(jiān)察體制改革啟動(dòng)以來，在以習(xí)近平總書記為核心的黨中央的頂層設(shè)計(jì)之下，中國逐漸構(gòu)建起一個(gè)具有中國特色的新型國家監(jiān)察體制，將國家監(jiān)察機(jī)關(guān)提升到與“一府兩院”平行的地位，并將中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)等機(jī)構(gòu)中所有行使公權(quán)力的公職人員納入到監(jiān)察范圍之中，解決了原行政監(jiān)察制度存在的監(jiān)察機(jī)關(guān)地位較低、監(jiān)察對象存在盲區(qū)等問題，從政體優(yōu)化的高度以及監(jiān)察主體、監(jiān)察對象、監(jiān)察手段等多個(gè)維度實(shí)現(xiàn)對以前行政監(jiān)察理論和行政監(jiān)察制度的發(fā)展和創(chuàng)新。

(二)為全世界政黨解決權(quán)力監(jiān)督難題貢獻(xiàn)中國方案

從政黨政治的角度看，公共權(quán)力具有自我擴(kuò)張性，世界各國執(zhí)政黨面臨的共同問題是，在執(zhí)掌國家政權(quán)的同時(shí)防止公共權(quán)力被濫用?；诜乐箼?quán)力濫用的共同需要，世界上很多國家和地區(qū)都設(shè)置了自己的監(jiān)察制度。中西方監(jiān)察制度的差異，意味著兩者應(yīng)對權(quán)力濫用的方案是不同的。議會監(jiān)察專員制度作為西方監(jiān)察制度的一種主要類型，起源于瑞典，后被數(shù)十個(gè)國家和地區(qū)所沿用。與所謂西方自由民主國家實(shí)行的競爭性選舉制度和多黨輪流執(zhí)政政治不同，在中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政并對國家政權(quán)實(shí)施全面領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)國情下，中國共產(chǎn)黨面臨的防止權(quán)力濫用的任務(wù)更為艱巨，通過構(gòu)建適合國情的監(jiān)察制度來加強(qiáng)對公共權(quán)力的監(jiān)督在中國具有更為重要的現(xiàn)實(shí)意義。在習(xí)近平總書記關(guān)于國家監(jiān)察體制改革重要論述的指導(dǎo)下，中國通過開展國家監(jiān)察體制逐步構(gòu)建起具有中國特色的監(jiān)察委員會制度。通過對監(jiān)察委員會制度與西方議會監(jiān)察專員制度進(jìn)行比較分析可以發(fā)現(xiàn)，中國所構(gòu)建的監(jiān)察委員會制度在開展權(quán)力監(jiān)督時(shí)具有以下兩個(gè)方面的特色與優(yōu)勢，為全世政黨解決權(quán)力監(jiān)督難題貢獻(xiàn)了一個(gè)具有獨(dú)特優(yōu)勢的中國方案。

第一，從政黨監(jiān)督與公權(quán)力監(jiān)督之間的融合性來看，在以瑞典、丹麥為代表的西方自由民主國家，執(zhí)政黨大多沒有建立專門的黨內(nèi)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，更談不上政黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與國家權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間的融合問題。與之不同的是，在中國的黨政二元政治權(quán)力格局中，中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)對國家機(jī)關(guān)具有高度的嵌入性，黨政機(jī)關(guān)合署辦公是中國國家治理方式的一大特色。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公是中國監(jiān)察制度的一大特色與優(yōu)勢，它整合黨和政府原本分散的反腐敗資源，降低各反腐敗機(jī)構(gòu)之間的溝通與協(xié)調(diào)成本，構(gòu)建起集中統(tǒng)一、權(quán)威有效的國家監(jiān)察體系，借助中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威加強(qiáng)了對行使公權(quán)力的國家公職人員的權(quán)力監(jiān)督。

第二，從監(jiān)察權(quán)在整個(gè)政治權(quán)力格局中的地位來看，在以丹麥、瑞典為代表的西方自由民主國家，三權(quán)分立是最基本的政治權(quán)力格局，“議會監(jiān)察專員所掌握的監(jiān)察權(quán)僅僅是三權(quán)分立與制衡的政治權(quán)力格局中一種輔助性和補(bǔ)充性權(quán)力”[28]，并非獨(dú)立意義的“第四種權(quán)力”。與之不同的是，在中國以習(xí)近平 國家監(jiān)察體制改革重要論述為指導(dǎo)所構(gòu)建的監(jiān)察委員會制度中，監(jiān)察委員會是與“一府兩院”平行的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)察權(quán)成為一種與行政權(quán)和司法權(quán)并列的新型國家權(quán)力。監(jiān)察委員會及其監(jiān)察權(quán)享有的崇高的法律和政治地位，是西方國家的議會監(jiān)察專員所不能比擬的。中西方國家監(jiān)察機(jī)關(guān)在國家權(quán)力格局中的不同地位，會對兩者的監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行效果產(chǎn)生一定的影響。在實(shí)施議會監(jiān)察專員制度的西方自由民主國家，議會監(jiān)察專員僅僅是議會的代理機(jī)構(gòu)，它對行政機(jī)關(guān)及其工作人員提出的監(jiān)察建議往往缺乏法律強(qiáng)制力，這使得議會監(jiān)察專員如同“電視機(jī)上的音量開關(guān)”，只能對政府的行為“微調(diào)”而不是真正控制[29]。議會監(jiān)察專員對行政機(jī)關(guān)及其工作人員提出的監(jiān)察建議在多大程度上得以貫徹執(zhí)行，在很大程度上依賴于議會、新聞媒體等多元權(quán)力監(jiān)督主體的配合效果，這導(dǎo)致監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行效果在民主化水平不高的國家和地區(qū)容易具有一定的不確定性。與之相比，在中國監(jiān)察委員會是與“一府兩院”平行的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，這就改變了監(jiān)察權(quán)從屬于行政權(quán)的尷尬局面，大大提高了監(jiān)察權(quán)在整個(gè)政治權(quán)力格局中的地位。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)及其監(jiān)察權(quán)的地位的提升，使得它不僅能夠?qū)茌牱秶鷥?nèi)的所有行使公權(quán)力的公職人員依法采取凍結(jié)、查封、扣押、留置等一系列強(qiáng)制措施，而且它對各監(jiān)察對象所在單位提出的監(jiān)察建議還具有法律約束力，這就大大提高了國家監(jiān)察權(quán)的權(quán)威性和有效性。